Sentenza n. 47/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del D.P.R. 16

dicembre 1959, n. 1289, promossi con cinque ordinanze del Pretore di

Aversa emesse:

a) il 22 marzo 1962 nei procedimenti penali a carico,

rispettivamente, di Andreozzi Luigi, di Bottone Enrico, di Galluccio

Domenico e di Avana Giovanni, iscritte ai nn. 69, 70, 71 e 72 del

Registro ordinanze 1962 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 134 del 26 maggio 1962;

b) il 17 aprile 1962 nel procedimento penale a carico di Galluccio

Amedeo, iscritta al n. 104 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 164 del 30 giugno 1962.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con quattro ordinanze emesse all'udienza del 22 marzo 1962 nei

procedimenti penali a carico, rispettivamente, di Andreozzi Luigi, di

Bortone Enrico, di Galluccio Domenico e di Avana Giovanni, imputati di

aver contravvenuto alle disposizioni della legge 13 marzo 1958, n. 264,

sulla tutela del lavoro a domicilio, nonché a quelle del "regolamento

di esecuzione" della citata legge, approvato con D.P.R.16 dicembre

1959, n. 1289, il Pretore di Aversa ha rimesso a questa Corte la

questione di legittimità costituzionale di quest'ultimo decreto, in

relazione all'art. 76 della Costituzione, trattandosi-secondo la

definizione dell'art. 16 della legge - di "norme di attuazione" emanate

al di là del termine, fissato dalla legge stessa, di 90 giorni dalla

propria entrata in vigore (avvenuta il 24 aprile 1958).

Le ordinanze sono state regolarmente notificate al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 4 aprile 1962, mentre ne era stata data

comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento con plichi

raccomandati del 29 marzo 1962. Esse sono state pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale del 26 maggio 1962.

Innanzi alla Corte si è costituito in tutti e quattro i giudizi il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, mediante atti d'intervento depositati il 24

aprile 1962.

Osserva l'Avvocatura che il provvedimento impugnato è un mero

regolamento di esecuzione. Lo si deduce prima di tutto dal fatto che

nell'emanarlo gli si è dato espressamente tale nome, che esso è stato

emanato con la procedura e le forme proprie dei regolamenti, che le

norme in esso contenute hanno il carattere di norme di esecuzione. Lo

si deduce inoltre dal fatto che la legge del 1958, nel disporne

l'emanazione, non intese affatto attribuire al Governo una delega

legislativa, tanto è vero che essa fu adottata in commissione e non

(come l'art. 72 della Costituzione esige per le deleghe legislative) in

assemblea. Né autorizza a pensare che si tratti di delega legislativa

il fatto che la legge abbia disposto che, in vista dell'emanazione del

provvedimento di cui trattasi, fosse sentita un'apposita commissione di

rappresentanti dei due rami del Parlamento.

Ove poi avesse effettivamente voluto attribuire una delega

legislativa - aggiunge l'Avvocatura - l'art. 16 della legge "dovrebbe

ritenersi illegittimo, perché in contrasto con il ricordato art. 72, o

comunque inefficiente".

Posto che il provvedimento normativo impugnato è un regolamento,

ove pur si volesse ritenere che la legge abbia inteso fissare un

termine perentorio per la sua emanazione, sarebbe chiaro che, se mai,

in conseguenza dell'inosservanza di tale termine, si sarebbe

semplicemente in presenza di un regolamento illegittimo, soggetto al

sindacato dei giudici comuni e non della Corte costituzionale.

Del resto, pur ammesso che l'art. 16 della legge contenesse una

delega legislativa, una volta che la delega non fu esercitata nei

termini, nulla escludeva che fosse successivamente emanato - così come

fu emanato - un regolamento di esecuzione.

In sostanza, nel corso della memoria, l'Avvocatura sostiene che il

sindacato di legittimità sul provvedimento impugnato esula dalla

competenza di questa Corte. Però essa conclude nel senso che "la

eccezione di illegittimità costituzionale sia respinta perché

infondata, previa, ove occorra, declaratoria di illegittimita

costituzionale dell'art. 16 della legge 13 marzo 1958, n. 264".

2. - Con altra ordinanza emessa nel procedimento penale a carico di

Galluccio Amedeo all'udienza del 17 aprile 1962, lo stesso Pretore di

Aversa ha sollevato identica questione di legittimità costituzionale.

L'ordinanza è stata comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento con plico raccomandato del 2 maggio 1962, è stata

notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il 22 maggio 1962,

ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 giugno 1962.

In quest'ultimo giudizio di legittimità costituzionale nessuno si

è costituito.

3. - All'udienza le cause sono state discusse congiuntamente, e

l'avvocato dello Stato ha insistito nelle precedenti argomentazioni e

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I cinque giudizi, promossi con le ordinanze del Pretore di

Aversa indicate in epigrafe, investono la Corte della stessa questione

di legittimità costituzionale. Pertanto, essi vanno riuniti, e la

Corte pronuncia al riguardo con unica sentenza.

2. - Ritiene però la Corte che la questione sottopostale esula

dalla propria competenza, poiché l'impugnato D.P.R. 16 dicembre 1959,

n. 1289, non appartiene alla categoria degli atti "aventi forza di

legge", sui quali l'art. 134 della Costituzione ha introdotto il

sindacato della Corte costituzionale.

Innanzi tutto, nulla autorizza a ritenere che con l'art. 16 della

legge 13 marzo 1958, n. 264, si sia voluta delegare (o comunque

attribuire) al Governo una potestà di emanazione di decreti aventi

"valore di legge ordinaria" (come si esprime l'art. 77 della

Costituzione). A parte il fatto che quella legge fu deliberata da

entrambe le Camere in commissione (mentre tale procedura è

espressamente esclusa dall'art. 72 della Costituzione per i disegni di

legge di delegazione legislativa), è da tener presente che l'art. 16

citato non contiene alcuna espressione, né alcuna disposizione che

possa far pensare a un intento del genere.

Esso prevede l'emanazione, da parte del Governo, di "norme di

attuazione della legge stessa". Ma, appunto perché nulla dice circa la

"forza" di tali "norme di attuazione", è da escludere che la legge

abbia voluto in tal modo conferire al Governo la possibilità di

emanare disposizioni dotate di forza diversa e maggiore rispetto a

quella che normalmente possiedono i provvedimenti governativi. Né

l'espressione "norme di attuazione" autorizza a pensare altrimenti: non

è da escludere la possibilità di "norme di attuazione" emanate

mediante atti di natura regolamentare. E neanche autorizza a pensare

altrimenti la disposizione dell'art. 16, secondo la quale le "norme di

attuazione" di cui trattasi avrebbero dovuto essere emanate (e in

effetti furono emanate) "sentita una commissione parlamentare composta

di sette senatori e di sette deputati": ancorché generalmente siffatti

interventi consultivi siano previsti per l'esercizio di poteri di

legislazione delegata, nulla impedisce che una legge ne preveda anche

per provvedimenti non aventi valore di legge; e infatti l'art. 13 della

stessa legge di cui ci si occupa dispone che la "commissione di cui

all'art. 16" sia sentita anche per l'adozione di un decreto

ministeriale.

Ma, a parte quanto si è detto circa la forma della legge 13 marzo

1958, n. 264, e la sostanza del suo art. 16, è decisivo che l'intento

dichiarato e la procedura impiegata nell'emanazione del D.P.R.16

dicembre 1959, n. 1289, non lasciano dubbi circa la natura

regolamentare e non legislativa del potere effettivamente esercitato.

Pur prescindendo dalla mancanza, nel decreto, di qualsiasi riferimento

agli artt. 76 e 77 della Costituzione - mancanza che non può avere

valore determinante - non può, infatti, non darsi importanza - sopra

tutto in concomitanza delle cose già dette - al fatto che, tanto

nell'intestazione, quanto nel corpo del provvedimento, il testo

normativo con esso approvato riceve il nome di regolamento; e, ancor

più, alla circostanza che per la emanazione di esso il Governo,

appunto sul presupposto della natura regolamentare di quel testo,

ritenne necessario sentire il Consiglio di Stato (come l'art. 1 della

legge 31 gennaio 1926, n. 100, richiede per i regolamenti e non per gli

atti aventi valore di legge).

In presenza di una così univoca concordanza di elementi, la

questione di legittimità costituzionale sollevata dal Pretore di

Aversa deve esser dichiarata inammissibile.