Sentenza n. 47/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 460 del

Codice di procedura civile e dell'art. 97, quarto comma, del R.D.L.4

ottobre 1935, n. 1827, promosso con ordinanza emessa il 4 aprile 1963

dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento civile vertente tra

Sonaglia Maria e l'Istituto nazionale della previdenza sociale,

iscritta al n. 168 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 231 del 31 agosto 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sonaglia Maria e

dell'Istituto nazionale della previdenza sociale, e l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 29 aprile 1964 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Ettore Patrizi, per la Sonaglia, l'avv. Guido Nardone,

per l'I. N. P. S., ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Stefano Varvesi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte d'appello di Torino, pronunziando nella causa

vertente fra Sonaglia Maria e l'Istituto nazionale della previdenza

sociale (ordinanza 4 aprile 1963), ha mosso dubbi sulla legittimità

costituzionale dell'art. 460 del Cod. proc. civ. e dell'art. 97, quarto

comma, del R. D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, sul perfezionamento e il

coordinamento legislativo della previdenza sociale.

L'art. 460 del Cod. proc. civ. dispone che la domanda relativa a

controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie non

può essere proposta se non quando sono esauriti i procedimenti

prescritti dalle leggi speciali per la composizione in via

amministrativa o sono decorsi i termini ivi fissati per il compimento

dei procedimenti Stessi; il quarto comma dell'art. 97 del citato R.D.L.

4 ottobre 1935, n. 1827, statuisce che non è ammesso il ricorso in via

contenziosa contro i provvedimenti dell'Istituto nazionale della

previdenza sociale concernenti l'attuazione delle disposizioni del

decreto, prima che sia definito il ricorso in sede amministrativa.

La Corte ha ravvisato una sconcordanza fra le norme predette e

l'art. 113 della Costituzione, perché viene sanzionato con la perdita

della tutela giurisdizionale il mancato esperimento entro un breve

termine di un ricorso in via amministrativa. Non si può credere che le

norme denunciate ritengano fatto di acquiescenza l'inutile decorso di

quel termine, perché l'inerzia dell'interessato può essere stata

causata da ignoranza o da negligenza; ma si deve ritenere che esse si

propongono di favorire la composizione in via amministrativa di cause

facilmente evitabili. La sanzione per l'inadempimento dell'onere

imposto esorbita però da tale fine, perché si risolve nella perdita

del diritto anziché in conseguenze meramente processuali, come

potrebbero essere quelle riflettenti la pronunzia sulle spese.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa il 28 giugno

1963 e il 1 luglio 1963 al Presidente del Consiglio dei Ministri; è

stata comunicata ai Presidenti delle due Camere; è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 31 agosto 1963, n. 231.

Si sono costituiti in questa sede la Sonaglia (16 settembre 1963) e

l'Istituto nazionale della previdenza sociale (10 settembre 1963);

è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri (22 luglio

1963). Tutte le parti hanno depositato memorie, e la Sonaglia ha

allegato alla sua un parere pro ventate del prof. Carlo Esposito, al

quale interamente si è riportata.

2. - L'Istituto nazionale della previdenza sociale deduce che

l'art. 113 della Costituzione, se esige che si conceda "sempre" la

tutela giurisdizionale, non prescrive che essa sia data

"incondizionatamente", "assolutamente" o comunque illimitatamente.

Vuole che tale tutela si estenda nei confronti di tutti gli atti della

pubblica Amministrazione, ma non esclude la soggezione delle singole

posizioni di vantaggio agli effetti del tempo, né sotto il profilo

della prescrizione, né sotto quello della decadenza.

Secondo l'Istituto nazionale della previdenza sociale, scopo

principale dell'art. 460 del Cod. proc. civ. non è quello di favorire

una conciliazione extra-processuale della controversia, ma l'altro di

garantire, attraverso un particolare controllo, che il pubblico

interesse sia perseguito dalla pubblica Amministrazione con un

comportamento legittimo, anche se è vero che, in pratica, si ha il

risultato di eliminare alcune controversie. L'interesse del cittadino

viene utilizzato come strumento atto ad eccitare il controllo

predisposto e si congiunge a quello pubblico inerente alla legittimità

del provvedimento dell'Amministrazione, restandogli subordinato: viene

infatti realizzato solo se e in quanto con questo coincida e senza

ricercare contemperamenti, come avverrebbe se il procedimento tendesse

ad una conciliazione. Si prevede una successione di attività

amministrativa e di attività giurisdizionale per evitare la

sovrapposizione di questa su quella, ed attuare, in tal modo,

l'esigenza di una separazione di poteri, che è una costante del nostro

ordinamento costituzionale.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale ammette che, fin

quando l'attuazione del rapporto resta affidata alla supremazia della

Amministrazione, il diritto soggettivo si affievolisce; ma, da un lato

rileva, in via generale, che non è prescritto che tutte le pretese

debbano essere soddisfatte subito nella loro integrità, in modo che

non sia possibile alla legge di approntare procedimenti diffusi nel

tempo e nello spazio, e, da altro lato, osserva, in via particolare,

che l'affievolimento temporaneo del diritto alle prestazioni sociali è

richiesto dalla necessità che si svolga nell'ordine la pubblica

funzione al medesimo connessa, senza peraltro rilevare ai fini della

tutela giurisdizionale.

Infine l'Istituto fa presente che la Costituzione non vieta di

sottoporre l'acquisto o l'esercizio di un diritto all'adempimento

dell'onere di compiere una certa attività entro un tempo determinato:

nella specie, poi, l'inosservanza dell'onere relativo al procedimento

amministrativo impedisce che si perfezioni la pretesa soggettiva

dell'onerato.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri nega pure che le

norme denunciate intendano togliere la garanzia costituzionale.

Esse sono analoghe a quelle che vigono in materia di giustizia

amministrativa, non potendosi ricorrere, ad esempio, al Consiglio di

Stato, se non vi sia un provvedimento definitivo; e rispondono al

duplice interesse di garantire al cittadino il soddisfacimento del

proprio diritto rapidamente e senza incontrare oneri e spese, e di

consentire all'Amministrazione di evitare il giudizio del magistrato

mediante la riforma degli atti illegittimi. Che è un interesse

pubblico assai rilevante, idoneo a giustificare una condizione o un

onere dell'azione; se pure una condizione o un onere del genere le

norme denunciate comportano.

4. - La Sonaglia, riportandosi alle prime formulazioni dell'art.

113 della Costituzione, rileva che anche quella attuale intende, se

pure non espressamente come le prime, garantire al singolo, contro gli

atti della pubblica Amministrazione lesivi dei diritti, una tutela

identica a quella che è concessa ove la lesione sia stata opera di un

privato; v'è la sola differenza che il testo definitivo permette di

escludere che l'autorità giudiziaria possa annullare atti della

pubblica Amministrazione. Tale scopo è stato richiamato da questa

Corte nella sentenza 31 marzo 1961, n. 21; ma le norme denunciate

rendono più gravosa la tutela contro i provvedimenti dell'Istituto

nazionale della previdenza sociale, perché consentono la tutela, non

in relazione al fatto che v'è stata lesione di un diritto, ma

sempreché alla lesione sia seguito un ricorso amministrativo.

Secondo la Sonaglia, poi, il citato art. 97, quarto comma, del

R.D.L.4 ottobre 1935, n. 1827, sottoponendo gli atti dell'Istituto

nazionale della previdenza sociale ad un anomalo sistema di

impugnazione, in una prima parte di indole amministrativa e in una

seconda parte di indole giurisdizionale, ciascuna soggetta a propri

termini perentori, esclude o limita la tutela giurisdizionale a

particolari mezzi o per determinate categorie di atti, con il risultato

di creare un privilegio per la pubblica Amministrazione. Ed inoltre,

prosegue la Sonaglia, mentre le prestazioni previdenziali sono

garantite ai lavoratori come oggetto di un diritto soggettivo ex art.

38, secondo comma, della Costituzione, e quindi come situazione di

vantaggio posta per il soggetto in modo diretto e immediato,

esclusivamente per lui, le norme denunciate tutelano il diritto a

quelle prestazioni nel modo stesso previsto per gli interessi

legittimi, attraverso cioè la protezione dell'interesse pubblico e il

perseguimento di questo interesse. Vi è, in questa soggezione del

diritto soggettivo agli interessi statali e agli interessi delle

istituzioni statali, un'applicazione dei principi dell'ordinamento

fascista, e quindi di principi incompatibili con quelli di uno Stato di

diritto.

Non è esatto inoltre, per la Sonaglia, che il procedimento

amministrativo offre all'interessato mezzi per una più sollecita e

facile soddisfazione della prestazione alla quale ha diritto:

l'Istituto nazionale della previdenza sociale non ha un termine per

decidere sulla domanda di prestazione, e il procedimento perciò

permette ritardi che non si confanno con l'immediatezza del bisogno

dell'interessato; questi subisce limitazioni nell'accertamento del

merito perché, secondo la giurisprudenza più recente della

Cassazione, il procedimento amministrativo vincola la decisione del

magistrato alla valutazione degli accertamenti già eseguiti;

l'interessato corre il rischio della decadenza dalla tutela

giurisdizionale ove non ricorra entro un breve termine, mentre, se il

comitato esecutivo non decide entro il termine stabilito dalla legge

sul ricorso avverso il provvedimento, l'Istituto corre solo il rischio

dell'azione giudiziaria.

La Sonaglia esclude che la Costituzione abbia lasciato alla legge

la facoltà di regolare i modi e l'efficacia della tutela

giurisdizionale fino a subordinarla alla tutela amministrativa da

esperirsi sotto pena di decadenza entro termini perentori. Ricorda la

Sonaglia che questa Corte, nella sentenza 22 novembre 1962, n. 93, ha

riconosciuto, rispetto alla formula dell'art. 24 della Costituzione,

che i termini per agire debbono essere congrui, e che la congruità di

un termine deve essere valutata tanto in rapporto all'interesse del

soggetto che ha l'onere di compiere un certo atto, quanto alla funzione

assegnata nel sistema dell'intero ordinamento giuridico all 'istituto

in cui l'atto si inserisce; e, nella specie, è opinione della Sonaglia

che, essendo l'azione giudiziaria nella materia prevista dal R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827, esercitabile nei cinque anni, si palesa

insufficiente il termine di 90 giorni previsto per adire al

procedimento amministrativo, il quale comporta le stesse difficoltà,

le stesse incertezze e gli stessi accertamenti che presenta l'azione

giudiziaria.

Viene anche rilevato che la sentenza di questa Corte del 7 luglio

1962, n. 87, se ha ritenuto infondato l'assunto della illegittimità

costituzionale dell'art. 209, secondo e terzo comma, del T.U. delle

leggi sulle imposte dirette, in presenza di un sistema che assicura

contro l'atto amministrativo una particolare tutela amministrativa e in

relazione a questa garantisce i rimedi giurisdizionali previsti

dall'ordinamento, ha così deciso volendo ammettere limiti alla tutela

giurisdizionale nei principi dell'autorità dell'Amministrazione e

della esecutorietà e imperatività degli atti amministrativi; ma, nel

caso in discussione, secondo l'assunto della Sonaglia, la potestà di

imperio della pubblica Amministrazione non viene in considerazione,

perché l'atto non è di potere amministrativo e perché la legge,

deferendo le controversie sulla materia alla competenza del giudice

ordinario, ha escluso che il diritto dell'interessato abbia a degradare

ad interesse. Vero è che questa Corte, nella sentenza 22 giugno 1963,

n. 107, ha negato la illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma

secondo, del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765, sulla assicurazione

obbligatoria degli infortuni sul lavoro; ma questo articolo è inserito

in un sistema che, in sede di esecuzione dell'atto amministrativo,

consente di opporre ogni ragione non fatta valere in precedenza, e

perciò la Sonaglia ne desume che, secondo la Corte, può essere

legittimo subordinare la tutela giurisdizionale dei diritti al previo

esperimento della tutela amministrativa, solo se ciò non porti alla

insuperabile eliminazione della possibilità di tutelare

giurisdizionalmente il proprio diritto contro l'atto

dell'Amministrazione.

5. - All'udienza del 29 aprile 1964 i difensori delle parti hanno

ribadito le rispettive tesi. Considerato in diritto :

1. - Nella discussione orale, l'Istituto nazionale della previdenza

sociale ha esposto due osservazioni preliminari. Ha anzitutto notato

che, per quanto l'assenta illegittimità costituzionale dell'art. 460

del Codice di procedura civile e dell'art. 97, quarto comma, del R.D.L.

4 ottobre 1935, n. 1827, sia stata desunta dalla considerazione che il

procedimento amministrativo contemplato dalle predette norme è

prescritto a pena di decadenza, nel dispositivo della ordinanza di

rimessione non è stato richiamato l'art. 98 di tale decreto, ove è

contenuta la disposizione di preclusione. Ha inoltre rilevato che, non

avendo il Comitato esecutivo opposto l'assunta decadenza, questa non

poteva essere eccepita dalla parte né presupposta o rilevata dal

giudice, secondo una costante giurisprudenza della Corte di cassazione;

in modo che, non potendo la sanzione avere applicazione nella causa,

doveva anche risultare irrilevante la questione di legittimità della

norma che la contiene.

La prima osservazione deve disattendersi, perché non avverte che

la materia del processo di legittimità costituzionale è delimitata

dall'insieme dell'ordinanza che l'ha promosso, non soltanto dal suo

dispositivo (sentenza 7 giugno 1962, n. 65). La Corte di appello di

Torino, avendo scorto, nella sanzione di decadenza, la causa di

illegittimità dell'art. 460 del Codice di procedura civile e dell'art.

97 del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827, ha implicato nella questione

anche l'art. 98 di questo regio decreto, per quanto non l'abbia

espressamente indicato.

Non diversa sorte merita la seconda osservazione, avendo la Corte

di Torino dato sufficiente ragione al giudizio di rilevanza della

questione che proponeva; pur essendo vero che, nel formularlo, essa non

si attenne alla giurisprudenza cui si riferisce l'Istituto nazionale

della previdenza sociale.

Può quindi passarsi all'esame degli assunti prospettati

nell'ordinanza di rimessione.

2. - Indubbiamente il precetto contenuto nell'invocato art. 113

della Costituzione per cui, contro gli atti della pubblica

Amministrazione, è ammessa "sempre" la tutela giurisdizionale,

proclama l'inviolabilità del diritto a tale tutela. Ma quel precetto,

come non afferma che il cittadino possa conseguire la protezione

giudiziaria sempre nella medesima maniera e con i medesimi effetti

(sentenza 3 luglio 1962, n. 87), così non vieta che la legge ordinaria

possa regolare il modo di esercizio del diritto a quella protezione, in

guisa da renderla concreta (sentenza 14 giugno 1956, n. 1), purché, si

intende, non siano scelte modalità che rendano impossibile o difficile

l'esercizio del diritto.

Questa Corte ha già escluso che contrasti con il predetto art. 113

la legge che assicura contro l'atto dell'Amministrazione, dapprima una

protezione amministrativa, e, di poi, in relazione a questa, rimedi

giurisdizionali diretti soltanto o ad ottenere il risarcimento del

danno cagionato dall'esecuzione dell'atto dell'Amministrazione (citata

sentenza 3 luglio 1962, n. 87) o ad impedire l'esecuzione di tale atto

(sentenza 7 giugno 1963, n. 107). E non è sostanzialmente diversa

l'ipotesi di norme, come quelle sulle quali la Corte di Torino ha

appuntato i suoi dubbi, che condizionano l'esperimento dell'azione

giudiziaria, nel caso di prestazioni previdenziali, alla proposizione

di una istanza amministrativa, o, decisa questa in senso sfavorevole,

ad un ricorso ad un organo amministrativo costituito a tale scopo

presso l'Istituto erogatore delle prestazioni.

3. - Le norme denunziate pongono l'onere del procedimento

preliminare nel presupposto che l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, dovendo, come pubblica Amministrazione, conformare a legalità

il proprio comportamento, non rifiuterà le prestazioni la cui

richiesta attui la volontà della legge, e le adempirà senza che vi

sia bisogno della costrizione di una sentenza di condanna; ed è

chiaro, allora, che quelle norme tendono a far sì che siano portate

avanti l'autorità giudiziaria soltanto le controversie non eliminabili

per composizione extragiudiziale. Ciò non vuol dire escludere o

limitare la tutela giurisdizionale.

Questa tutela è garantita "sempre" dalla Costituzione, non certo

nel senso che si imponga una sua relazione di immediatezza con il

sorgere del diritto; e pertanto non ha pregio obiettare che

condizionare l'azione all'espletamento di un procedimento

amministrativo è procrastinarne l'esercizio. Questa Corte ha

costantemente ritenuto la legittimità costituzionale di disposizioni

che impongono oneri diretti ad evitare l'abuso del diritto alla tutela

giurisdizionale (sentenze 21 aprile 1962, n. 40; 27 aprile 1963, n. 56;

25 maggio 1963, n. 83; 27 giugno 1963, n. 113); e si percorre la stessa

via logica quando si riconoscono non pregiudizievoli all'esercizio di

quel diritto norme, come le denunciate, che vogliono evitarne, se non

l'abuso, l'eccesso, e vogliono indirizzarlo perciò verso un suo uso

adeguato, ancorandolo ad una determinazione dell'opportunità di

promuovere l'azione giudiziaria, che maturi dopo un apprezzamento della

fondatezza della pretesa, compiuta alla stregua delle risultanze emerse

in un procedimento preliminare di natura amministrativa.

Un sistema del genere non subordina la tutela giurisdizionale

all'interesse della pubblica Amministrazione, perché soddisfa soltanto

ad un'esigenza di economia processuale, e quindi ad un interesse della

stessa funzione giurisdizionale; nemmeno limita la protezione

giudiziaria in vista di una potestà di imperio della pubblica

Amministrazione, perché mantiene l'assoggettamento di questa

all'interesse della parte privata, imponendole di esaminarne i rilievi

per evitare l'azione giudiziaria. E infine neanche è esatto che tal

sistema dà, al diritto soggettivo, la medesima tutela che è prevista

per gli interessi legittimi, perché, pur utilizzando il mezzo del

ricorso amministrativo, esso non vuole che in sede giurisdizionale si

accerti il vizio dell'atto dell'Amministrazione e che il diritto quindi

sia garantito attraverso l'eliminazione di quell'atto, ma esige che,

nella sede predetta, il diritto si accerti come direttamente ed

immediatamente garantito dall'ordinamento giuridico: la Corte di

cassazione ha infatti da ultimo rilevato che l'azione giudiziaria in

materia di prestazioni previdenziali ha per oggetto, non l'impugnazione

della decisione del Comitato esecutivo (sentenza 19 settembre 1963, n.

2567), ma l'esame della domanda nella sua integrità, sotto tutti i

profili che le parti ritengono di sottoporre al giudice (sentenza 18

giugno 1959, n. 1913).

Infondatamente poi si assume che l'adempimento dell'onere in

discussione si risolve in uno svantaggio del creditore della

prestazione previdenziale. Costui ne è anzi favorito, perché trova,

nel procedimento amministrativo, un modo di soddisfazione della pretesa

facilmente invocabile, e non dispendioso: basterà avere presente la

semplicità di contenuto che può avere la domanda di prestazione e il

fatto che, se questa concerne una pensione di invalidità o

l'assistenza antitubercolare, il costo degli accertamenti svolti nel

procedimento amministrativo restano a carico dell'Istituto nazionale

della previdenza sociale anche quando si risolvono a sfavore

dell'istante, e perciò anche quando, se fosse proposta azione

giudiziaria, l'istante dovrebbe sostenerne la spesa, perché ne è

rigettata la domanda. L'onere si risolve nel vantaggio del creditore

della prestazione pure perché questi viene posto in grado di conoscere

integralmente le posizioni di difesa dell'Istituto prima di deliberare

sull'opportunità di esperire l'azione giudiziaria, e corre quindi un

minor rischio di soccombenza. Un ritardo dell'Istituto nel pronunziarsi

sulla domanda nella prima fase del procedimento non è senza rimedi,

perché, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione (10

dicembre 1957, n. 4654), esso è vincibile mediante una diffida a

provvedere sull'istanza amministrativa, in applicazione di noti

principi di diritto.

4. - Si sostiene altresì che, nella specie, un pregiudizio alla

tutela giurisdizionale viene a determinarsi perché le norme denunciate

prevedono, per ricorrere al Comitato esecutivo, un termine la cui

inutile decorrenza fa decadere dall'azione giudiziaria; e, per giunta,

un termine che, essendo di novanta giorni, è assai breve al confronto

di quello quinquennale stabilito per l'esperimento di quell'azione,

dopo che se ne è conservato l'esercizio.

Deve però ritenersi che la fissazione del termine contestato ha la

funzione di assicurare il rispetto del principio di obbligatorietà del

procedimento amministrativo anche nella fase di riesame del

provvedimento negativo dell'Istituto; e così è pure della sanzione di

decadenza comminata per la inosservanza di quel termine. Sono numerose

le situazioni soggettive che l'ordinamento sottopone ad un regime di

decadenza, per il mancato esercizio entro un breve termine dei poteri

che attribuisce, o per il mancato compimento di un determinato atto.

Con l'applicare tale regime alla prestazione di previdenza, la legge ha

soltanto ritenuto che pure riguardo a questa era opportuno eliminare

nel più breve tempo l'incertezza nel diritto a conseguirla. Sarebbe

assurdo intendere che l'art. 113 della Costituzione assicura "sempre"

la tutela giurisdizionale, per affermarne la perpetuità, che vorrebbe

dire per proclamare la perennità di ogni diritto soggettivo e

l'impossibilità di assoggettarlo a decadenza o a prescrizione: non è

utile nell'attuale sede decidere se la decadenza comminata dalle norme

denunciate comporti soltanto l'estinzione della efficacia della domanda

di prestazione, come sostiene l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, o la preclusione dell'azione giudiziaria.

Quanto al termine stabilito per il ricorso al Comitato esecutivo,

esso era di trenta giorni in base al testo originario dell'art. 98 del

R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827; fu portato a novanta giorni con l'art.

1 della legge 5 febbraio 1957, n. 18, per rendere meglio possibile al

titolare del diritto, come spiega la relazione che accompagnò la

proposta, un ponderato esame delle ragioni opposte dall'Istituto contro

la domanda. Il termine di novanta giorni è superiore a quello

generalmente previsto per il ricorso al Consiglio di Stato, e non può

essere pertanto ritenuto incongruo alle esigenze della difesa

amministrativa del creditore della prestazione; specie perché la

giurisprudenza afferma che l'Istituto nazionale della previdenza

sociale deve accertare con completezza gli elementi che possono

giustificare la pretesa alla prestazione, indipendentemente cioè da

ogni impulso probatorio dell'interessato. Non ha importanza opporre che

si è reputato opportuno di concedere un maggior tempo di cinque anni

per la proposizione dell'azione giudiziaria, ove anche il comitato

esecutivo respinga il ricorso. Cotesto termine quinquennale è di

prescrizione, e non è possibile saggiare sulla sua misura la

congruità di quello trimestrale, che è di decadenza, incide, nella

specie, sulla durata di un procedimento, che per giunta, è di natura

amministrativa, e soddisfa alla necessità di non ritardare, nel

concorrente interesse del creditore, gli accertamenti di riesame

necessari ad una migliore valutazione della domanda di prestazione.

5. - Altra ragione di pregiudizio alla tutela giurisdizionale si

avrebbe perché la materia del procedimento amministrativo limita

quella del processo giudiziario, e il giudice resta perciò vincolato

agli accertamenti compiuti nella sede anteriore.

Non risulta però da alcuna delle norme del R.D.L. 4 ottobre 1935,

n. 1827, che il giudice debba formare il suo convincimento soltanto

sulla base delle prove raccolte nella sede amministrativa. Lo ha

escluso quella giurisprudenza della quale si è già fatto cenno, per

cui il procedimento giurisdizionale non ha a suo scopo l'impugnazione

della decisione del Comitato esecutivo dell'Istituto, ma tende

direttamente all'accertamento del diritto alla prestazione. Lo esclude,

del resto, il Codice di procedura civile, il quale, all'art. 463,

stabilisce che, nei processi relativi a domande di prestazioni

previdenziali, il giudice è normalmente assistito da consulenti

tecnici, e all'art. 465, secondo comma, che, nei procedimenti di

appello seguiti a decisioni fondate su accertamenti compiuti da

consulenti tecnici, obbliga alla nomina di un consulente: entrambe le

due disposizioni non avrebbero senso se il processo giurisdizionale

dovesse svolgersi sul solo fondamento degli accertamenti compiuti nella

fase amministrativa. È vero esclusivamente che il giudice trova

ristretto il petitum e la causa petendi dell'azione giudiziaria dal

petitum e dalla causa petendi del procedimento preliminare. Ma ciò

accade, perché soltanto su ciò che fu domandato in sede

amministrativa, e in relazione al titolo dedottovi, si è ottemperato

all'onere legale, e questa ragione riduce la portata dell'obiezione,

dovendosi il principio da essa richiamato riconnettere al divieto

generale di dilatare la res iudicanda fuori dai confini segnati dagli

atti processuali ai quali la legge conferisce la forza di determinare i

limiti del decidere; e pertanto in tale principio l'obiezione stessa

trova l'ambito delle sue conseguenze.