Sentenza n. 47/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4,

primo comma, del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 17, e 14, primo comma, del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (disposizioni concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato), promossi con ordinanze emesse il 30

gennaio 1971 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - sezione

IV - sui ricorsi riuniti di Dragone Luigi, Tufi Aldo ed altri contro il

Ministero delle poste e delle telecomunicazioni e di Fabbri Giosafat ed

altri contro il Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile -

Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato -, iscritte ai nn. 237 e

238 del registro ordinanze 1971 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 184 del 21 luglio 1971.

Visti gli atti di costituzione di Tufi Aldo ed altri e di Fabbri

Giosafat ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1972 il Giudice relatore

Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avv. Pasquale D'Abbiero, per Tufi ed altri, e l'avv.

Giuseppe Adami, per Fabbri ed altri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze del 30 gennaio 1971, emesse in giudizio nei

quali si controverte intorno al diritto vantato da alcuni dipendenti

dello Stato, impiegati presso uffici della Capitale, in ordine alla

retribuzione, come straordinario, del lavoro prestato per una durata

superiore alle sei ore giornaliere, il Consiglio di Stato ha sollevato

di ufficio, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, una questione

di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma primo, del d.P.R. 11

gennaio 1956, n. 17, e dell'art. 14, comma primo, del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3, nella parte in cui tali disposizioni recepiscono e fanno

proprio, per i pubblici uffici della Capitale, l'orario differenziato

di servizio già stabilito dal decreto 17 settembre 1939 dell'allora

Capo del Governo.

Nei provvedimenti di rimessione il Consiglio di Stato perviene,

anzitutto, alla conclusione che per gli uffici statali operanti in Roma

vige tuttora l'orario giornaliero di sei ore continuative di lavoro,

così come esso era stato stabilito da un decreto del Capo del Governo

del 17 settembre 1939: il cui contenuto, a suo avviso, sarebbe stato

recepito dall'art. 4 del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 17, relativo allo

statuto degli impiegati civili dello Stato, e dall'art. 14 del testo

unico approvato con il d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Ciò posto - e

rilevato che a seguito di siffatta ricezione la norma de qua trova

oramai la sua fonte in testi legislativi, sicché superflua apparirebbe

ogni indagine diretta ad accertare se il decreto del 1939 avesse forza

di legge -, il Consiglio dubita della legittimità costituzionale di

una disciplina che si riferisce solo agli uffici di Roma, laddove per

quelli situati in ogni altra parte del territorio nazionale è

stabilito il più gravoso orario di sette ore giornaliere previsto dal

r.d. 30 dicembre 1923, n. 2960. Nel delibare la non manifesta

infondatezza della questione il Consiglio osserva che, anche ad

ammettere che nel 1939, alla vigilia del secondo conflitto mondiale,

sussistessero ragioni di pubblico interesse idonee a giustificare una

disciplina differenziata per gli impiegati in servizio a Roma, non si

può rinvenire una valida ragione di carattere obiettivo per la

perpetuazione, operata dalle citate leggi, di un siffatto regime

privilegiato. Le due ordinanze non escludono che per le diverse

categorie di pubblici dipendenti possano legittimamente esser disposte

discipline differenziate in relazione ad oggettive diversità di

esigenze, ma ritengono che la differenziazione basata, come nella

specie, "sulla mera localizzazione in questo o in quell'altro centro

cittadino degli uffici e servizi pubblici" sia fonte di una

ingiustificata disparità di trattamento tra i pubblici dipendenti,

tale da violare l'art. 3 della Costituzione.

2. - Innanzi a questa Corte non è intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 237 del 1971 si sono

costituiti i signori Aldo Tufi ed altri (atto di costituzione del 22

giugno 1971, memoria depositata il 4 gennaio 1972); nel giudizio

promosso con l'ordinanza n. 238 del 1971 si sono costituiti i signori

Giosafat Fabbri ed altri (atto di costituzione del 1 luglio 1971,

memoria depositata l'11 gennaio 1972).

3. - La difesa del Tufi ed altri eccepisce, in via preliminare,

l'irrilevanza della questione, facendo osservare che nel giudizio

innanzi al Consiglio di Stato si controverte unicamente intorno al

diritto dei ricorrenti al pagamento, come straordinario, del lavoro

giornaliero relativo alla settima ora, diritto contestato

dall'Amministrazione non già per la pretesa illegittimità della

normativa differenziata per gli uffici della Capitale, ma in

considerazione di modifiche ad essa apportate da un ordine di servizio

del 1946: l'irrilevanza risulterebbe, altresì, dalla constatazione

che gli impiegati di altre città nessun giovamento trarrebbero dalla

dichiarazione di illegittimità costituzionale della disciplina de qua.

Nel merito la difesa sostiene l'infondatezza della questione.

Dal momento che, come ammette lo stesso Consiglio di Stato, si deve

riconoscere una discrezionalità del legislatore in ordine alla

valutazione di ragioni di opportunità e di convenienza per una

normativa differenziata dell'orario di lavoro giornaliero, non può nel

caso in esame ravvisarsi una violazione dell'art. 3 della Costituzione,

e questa conclusione è rafforzata dalla considerazione che,

costituendo la città di Roma un centro non paragonabile ad altre

città, rientra indubbiamente nei poteri del legislatore il valutare le

esigenze degli uffici della Capitale diversamente da quelle degli

uffici operanti in altra parte del territorio nazionale.

4. - La difesa del Fabbri ed altri, collegando il decreto del 1939

al decreto di delegazione n. 2320 del 1935, ritiene che assolutamente

legittima sia l'introduzione dell'orario continuato per gli uffici di

Roma e che tale disciplina risponda ad indubbie ragioni di pubblico

interesse. A suo avviso la disparità di trattamento denunziata dal

Consiglio di Stato sarebbe insussistente: con disposizioni

amministrative l'orario continuato venne esteso a tutti gli uffici che

fossero in grado di attuarlo e la disciplina del 1939 è coerente col

decreto 30 ottobre 1935 e col successivo decreto 5 novembre dello

stesso anno, giacché dalle norme di quest'ultimo si ricava che

l'orario non continuato doveva essere espressamente autorizzato,

siccome in deroga a quello continuato. Il decreto del 1939 - così

prosegue la difesa - provvide, con statuizione unitaria, a confermare

quanto già era stabilito dai decreti del 1935, fissando per la

Capitale un orario di sei ore continuative senza con ciò escludere

l'adozione di un'analoga disciplina per gli uffici periferici, in

applicazione del disposto dell'art. 4 del decreto del 1935. Non

sussisterebbe, dunque, alcuna disparità di trattamento che possa

violare l'art. 3 della Costituzione.

5. - Nell'udienza pubblica le parti costituite hanno ulteriormente

illustrato le riferite tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze del Consiglio di Stato sollevano un'identica

questione di legittimità costituzionale e pertanto i relativi giudizi,

congiuntamente discussi nell'udienza, vengono riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - La questione riguarda la disciplina dell'orario di lavoro (sei

ore giornaliere senza interruzione) degli addetti ai pubblici uffici di

Roma, introdotta dal decreto del Capo del Governo del 17 settembre

1939. Ad avviso del Consiglio di Stato, l'eccezionalità di siffatta

disciplina rispetto alla regola generale, che per gli uffici pubblici

operanti in ogni parte del restante territorio nazionale fissa l'orario

giornaliero di lavoro in sette ore divise in due periodi (art. 106 r.d.

30 dicembre 1923, n. 2960), in quanto non sorretta da ragioni idonee a

giustificarla, determinerebbe una disparità di trattamento in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Nel proporre la descritta questione il Consiglio di Stato, partendo

dal presupposto che tutta la normativa inerente all'orario di lavoro

nei pubblici uffici (e, quindi, anche il contenuto del citato decreto

del 1939) sia stata recepita e fatta propria dall'art. 4, primo comma,

del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 17, e dall'art. 14, primo comma, del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, denuncia, nella parte de qua,

l'illegittimità costituzionale di queste due disposizioni.

3. - La questione, valutata nei termini in cui essa è stata

precisata dal Consiglio di Stato, è inammissibile per difetto assoluto

di rilevanza.

I due testi legislativi, ai quali la denuncia si riferisce e si

limita, statuiscono che "l'orario giornaliero di servizio rimane

regolato dalle norme in vigore": ma siffatta formula non può essere

interpretata, come assumono le ordinanze di rimessione, nel senso che

il legislatore "abbia inteso far propria, con un rinvio avente natura

ricettizia, la precedente disciplina differenziata, omettendo di

riprodurla letteralmente solo per ragioni di comodità ed economia

legislativa". Ed invero nessun argomento viene addotto e nessun

argomento sussiste per far ritenere fondata tale tesi.

In via di principio è ammissibile, certo, che una legge possa

assumere a proprio contenuto, per relationem, il contenuto di

precedenti atti normativi, legislativi e non. Ma ciò - segnatamente

nelle materie, quale è quella di cui si discute, che sono oggetto di

riserva di legge - deve risultare da univoci e significativi elementi,

idonei a dimostrare l'avvenuta recezione ed il conseguente (sotto vari

aspetti assai rilevante) effetto novativo della fonte di produzione del

precetto: in mancanza di quegli elementi l'interprete deve esser

indotto a ritenere che il richiamo di precedenti norme non valga a

staccare la disciplina dalle fonti originarie.

Ciò posto, nel caso oggetto del presente esame la formula

adoperata nei due testi legislativi impugnati lascia intendere, con la

sua struttura estremamente generica, che il legislatore non si è

prefisso altro scopo che quello di non modificare in alcun modo la

disciplina dell'orario di lavoro così come essa risultava statuita

dalle norme (legislative o, in ipotesi, anche sublegislative) in

vigore: ché, infatti, la proposizione "l'orario giornaliero di

servizio rimane regolato dalle norme in vigore" si risolve agevolmente

nell'affermazione che nulla è innovato in materia. Questa

conclusione, oltre che non esser contrastata da alcun valido argomento

a favore dell'opposta tesi della ricezione, è suffragata da un

esplicito dato testuale: l'art. 385 del testo unico del 1957, infatti,

nel momento stesso in cui dichiara abrogato il r.d. 30 dicembre 1923,

n. 2960, espressamente esclude dall'abrogazione l'art. 106, primo comma

(relativo, come si è detto, all'orario di lavoro), e ciò è

chiaramente incompatibile con l'ipotesi che l'art. 14 di quel testo

unico abbia recepito il contenuto dei precedenti atti normativi

(compreso, dunque, il citato art. 106) e ne abbia in tal modo novato la

fonte.

4. - Da quanto innanzi si è detto risulta che nelle controversie

sottoposte al suo esame il Consiglio di Stato non deve applicare l'art.

4 del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 17, e l'art. 14 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3, e che di conseguenza la questione sollevata nei confronti

di quei testi deve essere dichiarata inammissibile.