Sentenza n. 47/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 23

dicembre 1975, n. 745 (Trasferimento di funzioni statali alle Regioni e

norme di principio per la ristrutturazione regionalizzata degli

istituti zooprofilattici sperimentali) promossi con ricorsi delle

Provincie di Trento e di Bolzano, notificati il 6 febbraio 1976,

depositati in cancelleria il 16 febbraio successivo, rispettivamente

iscritti ai nn. 5 e 6 del registro ricorsi 1976 e dei quali è stata

data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 1976.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1982 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per le Provincie di Trento e di

Bolzano e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atti notificati il 6 febbraio 1976 le Province Autonome di

Trento e di Bolzano, in persona dei rispettivi Presidenti,

rappresentate e difese dall'avv. prof. Giuseppe Guarino, hanno proposto

ricorso contro la Presidenza del Consiglio dei ministri per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 23 dicembre

1975, n. 745, concernente "Trasferimento di funzioni statali alle

regioni e norme di principio per la ristrutturazione regionalizzata

degli istituti zooprofilattici sperimentali", nel suo complesso ed in

particolare degli artt. 2, commi primo e secondo, 3, 4, comma secondo,

5, commi secondo e quinto, 6, 10, 11, 12, in relazione agli artt. 8, n.

21, 9, n. 10 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Ric. nn. 5 e

6/1976).

Si assume nei ricorsi che la legge impugnata, nel trasferire alle

regioni le funzioni sugli istituti zooprofilattici sperimentali,

istituiti con la legge 23 giugno 1970, n. 503, ha leso la sfera di

autonomia riservata alle Provincie Autonome dallo Statuto speciale del

Trentino-Alto Adige.

La materia della zooprofilassi rientrerebbe, infatti, in quella

relativa al patrimonio zootecnico ed ittico, attribuita dall'art. 8, n.

21, dello Statuto alla competenza primaria provinciale, che incontra

quindi il solo limite dell'armonia con la Costituzione, con i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato e con le norme fondamentali

delle riforme economico - sociali della Repubblica. Quanto meno -

aggiunge il ricorso - la zooprofilassi potrebbe rientrare nella materia

"igiene e sanità", ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera,

attribuita alla competenza secondaria provinciale dall'art. 9 n. 10.

Non rientra, comunque, in alcuna tra quelle di competenza delle

regioni a statuto ordinario, elencate dall'art. 117 Cost., dato che

l'assistenza sanitaria concernerebbe solo gli uomini e non gli animali.

La legge impugnata, pertanto, non sarebbe una legge quadro ai sensi del

primo comma dell'art. 117 Cost., bensì una legge di delega, quale è

prevista dal secondo comma dell'art. 118 Cost.; e poiché l'art. 12

della legge impugnata parifica alle regioni a statuto ordinario le

provincie di Trento e Bolzano, ne risulterebbe violata l'autonomia

statutaria di queste ultime perché lo Stato non può delegare funzioni

amministrative e legislative in materia in cui le province sono già

titolari di competenza primaria ed esclusiva né può ridurre questa

competenza legislativa a potestà legislativa delegata.

Oltre a questo rilievo generale riguardante la legge n. 745/1975

nel suo complesso, particolari censure vengono mosse contro l'art. 2,

che consente al Governo di dare, tramite le regioni, le direttive agli

istituti zooprofilattici, relative all'attuazione di piani nazionali di

profilassi; gli artt. 6 e 10 che dettano principi da osservare in sede

di organizzazione degli istituti e di regolamento del relativo

personale; l'art. 5, commi secondo e quinto, che consentono al

Ministero della Sanità, assumendosene il costo, di conferire agli

istituti zooprofilattici, determinati incarichi per il compimento di

attività di interesse generale. Questi articoli contrasterebbero con

le disposizioni del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, recante norme di

attuazione dello statuto regionale in tema di patrimonio zootecnico ed

ittico.

2. - Si è costituito nei due giudizi con atto del 18 febbraio 1976

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura Generale dello Stato, sollevando in primo luogo dubbi

sull'ammissibilità dei ricorsi, per carenza di interesse delle

provincie. Poiché, infatti, la legge impugnata avrebbe in effetti

ampliato la sfera di autonomia delle provincie rispetto ai limiti

determinati con le precedenti leggi 23 giugno 1970, n. 503 e 11 marzo

1974, n. 101, la richiesta dichiarazione di illegittimità

costituzionale della legge avrebbe l'effetto di ridurre la sfera di

autonomia delle province stesse, facendo rivivere le norme contenute

nelle leggi precedenti, che non sono state impugnate.

Nel merito, comunque, secondo l'Avvocatura i ricorsi sarebbero

infondati in quanto si basano su un duplice presupposto erroneo: a) che

la zooprofilassi rientri nella materia del "patrimonio zootecnico ed

ittico" attribuita alla competenza primaria provinciale dall'art. 8, n.

21 dello Statuto e non nella materia sanitaria prevista dall'art. 9, n.

10; b) che la legge impugnata non sia una legge che pone i principi da

osservarsi dal legislatore regionale a norma dell'art. 117, primo

comma, della Costituzione, bensì una legge di delega prevista, per

quanto riguarda la potestà normativa, dall'ultimo comma dello stesso

art. 117 e, per quanto riguarda le funzioni amministrative, dal secondo

comma dell'art. 118.

Viceversa sul primo punto la sanità veterinaria in generale e la

zooprofilassi in particolare non possono farsi rientrare nella

zootecnica, che l'art. 8, n. 21 dello Statuto prevede quale

specificazione della più ampia materia dell'agricoltura, ma piuttosto

nella zooiatria, che la ripartizione tradizionale dei pubblici uffici

attribuisce alla materia sanitaria, prevista dall'art 9, n. 10, dello

Statuto delle provincie ricorrenti. Tale interpretazione troverebbe

conforto nella normativa regionale generale che con il d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11, di trasferimento alle regioni a statuto ordinario

delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, ha

espressamente precisato che il trasferimento riguarda gli allevamenti

zootecnici (art. 1, lett. b), e con il d.PR. 14 gennaio 1972, n. 4, di

trasferimento delle funzioni in materia di assistenza sanitaria, ha

chiarito che esso riguarda anche l'assistenza zooiatrica (art. 1,

ultimo comma). Analogamente, per quanto riguarda la Regione

Trentino-Alto Adige, è stato con il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, per

l'attuazione dello Statuto in materia di agricoltura, che sono state

trasferite alle provincie le attribuzioni relative al patrimonio

zootecnico ed ittico, mentre con il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, di

attuazione dello Statuto in materia di sanità, sono stati trasferiti

alle stesse provincie gli uffici dei veterinari provinciali.

Sul secondo punto, una volta venuta meno la premessa

- assume l'Avvocatura - anche il presupposto sub b) perde ogni

validità. Comunque la materia della zooprofilassi rientrerebbe

nell'assistenza sanitaria prevista dall'art. 117 Cost., tanto che il

citato d.P.R. n. 4 del 1972 ha riservato la relativa competenza agli

organi statali con una norma espressa di carattere generale (art. 6, n.

22). Avendo la legge impugnata fatto cadere, almeno in parte, questa

riserva, essa non può essere considerata se non una legge che

stabilisce principi fondamentali e trasferisce funzioni in una materia

prevista dall'art. 117 Cost..

L'Avvocatura ha concluso per il rigetto dei ricorsi. Considerato in diritto :

1. - Gli istituti zooprofilattici sperimentali sono stati istituiti

con legge 23 giugno 1970, n. 503. Tali enti, in tutto dieci e quasi

tutti a carattere interregionale, hanno il compito di studiare e

prevenire le malattie del bestiame, nonché di assistere gli allevatori

sotto il profilo veterinario, potendo anche essere autorizzati dal

Ministero della Sanità alla produzione e distribuzione di medicamenti

per gli animali.

La legge istitutiva è stata successivamente modificata dalla legge

11 marzo 1974, n. 101, per quanto riguarda l'organizzazione degli

istituti, la composizione degli organi di amministrazione, il

trattamento del personale, il funzionamento e l'ambito territoriale dei

singoli istituti.

Con la legge impugnata, n. 745 del 1975, le funzioni amministrative

già di competenza statale, ai sensi della precedente normativa, sono

state trasferite alle Regioni (art. 1), conservando allo Stato il

potere di "promuovere e sviluppare le iniziative sanitarie necessarie

per l'intero territorio nazionale e fissare le direttive tecniche di

attuazione di piani nazionali di profilassi per la difesa e la lotta

contro le malattie infettive e diffusive degli animali e per il

controllo degli alimenti di origine animale" (art. 2). Al Ministero

della Sanità, inoltre, è stata riservata la facoltà di incaricare

uno o più istituti zooprofilattici della preparazione e distribuzione

dei prodotti occorrenti per l'esercizio delle misure di polizia

veterinaria e per l'esecuzione dei piani nazionali di risanamento o

anche della attuazione di particolari piani profilattici nell'ambito

delle competenze statali.

La ristrutturazione e la gestione degli istituti sono invece

affidate alla legislazione regionale, destinata a fissarne le

attribuzioni, nonché la composizione, la nomina e la durata delle

cariche, ecc. (art. 1), stabilendo inoltre le modalità per la gestione

comune degli istituti a dimensione interregionale (ult. comma dell'art.

1).

Un'apposita norma della legge impugnata (art. 12) equipara, infine,

alle regioni le Provincie Autonome di Trento e Bolzano, interessate

alla gestione dell'Istituto Zooprofilattico delle Venezie, la cui

competenza territoriale si estende infatti oltre alla Regione Veneto,

al Friuli - Venezia Giulia e al Trentino-Alto Adige.

2. - La questione che viene sottoposta all'esame della Corte è se

tale normativa, che consente al Governo di dare direttive e di

conferire incarichi agli istituti e detta principi da osservare

nell'organizzazione degli istituti stessi e del loro personale, non

violi la sfera di competenza legislativa primaria delle due province

autonome, in contrasto con gli artt. 8 n. 21, 9 n. 10 e 16 dello

Statuto speciale di autonomia delle due Province (d.P.R. n. 670 del

1972).

La questione è inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse

delle Provincie ricorrenti alla sua soluzione da parte della Corte.

Premesso che la legge viene impugnata nel suo insieme e che anche

quando ne vengono denunciati alcuni articoli particolari, tale denuncia

tende soprattutto a motivare l'impugnativa globale della legge, occorre

ricordare, che l'istituto zooprofilattico che riguarda le due Provincie

ricorrenti ha dimensione ultraregionale e interessa tutto il territorio

delle tre Venezie.

Le Province ricorrenti sono addivenute, successivamente alla

proposizione dei ricorsi, alla stipula di una convenzione per la

ristrutturazione e la gestione dell'Istituto interregionale che ha sede

in Padova, convenzione intervenuta fra tutti gli enti interessati, e

quindi, oltre alle due Province, la Regione Veneto e la Regione Friuli

- Venezia Giulia.

Tale accordo regola minutamente l'organizzazione, il funzionamento

ed il finanziamento dell'Istituto ed è stato reso operante, in

esecuzione della legge impugnata ed in particolare dell'ultimo comma

dell'art. 1, con due leggi regionali e due leggi provinciali di

recepimento emanate rispettivamente dalle due Regioni interessate e

dalle Province autonome.

Per queste ultime, in particolare, i rispettivi Consigli

provinciali hanno autorizzato le Giunte a partecipare

all'organizzazione e gestione dell'Istituto con le leggi provinciali n.

15 del 29 dicembre 1979 per la Provincia di Trento e n. 6 del 25

febbraio 1980 per la Provincia di Bolzano.

Dall'accordo cui hanno aderito le Province e dalla emanazione di

una apposita legge provinciale in applicazione dell'ultimo comma

dell'art. 1 della legge n. 745/1975, emerge chiaramente ch'esse non

hanno più alcun interesse alla soluzione della questione sollevata con

i ricorsi del 1976.