Sentenza n. 470/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20 della legge

22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia

residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica

utilità, modifiche ed integrazioni alle l. 17 agosto 1942, n. 1150,

l. 18 aprile 1962, n. 167, l. 29 settembre 1964, n. 847, ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia, agevolata e convenzionata), come modificato dall'art.

14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità

dei suoli), promosso con ordinanza emessa il 5 aprile 1990 dal

Tribunale di Pavia nel procedimento civile vertente tra Giuliana

Tavazzani e il Comune di Pavia, iscritta al n. 381 del registro

ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Udito nella camera di consiglio del 26 settembre 1990 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Pavia, con ordinanza 5 aprile 1990 - emessa

nel corso di un giudizio promosso per la determinazione e la

liquidazione dell'indennità di occupazione di un immobile, ai sensi

dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come mod. dall'art.

14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ha sollevato, in riferimento

all'art. 24, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 20, quarto comma, della legge

22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28

gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui non consente agli aventi

diritto di agire in giudizio per la determinazione dell'indennità di

occupazione, finché manchi la valutazione della commissione prevista

dall'art. 16 della medesima legge n. 865 del 1971.

Il giudice a quo, premesso che, nel caso di specie, era mancata la

su detta valutazione, con la conseguenza che, secondo la norma

impugnata, l'azione non poteva essere proposta, ha dedotto il

contrasto con l'art. 24, primo comma, della Costituzione dell'art.

20, quarto comma della legge n. 865 del 1971, come modificato

dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, in quanto impedisce

agl'interessati di agire in giudizio a tutela di un proprio diritto.

Nell'ordinanza di rimessione si rammenta che, in un caso analogo,

relativo alla liquidazione dell'indennità di espropriazione, la

Corte costituzionale si è già pronunciata, con la sentenza n. 67

del 1990, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 19

della legge n. 865 del 1971, come modificato dall'art. 14 della legge

n. 10 del 1977, "nella parte in cui, pur dopo l'avvenuta

espropriazione, non consente agli aventi diritto di agire in giudizio

per la determinazione dell'indennità, finché manchi la relazione di

stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge".

Nell'ordinanza di rimessione si prospetta la declaratoria

d'illegittimità costituzionale della norma impugnata nei seguenti

termini: "nella parte in cui, dopo la scadenza del termine di

occupazione legittima, non consente agli aventi diritto di agire in

giudizio per la liquidazione dell'indennità di occupazione, finché

manchi la determinazione dell'indennità medesima da parte della

commissione".

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte non è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, né si sono costituite le

parti private. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 20, quarto

comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art.

14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - nella parte in cui non

consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la

determinazione dell'indennità di occupazione, finché manchi la

valutazione della commissione prevista dall'art. 16 della medesima

legge - violi l'art. 24, primo comma, della Costituzione.

Secondo il giudice a quo, la norma si pone in contrasto col

precetto fissato dall'art. 24, primo comma, della Costituzione, in

base al quale "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei

propri diritti".

La questione è fondata.

2. - Va osservato preliminarmente che, secondo la disciplina

dettata dall'articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così

come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, in

caso di occupazione di urgenza delle aree da espropriare,

l'indennità di occupazione è determinata da un'apposita

commissione, istituita a norma dell'art. 16. Più precisamente l'art.

20, al terzo comma, stabiliva che detta commissione provvedesse "alla

determinazione dell'indennità di occupazione in una somma pari, per

ciascun anno di occupazione, ad un dodicesimo dell'indennità che

sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area da occupare, calcolata

a norma dell'art. 16 ovvero, per ciascun mese, o frazione di mese di

occupazione, ad un dodicesimo dell'indennità annua".

Su tale disposizione ha inciso la declaratoria d'illegittimità

costituzionale pronunciata con la sentenza n. 5 del 1980, con la

quale sono stati dichiarati illegittimi l'art. 16, commi cinque, sei

e sette della legge n. 865 del 1971, come modificati dalla legge n.

10 del 1977 (relativi alla misura dell'indennità di espropriazione)

e l'art. 20, terzo comma, relativo alla misura dell'indennità di

occupazione.

In relazione a dette declaratorie d'illegittimità costituzionale,

va precisato, peraltro, che costituisce ius receptum secondo quanto

emerge dalla successiva giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.

216 del 1990; n. 1022 del 1988; n. 355 del 1985; n. 231 del 1984) e

dal costante indirizzo della Corte di cassazione - che esse non hanno

inciso sulla competenza delle Commissioni previste dall'art. 16 e

sulla devoluzione ad esse della determinazione delle indennità di

espropriazione e di occupazione, ma hanno toccato soltanto i criteri

relativi alle indennità per le aree con destinazione edificatoria.

Ne deriva la permanente operatività del disposto dell'impugnato

art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971, come modificato

dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, secondo il quale, contro la

determinazione dell'indennità di occupazione, gli interessati

possono "proporre opposizione davanti alla corte d'appello competente

per territorio, con atto di citazione notificato all'occupante entro

trenta giorni dalla comunicazione dell'indennità stessa a cura del

sindaco, nelle forme prescritte per la notificazione degli atti

processuali civili".

3. - Come ha osservato il giudice a quo nell'ordinanza di

rimessione, la disposizione è analoga a quella - dichiarata

illegittima da questa Corte con la sentenza n. 67 del 1990 contenuta

nel precedente art. 19, a norma della quale ai proprietari e agli

altri interessati al pagamento dell'indennità di espropriazione era

attribuita la facoltà di proporre opposizione alla stima compiuta

dalla commissione prevista dall'art. 16, entro trenta giorni

dall'inserzione dell'avviso del deposito della relazione nel Foglio

degli annunzi legali della provincia.

Questa Corte, con la citata sentenza, ha dichiarato illegittimo

l'art. 19 nella parte in cui, pur dopo che fosse avvenuta

l'espropriazione, non consentiva agli aventi diritto di agire in

giudizio per la determinazione dell'indennità, finché mancasse la

relazione di stima.

In tale decisione è stato ribadito il principio, già

costantemente affermato, secondo il quale la tutela giurisdizionale,

pur potendo essere disciplinata dal legislatore con modalità

particolari in relazione alle situazioni giuridiche alle quali si

riferisce, deve sempre essere effettiva e la sua disciplina non può

risolversi in un differimento di essa sine die o, comunque, in un suo

sostanziale svuotamento. L'art. 19 della legge n. 865 del 1971

consentiva, invece, alla pubblica amministrazione, omettendo

l'adempimento relativo alla relazione di stima, non solo di differire

senza limiti di tempo la corresponsione dell'indennità di

espropriazione, ma anche d'impedire indefinitamente l'esperibilità

dell'azione per ottenerne la liquidazione in sede giudiziaria.

4. - Nel procedere all'esame della questione prospettata dal

giudice a quo, va osservato che, secondo la giurisprudenza di questa

Corte (cfr. le sentenze n. 47 del 1964; n. 87 del 1969; n. 130 del

1970; n. 57 del 1972; nn. 24 e 97 del 1973 e, da ultimo, anche la

sentenza n. 530 del 1989), l'art. 24, primo comma, della Costituzione

non impone una correlazione assoluta tra il sorgere del diritto e la

sua azionabilità, quando ricorrano esigenze di ordine generale e

superiori finalità di giustizia. E, anche se sussistono queste

circostanze, il legislatore è sempre tenuto ad osservare il limite

imposto dall'esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale

eccessivamente difficoltosa ovvero di non differirla irrazionalmente

o sine die.

L'art. 20, quarto comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865,

così come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977 - nel

regolare la tutela giurisdizionale del proprietario e degli altri

soggetti interessati al conseguimento dell'indennità di occupazione

- opera una scissione tra l'insorgenza del diritto a tale indennità

e l'azionabilità di esso.

Il diritto all'indennità nasce, infatti, con l'occupazione

dell'area, mentre l'esperibilità dell'azione è differita alla

determinazione dell'indennità in sede amministrativa ed alla sua

comunicazione all'interessato, senza che sia stabilito alcun termine

entro il quale tali adempimenti debbono essere compiuti.

Ne deriva che l'esperibilità dell'azione, pur dopo la nascita del

diritto all'indennità, a seguito della privazione del possesso del

bene, può essere paralizzata ad libitum dalla pubblica

amministrazione, attraverso l'omessa determinazione dell'indennità,

ovvero attraverso l'omessa comunicazione della determinazione stessa.

È evidente che l'art. 20 della legge n. 865 del 1971, così

disponendo, disattende completamente la ratio dell'art. 24, primo

comma, della Costituzione, il quale non consente al legislatore di

rimettere all'arbitrio della pubblica amministrazione l'esperibilità

della tutela giurisdizionale della pretesa all'indennizzo

dell'occupazione.

5. - Il giudice remittente prospetta la dichiarazione di

incostituzionalità dell'art. 20 anzidetto, rapportandola alla "parte

in cui, dopo la scadenza del termine di occupazione legittima, non

consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la liquidazione

dell'indennità di occupazione, finché manchi la determinazione

dell'indennità medesima da parte della commissione".

Accertato - come sopra si è visto - che il contrasto con l'art.

24 sussiste, deve ritenersi che la soluzione prospettata dal giudice

remittente è inidonea a risolverlo, ricollegando l'azionabilità del

diritto alla corresponsione dell'indennità di occupazione alla

scadenza del termine di occupazione legittima, che è di ben cinque

anni dall'immissione nel possesso: termine durante il quale, senza

alcuna valida ragione, il titolare del diritto resterebbe privo di

tutela giurisdizionale.

Ritiene, invece, la Corte che, una volta accertata

l'illegittimità del differimento dell'esercizio giurisdizionale del

diritto in questione operato dalla norma impugnata, sia soluzione

conforme alla Costituzione, in aderenza al contenuto ed ai limiti del

presente giudizio, quella di collegare l'esercizio della pretesa

indennitaria al momento in cui, con l'occupazione, si determina la

limitazione della posizione del soggetto interessato.

Pertanto, l'art. 20, quarto comma, della legge 22 ottobre 1971, n.

865, come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, va

dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, in

mancanza della determinazione, ad opera della commissione prevista

dall'art. 16, dell'indennità o della sua comunicazione agli

interessati, non consente ai medesimi di agire in giudizio per

ottenere la liquidazione dell'indennità stessa a decorrere

dall'occupazione del bene che ne è oggetto.