Sentenza n. 470/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa riapprovata il 5 marzo 1992 dal Consiglio regionale del

Veneto e avente per oggetto: "Referendum consultivo in merito alla

presentazione di proposta di legge statale per la modifica di

disposizioni concernenti l'ordinamento delle Regioni", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 25

marzo 1992, depositato in cancelleria il 3 aprile successivo ed

iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

gli avvocati Mario Bertolissi e Federico Sorrentino per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso in data 23 marzo 1992 (R. Ric. n. 36 del 1992),

il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la delibera

legislativa riapprovata dal Consiglio regionale del Veneto il 5 marzo

1992, recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di

proposta di legge statale per la modifica di disposizioni concernenti

l'ordinamento delle Regioni". Il ricorrente rileva che la delibera

impugnata, agli artt. 1 e 2, secondo comma, prevede la indizione, a

norma dell'art. 47 dello Statuto regionale, di un referendum

consultivo a carattere regionale in merito alla presentazione, ai

sensi dell'art. 121 della Costituzione, di una proposta di legge

statale per la modifica delle disposizioni costituzionali concernenti

l'ordinamento delle Regioni, proposta basata sui seguenti principi:

a) tassatività delle competenze legislative dello Stato e

generalità della competenza legislativa delle Regioni; b) regime di

reale autonomia impositiva e finanziaria delle Regioni; c) più ampia

autonomia statutaria delle Regioni per la determinazione della

propria forma di governo, inclusa la disciplina delle elezioni

regionali; d) istituzionale e diretta presenza delle Regioni negli

organi comunitari della nuova Europa.

Ad avviso del ricorrente la deliberazione impugnata contrasterebbe

con l'art. 123 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il

referendum regionale può riguardare esclusivamente "leggi e

provvedimenti amministrativi della Regione", in relazione all'art. 47

dello Statuto che, attuando il dettato costituzionale, stabilisce che

il Consiglio regionale "può deliberare l'indizione di referendum

consultivi delle popolazioni interessate a provvedimenti

determinati". Il contrasto con i parametri richiamati riguarderebbe

diversi profili.

Innanzitutto, la delibera impugnata, oltre a realizzare una

indebita modifica statutaria, contrasterebbe con l'art. 47, primo

comma, dello Statuto, dal momento che il referendum promosso non

avrebbe ad oggetto "provvedimenti determinati", non potendosi

comprendere in tale categoria l'atto di iniziativa di un procedimento

legislativo statale. Tale atto non sarebbe né un "provvedimento"

proprio della Regione, né di portata "determinata", e cioè

territorialmente circoscritto e incidente su interessi parimenti

definiti e delimitati.

Inoltre, le norme impugnate sarebbero in contrasto con i principi

in tema di referendum consultivi regionali indicati dalla Corte

costituzionale (nella sentenza n. 256 del 1989) e con i limiti propri

del potere di iniziativa legislativa regionale. In proposito, il

ricorrente osserva anche che l'art. 121, secondo comma, della

Costituzione non prevede una facoltà di iniziativa regionale per

leggi costituzionali o "in materia costituzionale", mentre la

previsione mediante legge regionale di una iniziativa di legge

costituzionale rafforzata da un previo referendum regionale

consultivo risulterebbe in contrasto con la disciplina prevista

dall'art. 138 della Costituzione in materia di revisione

costituzionale.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione

Veneto, per chiedere il rigetto del ricorso.

Dopo aver richiamato alcuni brani della relazione illustrativa

della deliberazione consiliare impugnata - nei quali si chiariscono,

da un lato, l'esigenza emersa in diverse sedi istituzionali di

avviare un nuovo modello di regionalismo e, dall'altro, l'interesse

della Regione a tale mutamento - la resistente contesta

l'interpretazione letterale dei parametri di costituzionalità dei

quali si assume la violazione e richiama la distinzione tra

competenza e interesse regionale, già indicata da questa Corte con

la sentenza n. 829 del 1988. La Regione contesta altresì che il

potere di iniziativa legislativa regionale possa ritenersi limitato,

quanto all'oggetto, alle sole proposte di legge ordinaria, ricordando

in tal senso la sentenza di questa Corte n. 256 del 1989. Per quanto

concerne il referendum consultivo regionale, mentre deve escludersi -

ad avviso della resistente - che la Regione possa promuovere

consultazioni relative ad interessi la cui cura e la cui attuazione

spetta in via esclusiva allo Stato, (come sono, ad esempio, quelli

attinenti all'attività politica internazionale e alla difesa

militare), ben diverso sarebbe l'oggetto della deliberazione

legislativa impugnata, dal momento che esso non risulterebbe estraneo

alla sfera degli interessi regionali ma, al contrario, riguarderebbe

fattispecie nelle quali questi coesistono con interessi statali.

Dall'esame del quesito referendario di cui all'art. 2 della

deliberazione impugnata la difesa della Regione deduce, infatti, la

compresenza nello stesso quesito di interessi statali e regionali in

relazione a molteplici profili che vengono analiticamente richiamati.

Ma una volta collocata in un contesto caratterizzato dalla

compresenza di interessi statali e regionali, la deliberazione

legislativa impugnata dovrebbe inquadrarsi, a pieno titolo, nella

fattispecie prevista nell'art. 47, primo comma, dello Statuto

regionale, superando, di conseguenza, il vaglio della legittimità

costituzionale. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto di impugnativa la delibera legislativa

approvata, in seconda lettura, dal Consiglio regionale del Veneto il

5 marzo 1992, recante "Referendum consultivo in merito alla

presentazione di proposta di legge statale per la modifica di

disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni".

Con tale delibera la Regione ha previsto: a) l'indizione, ai sensi

del primo comma dell'art. 47 dello Statuto regionale del Veneto, di

un referendum consultivo a carattere regionale in merito alla

presentazione, ai sensi dell'art. 121 della Costituzione, di una

proposta di legge statale per la modifica delle disposizioni

costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni (art. 1); b)

l'enunciazione del quesito da sottoporre agli elettori, dove vengono

enunciati i principi cui la proposta di revisione costituzionale

dovrebbe ispirarsi (art. 3, primo comma): c) alcune prescrizioni relative ai tempi, alle modalità ed alla copertura dei costi

dell'iniziativa (artt. 1, secondo comma; 3 e 4).

La delibera in questione è stata impugnata dal Presidente del

Consiglio dei ministri con riferimento all'art. 123 della

Costituzione - che rinvia agli statuti regionali la disciplina dei

referendum su leggi e provvedimenti amministrativi delle Regioni -

nonché all'art. 47, primo comma, dello Statuto regionale del Veneto

- dove si prevede la possibilità di indizione, da parte del

Consiglio regionale, di referendum consultivi "delle popolazioni

interessate a provvedimenti determinati". Ad avviso del ricorrente,

infatti, il referendum di cui è causa, avendo ad oggetto una

proposta di legge statale di revisione costituzionale, non potrebbe

considerarsi riferito né ad un atto proprio della Regione, né ad un

"provvedimento" di portata "determinata", incidente su interessi di

soggetti collegati ad un'area delimitata al territorio regionale.

Dopo aver richiamato i principi enunciati da questa Corte, in tema di

referendum consultivi regionali, con la sentenza n. 256 del 1989, il

ricorso deduce altresì la violazione degli artt. 121 e 138 della

Costituzione, dal momento che l'iniziativa legislativa delle Regioni

non potrebbe estendersi anche alle leggi costituzionali né potrebbe,

in ogni caso, risultare rafforzata da un referendum consultivo

regionale, senza alterare il procedimento di revisione costituzionale

sancito dalla stessa Costituzione.

2. - Va innanzitutto esclusa la fondatezza del profilo concernente

la violazione dell'art. 121 Cost., in relazione alla previsione,

espressa con la delibera impugnata, di una iniziativa regionale

riferita ad una legge statale non ordinaria, ma di revisione

costituzionale.

In proposito, va ricordato che l'art. 121 Cost., nel conferire ai

Consigli regionali il potere di fare proposte di legge alle Camere,

non ha introdotto nei confronti di tale potere limitazioni riferite

alla forza, ordinaria o costituzionale, dell'atto normativo che la

Regione intenda proporre. Né tali limitazioni potrebbero essere

desunte, sia pure indirettamente, dalla disciplina generale che

l'art. 71 della Costituzione ha posto in tema di soggetti legittimati

all'esercizio dell'iniziativa delle leggi dello Stato, dove non si

opera alcun riferimento alla forza dell'atto che viene proposto. Ed

è proprio la considerazione di tale quadro normativo che ha condotto

questa Corte a riconoscere, nella sentenza n. 256 del 1986, la

spettanza al Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 121, secondo

comma, Cost., del potere di presentazione alle Camere di proposte di

legge anche in tema di revisione costituzionale.

3. - Del pari non merita accoglimento la censura formulata in

relazione all'art. 47, primo comma, dello Statuto veneto, con

riferimento alla natura dell'interesse connesso all'iniziativa nei

cui confronti la Regione ha inteso attivare la procedura

referendaria.

La formula espressa dalla disposizione in questione - dove si

impiega il termine "provvedimenti" - va riferita chiaramente, al

di là della dizione impropria adottata, non solo agli atti

amministrativi, ma anche legislativi della Regione, come risulta

confermato dalla stessa disciplina attuativa emanata dalla Regione

Veneto in tema di referendum consultivi (v. art. 26, secondo comma,

legge regionale 12 gennaio 1973 n. 11). Né tale formula potrebbe

essere interpretata - come ritiene la difesa statale - nel suo

significato più restrittivo così da limitare il referendum

consultivo ai soli "provvedimenti" caratterizzati dalla presenza di

un interesse territorialmente delimitato ed esclusivo della Regione.

In realtà, l'interesse delle popolazioni regionali, che la norma

statutaria ha inteso richiamare, oltre a investire l'intera gamma

delle competenze proprie della Regione, può assumere anche

connotazioni più late, che superano gli stretti confini delle

materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi, in certi

casi, con la dimensione nazionale. E questo in relazione alla

soggettività politica e costituzionale che, nel contesto della

nostra forma di Stato, delineata dall'art. 5 Cost., va riconosciuta

alla Regione "riguardo a tutte le questioni di interesse della

comunità regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle

singole materie indicate nell'art. 117 Cost. e si proiettano al di là

dei confini territoriali della Regione medesima" (sent. n. 829 del

1988).

Non si può quindi disconoscere l'esistenza di un interesse

qualificato di ciascuna Regione (e della sua popolazione) ai

contenuti di una riforma che, come quella in esame, venga a investire

lo stesso impianto dello Stato regionale e l'ordinamento delle

competenze regionali nel loro complesso.

Né argomenti decisivi a favore della tesi restrittiva si

potrebbero, d'altro canto, trarre dal carattere di "determinatezza"

che la norma statutaria ha inteso riferire ai provvedimenti da

sottoporre alla consultazione referendaria, dal momento che il

richiamo a tale carattere, nella dizione statutaria, si presenta

orientato a esprimere, più che a una limitazione di ordine

territoriale, l'esigenza che il quesito referendario, proprio ai fini

della sua chiarezza e percepibilità, sia tale da investire oggetti

definiti e agevolmente identificabili da parte dell'elettore.

4. - Il ricorso risulta, invece, fondato in relazione alla censura

riferita agli artt. 121, secondo comma, e 138 Cost.

Ai sensi dell'art. 121, secondo comma, Cost., il Consiglio

regionale "può fare proposte di legge alle Camere": tali proposte -

pur caratterizzandosi come atti propri della Regione - assumono

natura strumentale rispetto all'attivazione di un procedimento che è

e resta di competenza statale e che, ove giunga ad una conclusione

positiva, è destinato a sfociare, attraverso l'approvazione della

legge da parte del Parlamento, in una espressione di volontà

statuale. Ora, un referendum consultivo quale quello previsto dalla

delibera in esame - per quanto sprovvisto di efficacia vincolante -

non può non esercitare la sua influenza, di indirizzo e di

orientamento, oltre che nei confronti del potere di iniziativa

spettante al Consiglio regionale, anche nei confronti delle successive fasi del procedimento di formazione della legge statale, fino a

condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza

di organi centrali dello Stato: con la conseguente violazione di quel

limite già indicato da questa Corte come proprio dei referendum

consultivi regionali e riferito all'esigenza di evitare "il rischio

di influire negativamente sull'ordine costituzionale e politico dello

Stato" (sent. 256 del 1989, n. 5).

A questo va aggiunto il rilievo che il procedimento di formazione

delle leggi dello Stato - quale risulta fissato negli artt. 70 e ss.

Costituzione - viene a caratterizzarsi per una tipicità che non

consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al

Consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo

costituzionale e suscettibili di "aggravare", mediante forme di

consultazione popolare variabili da Regione a Regione, lo stesso

procedimento. Tale considerazione, se vale in relazione al potere di

iniziativa delle Regioni così come configurato in generale nell'art.

121 della costituzione, vale a maggior ragione nei confronti di una

iniziativa regionale quale quella in esame, destinata ad attivare un

procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell'art. 138 della

Costituzione e questo anche in relazione al fatto che la disciplina

costituzionale prevede già, al secondo comma dell'art. 138, una

partecipazione popolare al procedimento, ma nella forma del referendum confermativo, cui può essere chiamato, per il rilievo

fondamentale degli interessi che entrano in gioco in sede di

revisione costituzionale, solo il corpo elettorale nella sua unità.