Sentenza n. 474/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

16 maggio 1984, depositato in Cancelleria il 4 giugno successivo ed

iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1984, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento del Comitato

Interministeriale dei Prezzi in data 20 marzo 1984, n. 10/84,

recante: "Direttive alle amministrazioni regionali, provinciali,

comunali ed ai comitati provinciali dei prezzi".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 1984, la Regione Toscana

ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del provvedimento

del CIP 10/1984, pubblicato sulla G.U. del 30 marzo 1984, n. 90,

avente ad oggetto "Direttive alle amministrazioni regionali,

provinciali, comunali ed ai comitati provinciali prezzi". Il

conflitto è elevato in quanto il predetto decreto, stabilendo che le

tariffe del trasporto urbano e delle autolinee in concessione

dovranno essere mantenute ferme per tutto il 1984, lederebbe le

competenze che gli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 52

e 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, assicurano alle regioni in

materia di tranvie e linee automobilistiche d'interesse regionale

ovvero in quella di fiere e mercati (attività commerciali).

La ricorrente osserva, in primo luogo, che ai sensi dell'art. 3

della legge n. 382 del 1975, la funzione di indirizzo e

coordinamento, tanto per le materie trasferite quanto per quelle

delegate, è esercitata dal Consiglio dei Ministri, previa emanazione

di una legge che determini i principi, i criteri e le scelte sulla

cui base debbono essere formulati i provvedimenti di indirizzo (v.

sent. n. 150 del 1982). Il provvedimento impugnato, viceversa, è

stato adottato dal CIP, anziché dal Consiglio dei Ministri, e non è

fondato su alcuna norma di legge. Del tutto irrilevante è, infatti,

a giudizio della Regione, il riferimento contenuto nella premessa del

provvedimento impugnato al Decreto Legislativo del Capo Provvisorio

dello Stato 15 settembre 1947, n. 896, che, per la sua formulazione e

la sua struttura, costituisce una norma in bianco, incompatibile con

il principio di legalità e del tutto estranea alla funzione di

indirizzo e coordinamento dello Stato nei confronti delle regioni.

Parimente inidoneo è, secondo la Regione, il riferimento,

contenuto nella premessa del provvedimento impugnato, all'art. 52 del

d.P.R. n. 616 del 1977, in base al quale, ferme restando le funzioni

già di competenza delle regioni e dei comuni e nel quadro degli

indirizzi determinati dal Governo, è delegato alle regioni

l'esercizio delle funzioni amministrative relative, tra l'altro,

all'attività dei comitati provinciali per i prezzi. Poiché, anzi,

gli indirizzi entro i quali deve svolgersi la funzione regionale non

possono essere se non quelli determinati secondo l'art. 3 della legge

n. 382 del 1975, il provvedimento impugnato sembrerebbe contrastare

con l'art. 52 medesimo, sia perché anche la delega deve esser

conforme a quegli indirizzi, sia perché prevede un parere del CIP

che si inserisce nella formazione dell'atto regionale senza alcuna

specifica previsione da parte del d.P.R. n. 616 del 1977.

Il provvedimento impugnato, poi, contrasterebbe, ad avviso della

Regione ricorrente, con l'art. 7, tredicesimo comma, della legge 27

dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria per il 1984), in quanto tale

disposizione prevede che i disavanzi delle aziende di trasporto

pubblico devono essere coperti dalle regioni o province autonome

mediante aumenti tariffari.

Un ulteriore motivo di illegittimità del provvedimento impugnato

è ravvisato dalla Regione ricorrente nel fatto che il provvedimento

stesso si basa su un decreto legge non convertito (d.l. n. 10 del

1984). E, a sanare questa illegittimità non si può invocare, a

giudizio della Regione, la circostanza che il d.l. n. 70 del 27

aprile 1984 ha fatto salvi gli atti ed i provvedimenti adottati,

nonché gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base

del decreto non convertito, in quanto tale potere spetta, ai sensi

dell'art. 77, terzo comma, Cost., al Parlamento. La disposizione

contenuta nel d.l. n. 70 del 1984 deve, anzi, ritenersi

costituzionalmente illegittima e, in tale prospettiva, la Regione

Toscana chiede che la Corte sollevi dinanzi a sé questione di

legittimità costituzionale della predetta disposizione.

Infine, la ricorrente osserva che nella premessa del provvedimento

impugnato è fatto riferimento al protocollo d'intesa tra Governo e

sindacati del 14 febbraio 1984, rilevando che in alcun modo questa

intesa, della quale è incerta la natura, può costituire il

fondamento del potere di indirizzo e coordinamento nei confronti

delle regioni.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

chiedendo la reiezione del ricorso.

L'Avvocatura osserva, in primo luogo, che la competenza del CIP ad

emanare l'atto impugnato si fonda sulla previsione dell'art. 1 del

d.l. n. 10 del 1984, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 4

del d.l. n. 70 del 1984; e, poiché quest'ultimo decreto ha formato

oggetto di un'autonoma impugnativa in via principale da parte della

stessa Regione Toscana, la relativa questione non può essere

trattata nel presente giudizio per conflitto di attribuzione.

Inoltre, osserva l'Avvocatura, i criteri ed i principi ai quali il

provvedimento del CIP deve attenersi, risultano delineati dal d.l. n.

70 del 1984, riproduttivo del d.l. n. 10 del 1984, non convertito.

In sostanza, quindi, il provvedimento impugnato è pienamente

conforme all'art. 3 della legge n. 382 del 1975 e all'art. 52 del

d.P.R. n. 616 del 1977, mentre la previsione del parere vincolante

del CIP è contenuta in una disposizione del provvedimento non

espressamente impugnata (punto 2 della delibera CIP impugnata).

L'Avvocatura contesta, poi, che il provvedimento impugnato sia in

contrasto con l'art. 7, tredicesimo comma, della legge n. 730 del

1983, in quanto il provvedimento stesso si fonda su una specifica

disposizione di legge e non può, certo, attenersi alla legislazione

preesistente. Sullo stesso punto l'Avvocatura osserva, inoltre, che

l'art. 7, tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 non

prevedeva gli aumenti tariffari come unico mezzo per il ripiano dei

disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato

una memoria con la quale, pur dando atto che, con sentenza n. 245 del

1984, la Corte ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 7,

tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983, insiste nel sostenere

l'illegittimità del provvedimento impugnato, prospettando altresì

il dubbio che un decreto-legge possa stabilire principi fondamentali

della materia.

4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello

Stato ha ribadito gli argomenti dedotti nel proprio atto di

costituzione, la Regione Toscana ha invece insistito in modo

particolare sull'illegittimità di un decreto-legge che tende a

sanare gli effetti di un precedente decreto-legge.

Su quest'ultimo punto la ricorrente ha prospettato nuovi

argomenti, osservando, in particolare, che l'art. 77, ultimo comma,

Cost., nel riservare alle Camere il potere di regolare i rapporti

eventualmente sorti in base a un decreto non convertito, si pone come

scopo primario, non già quello di abilitare il Parlamento a porre

norme retroattive (ciò che avrebbe potuto fare anche in assenza di

una specifica previsione costituzionale), ma piuttosto quello di

riconoscere alle Camere la facoltà di disciplinare rapporti che, per

la mancata conversione, sono da considerare giuridicamente tanquam

non essent, come se non esistessero. Questa competenza riservata alle

Camere non può venir esercitata dal Governo con successivi

decreti-legge, poiché, a giudizio della ricorrente, quest'ultimo non

può far rivivere qualcosa che è ormai morto. Tanto più ciò è

vietato, secondo la Regione, quando, come nel caso, il decreto-legge

successivo, facendo salvi i rapporti sorti in base al precedente

decreto e convalidando gli atti adottati, mira a compiere una

"conversione" surrettizia del decreto riprodotto. Considerato in diritto

1. - Oggetto del presente giudizio per conflitto di attribuzione

è la questione se il provvedimento del Comitato Interministeriale

dei Prezzi n. 10/1984, nel vietare di aumentare, per l'intero anno

1984, le tariffe del trasporto urbano delle autolinee in concessione,

sia invasivo delle competenze in materia di tranvie e linee

automobilistiche d'interesse regionale, nonché di quelle relative

alla submateria delle attività commerciali, le quali sono garantite

alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 52

e 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Secondo la Regione Toscana l'invasione delle competenze regionali

deriverebbe dal fatto che il provvedimento impugnato sarebbe un atto

di indirizzo e di coordinamento del tutto privo di una base

legislativa (non essendo stato convertito il decreto-legge sul quale

si fonda quel provvedimento), oltreché emanato da un'autorità

incompetente (non potendo ritenersi che il CIP possa legittimamente

surrogarsi al Governo nell'esercizio delle competenze di cui all'art.

3 della legge n. 382 del 1975) e in violazione dell'art. 7,

tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 (secondo il quale i

disavanzi di gestione delle aziende qui considerate devono esser

coperti mediante adeguamenti tariffari, stabiliti dalle regioni con

il concorso degli enti locali interessati).

Il ricorso della Regione Toscana non può essere accolto per

nessuno dei profili prospettati.

2. - Innanzitutto, non può esser condiviso il rilievo che il

provvedimento impugnato sia (del tutto) privo di una base

legislativa.

2.1. - Per dimostrare l'assunto contrario, la ricorrente argomenta

che, poiché il d.l. n. 10 del 1984 è decaduto con effetto ex tunc a

causa della sua mancata conversione in legge, il provvedimento

impugnato, che su di esso si fonda, è divenuto privo di qualsiasi

copertura legislativa. Né si potrebbe obiettare, sempre secondo la

ricorrente, che gli effetti del predetto decreto siano stati fatti

salvi dall'art. 4 del successivo d. l. n. 70 del 1984, essendo

quest'ultimo illegittimo in quanto esercizio di una competenza che

l'art. 77, ultimo comma, Cost., riserva alle Camere. Rispetto ad

esso, anzi, la Regione ha presentato formale eccezione perché la

Corte sollevi di fronte a se stessa la relativa questione di

costituzionalità.

Così argomentando, peraltro, la Regione Toscana, mentre rileva

correttamente la decadenza del decreto-legge n. 10 per effetto della

mancata conversione in legge, nello stesso tempo omette di

considerare che la legge 12 giugno 1984, n.219, nel convertire il d.

l. n. 70 del 1984, che aveva riprodotto il predetto d. l. n. 10, ha

stabilito, all'ultimo comma del suo articolo unico, che "restano

validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti

prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15

febbraio 1984, n. 10". In altre parole, la legge n. 219 del 1984,

mentre ha convertito in legge il d. l. n. 70, nello stesso tempo,

proprio in virtù della disposizione appena ricordata, ha fatto salvi

gli effetti e - quel che qui interessa - ha assicurato una valida

base legislativa ai provvedimenti adottati sul fondamento del decreto

decaduto e poi riprodotto (cioè il d. l. n. 10), estendendo

retroattivamente ad essi l'efficacia delle proprie disposizioni.

Nel far ciò, la predetta legge ha, per un verso, sostituito con

effetto ex tunc l'art. 4 del d. l. n. 70 (v. sent. n. 34 del 1985),

e, per altro verso, ha posto una norma (ultimo comma dell'articolo

unico) in funzione di sanatoria verso gli atti e i provvedimenti che,

essendo stati adottati sulla base del decreto decaduto, sarebbero

risultati, in mancanza di essa, sicuramente invalidi. E, poiché,

come questa Corte ha già avuto modo di dire (v., ad es., sent. n.

100 del 1987), nel nostro ordinamento è pienamente ammissibile una

legge generale e astratta in funzione di convalida o di sanatoria,

sempreché ovviamente ciò non comporti una lesione dei principi e

dei precetti costituzionali (che nel caso non ricorre), si deve

concludere che la legge n. 219 del 1984 ha posto una norma che,

estendendo retroattivamente gli effetti dell'art. 1 del d. l. n. 70

agli atti e ai provvedimenti adottati sul fondamento dell'identico

articolo contenuto nel precedente d. l. n. 10, conferisce a questi

ultimi una base legislativa formalmente idonea.

2.2. - D'altra parte, sotto il profilo sostanziale, il

provvedimento n. 10/1984 del Comitato Interministeriale dei Prezzi,

ancorché porti nella sua intitolazione la denominazione di

"direttive", non possiede, certo, per la parte che interessa il

presente giudizio (punto 4), le caratteristiche strutturali di un

atto di indirizzo e coordinamento. Contrariamente a quanto suppone la

ricorrente, esso è un atto amministrativo che, sulla base

dell'esercizio di una discrezionalità meramente tecnica, appare

rivolto all'applicazione puntuale di una direttiva già presente, in

tutti i suoi elementi prescrittivi, nell'art. 1 del decreto-legge n.

70 del 1984, come convertito (ed esteso ai provvedimenti adottati

sulla base del d. l. n. 10) ad opera della legge n. 219 del 1984.

In effetti, nella disposizione legislativa appena citata è già

formulato il divieto, per l'anno 1984, di aumentare mediamente le

tariffe e i prezzi amministrati al di là del 10% del valore reale

riscontratosi nell'anno precedente. Nell'art. 1 del d.l. n. 70,

infatti, è stabilito testualmente che "per il 1984 la media annua

ponderata degli incrementi dei prezzi al comsumo per l'intera

collettività nazionale non può superare, nel complesso, il tasso

minimo di inflazione indicato, nella relazione previsionale e

programmatica del Governo per l'anno medesimo, nella misura del 10

per cento". Al fine di attuare l'anzidetta direttiva, lo stesso art.

1, mentre prevede che il CIP dia un parere preventivo vincolante

sulle proposte di incremento delle tariffe e dei prezzi amministrati

la cui deliberazione spetti allo Stato centrale, nello stesso tempo

demanda al medesimo Comitato, al fine di determinare gli aumenti

delle tariffe e dei prezzi amministrati di spettanza degli enti

locali autonomi, il potere di emanare "apposite direttive alle

amministrazioni regionali, provinciali e comunali e ai comitati

provinciali dei prezzi per i provvedimenti da adottarsi nell'ambito

territoriale di loro competenza".

Il provvedimento impugnato nel presente giudizio è stato adottato

sulla base di questa specifica attribuzione di potere al fine di

determinare in concreto, a seguito dell'applicazione di criteri

meramente tecnici, il livello delle tariffe e dei prezzi

amministrati, la cui deliberazione spetta alle automomie locali

territoriali, in relazione al tetto del 10%, rappresentato dal tasso

di inflazione programmato per il 1984. Ed infatti, a questo riguardo,

il provvedimento del CIP dispone nella parte che qui interessa (punto

4) quanto segue: "le tariffe del trasporto urbano e delle autolinee

in concessione - considerato che a livello nazionale l'effetto di

"trascinamento" sulla media 1984 degli aumenti intervenuti nel 1983

registra valori percentuali rispettivamente del 9,9% e del 15,7%,

già difficilmente compatibili con il tasso di inflazione programmato

- dovranno esser mantenute ferme agli attuali livelli".

In altre parole, in attuazione del divieto legislativo di

aumentare per il 1984 le tariffe amministrate in misura mediamente

superiore al 10% reale, il provvedimento impugnato, constatato che

l'effetto di "trascinamento" degli incrementi realizzatisi nel 1983

aveva portato nelle tariffe in questione a tassi reali di aumento

pressoché pari (nel caso del trasporto urbano) o, addirittura,

nettamente superiori (nel caso delle autolinee in concessione)

rispetto al tetto stabilito, non fa altro che dare concretezza a quel

divieto imponendo alle amministrazioni regionali, provinciali e

comunali di mantener ferme, in termini monetari, le predette tariffe.

Appare chiaro, pertanto, che nel far ciò il provvedimento

impugnato non introduce affatto prescrizioni nuove rispetto a quelle

già contenute nella disposizione legislativa che vi sta a base, ma,

conformemente del resto alla natura delle comuni deliberazioni del

CIP (v., ad es., sent. 103 del 1957), non fa altro che applicare al

caso di specie, usando esclusivamente criteri tecnici di

determinazione, il divieto contenuto nell'art. 1 del d. l. n. 70 del

1984, come convertito ed esteso ai rapporti anteriori dalla legge n.

219 del 1984. Non si è, dunque, in presenza di un atto di indirizzo

e coordinamento, ma piuttosto di un atto di amministrazione puntuale

e concreto posto in essere nell'attuazione di una direttiva già

contenuta, in tutti i suoi elementi prescrittivi, nella disposizione

legislativa sulla quale si basa il provvedimento impugnato.

3. - Trattandosi di un indirizzo legislativo che il provvedimento

impugnato ha semplicemente applicato a un caso concreto, vengono a

cadere tutte le censure formulate dalla Regione ricorrente, vale a

dire non solo quella relativa alla pretesa mancanza di copertura

legislativa, ma anche quella attinente alla presunta incompetenza del

CIP ad emanare atti di indirizzo e coordinamento e quella riguardante

l'asserito contrasto del provvedimento impugnato con l'art. 7,

tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 (disposizione che,

peraltro, è stata annullata con effetto ex tunc a seguito della

dichiarazione d'illegittimità costituzionale con sent. n. 245 del

1984).

Non si può dubitare, dunque, che il provvedimento di cui si

chiede l'annullamento sia svolgimento di una competenza spettante

allo Stato, che non lede, così come è stata esercitata, le

attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni. Ciò vale

tanto più se si ha presente, come elemento di sfondo, che la

disposizione legislativa di cui l'atto impugnato costituisce puntuale

applicazione si collega sicuramente a finalità generali, come la

lotta all'inflazione su tutto il territorio nazionale, che

trascendono senz'alcun dubbio gli interessi che si intendono tutelare

con le competenze attribuite alle regioni.

4. - Le argomentazioni precedentemente svolte, mentre precludono,

per gli stessi motivi enunciati da questa Corte nella sent. n. 34 del

1985, l'esame di qualsivoglia censura prospettata contro il d. l. n.

70 del 1974 al fine dell'invalidazione del provvedimento del CIP

oggetto della presente impugnazione, inducono altresì a dichiarare

l'irrilevanza della eccezione formulata dalla Regione ricorrente

affinché la Corte sollevi di fronte a se stessa la questione di

costituzionalità dell'art. 4 del decreto-legge n. 70 del 1984 per

contrasto con l'art. 77 della Costituzione. Poiché, infatti,

l'ultimo comma dell'articolo unico della già citata legge n. 219 del

1984 si è integralmente e stabilmente sostituito, con effetto ex

tunc, alla disposizione provvisoria della cui costituzionalità si

dubita, quest'ultima è stata cancellata sin dall'inizio

dall'ordinamento legislativo e, in ogni caso, non è più una

disposizione applicabile nel presente giudizio. Pertanto, a voler

tacere di altri argomenti conducenti alla medesima conclusione,

appare chiaro che la questione di costituzionalità eccepita dalla

parte ricorrente è manifestamente inammissibile per difetto di

rilevanza;