Sentenza n. 478/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 19, 20,

secondo comma, lett. b) e 23 della legge 25 maggio 1970, n. 364

(Istituzione del Fondo di solidarietà nazionale), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 ottobre 1981 dal Tribunale di Bologna

nel procedimento civile vertente tra il Consorzio ortofrutticolo

intercomunale di Bologna e l'Amministrazione provinciale di Bologna,

iscritta al n. 52 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 137 dell'anno 1982;

2) ordinanza emessa il 28 ottobre 1982 dal Tribunale di Forlì

nel procedimento civile vertente tra il Consorzio provinciale Difesa

Colture Agrarie e Avversità Atmosferiche e l'Amministrazione

provinciale di Forlì, iscritta al n. 951 del registro ordinanze 1982

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149

dell'anno 1983;

3) ordinanza emessa il 28 settembre 1982 dalla Corte di

Cassazione sul ricorso proposto dall'Amministrazione provinciale di

Foggia contro il Consorzio per la difesa delle produzioni intensive

della provincia di Foggia, iscritta al n. 385 del registro ordinanze

1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 253

dell'anno 1983;

4) ordinanza emessa il 25 maggio 1984 dal Consiglio di Stato -

Sezione VI giurisdizionale, sul ricorso proposto dal Consorzio

provinciale per la difesa delle colture agrarie dalle avversità

atmosferiche di Venezia contro l'Amministrazione provinciale di

Venezia ed altra, iscritta al n. 359 del registro ordinanze 1985 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 250- bis

dell'anno 1985;

5) ordinanza emessa il 19 novembre 1986 dal Tribunale di

Macerata nel procedimento civile vertente tra l'Amministrazione

provinciale di Macerata e CONS.MA.CA., iscritta al n. 27 del registro

ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 12, prima serie speciale, dell'anno 1987;

6) ordinanza emessa il 5 dicembre 1986 dal Tribunale di Ravenna

nel procedimento civile vertente tra il Consorzio di difesa delle

produzioni intensive della provincia di Ravenna e l'Amministrazione

provinciale di Ravenna, iscritta al n. 86 del registro ordinanze 1987

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima

serie speciale, dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione del Consorzio di Bologna,

dell'Amministrazione provinciale di Bologna, dell'Amministrazione

provinciale di Foggia, del Consorzio di Venezia, dell'Amministrazione

provinciale di Venezia, nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1987 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Mario Sanino per l'Amministrazione di Bologna,

Giovanni Di Mattia per l'Amministrazione provinciale di Foggia,

Adelchi Chinaglia e Adriano Pallottino per la Provincia di Venezia,

Giancarlo Fanzini per il Consorzio di Bologna, Ivone Cacciavillani

per il Consorzio di Venezia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di diversi processi civili, promossi, nei confronti

delle rispettive province, da consorzi provinciali per la difesa

delle produzioni intensive contro la grandine, le gelate e le brinate

per ottenere il pagamento dei contributi di cui all'art. 19, secondo

comma n. 2, della l. 25 maggio 1970, n. 364, relativi ad annualità

comprese tra il 1972 e il 1980, il Tribunale di Bologna, Sez. V civ.,

con ordinanza del 20 ottobre 1981 (r.o. n. 52/1982), il Tribunale di

Forlì, con ordinanza del 28 ottobre 1982 (r.o. n. 951/1982), la

Corte di Cassazione, sez. I civ., con ordinanza del 28 settembre 1982

(r.o. n. 385/1983), il Consiglio di Stato, sez. VI giurisdizionale,

con ordinanza del 25 maggio 1984 (r.o. n. 359/1985), il Tribunale di

Macerata, con ordinanza del 19 novembre 1986 (r.o. n. 27/1987), il

Tribunale di Ravenna, con ordinanza del 5 dicembre 1986 (r.o. n.

86/1987), ritenutane la rilevanza, hanno sollevato questione di

legittimità costituzionale del menzionato art. 19, secondo comma n.

2, in riferimento all'art. 81, quarto comma Cost.

La disposizione censurata prevede che la Cassa sociale dei

suddetti consorzi - istituiti ai sensi dell'art. 14 della stessa

legge - debba essere alimentata annualmente, tra gli altri, "dal

contributo delle amministrazioni provinciali nel cui territorio

ricadono le aziende consorziate nella misura minima dell'1,50 per

cento del valore della produzione annua denunciata".

2. - Le autorità remittenti, premesso che la contribuzione

provinciale alla cassa consortile sarebbe da ritenere obbligatoria -

atteso che la norma impugnata, distinguendo nettamente tra contributi

necessari (nn. 1, 2, 3) e contributi eventuali (n. 4), elenca tra i

primi quello imposto alle province e che nessun argomento in

contrario potrebbe ricavarsi dalla dizione del successivo art. 20,

secondo comma, lett. b), - motivano la non manifesta infondatezza

della questione osservando che detta norma, imponendo alle province

non una tantum, ma con periodicità annuale, l'obbligo di

corrispondere i contributi consortili, non indicherebbe alcun mezzo

di copertura della spesa relativa.

La Corte di Cassazione e il Tribunale di Ravenna richiamano anche

la sent. n. 92 del 1981 di questa Corte che - sulla scorta dell'art.

27 l. n. 468 del 1978 - ha esteso il principio ex art. 81, quarto

comma, Cost., anche alle spese degli enti pubblici appartenenti alla

finanza pubblica allargata, principio che, a parere del Supremo

Collegio, a maggior ragione dovrebbe essere rispettato quando si

tratti di oneri connessi a compiti non necessari della provincia, ma

riguardanti servizi di carattere statale.

Nella medesima censura sono coinvolti, dal Tribunale di Forlì,

l'art. 23 della legge, che dispone uno stanziamento di fondi per il

solo anno 1970, e, dalla Corte di Cassazione, l'art. 20, secondo

comma, lett. b) della medesima legge, il quale subordina la

partecipazione di un rappresentante provinciale al Consiglio di

gestione della cassa consortile al versamento di un contributo pari

almeno all'1,50 per cento del valore della produzione annua

denunciata. Il Consiglio di Stato impugna il medesimo art. 19,

secondo comma, n. 2, anche in riferimento agli artt. 114, 118, primo

e terzo comma, 119, primo comma, 130, VIII disp. trans. Cost.,

sottolineando che l'attuale regime di autonomia delle province,

costituzionalmente riconosciuto, non tollererebbe la previsione, da

parte della legge statale, di spese "obbligatorie" a carico di queste

ultime, senza la corrispondente copertura, specie se concernenti

compiti di rilevanza non esclusivamente locale; tale previsione

infatti ne altererebbe il complessivo equilibrio tra funzioni e mezzi

finanziari, costringendole ad aumentare l'indebitamento o a ridurre

gli stanziamenti per altre attività, così comprimendone la

capacità di scelta e di intervento per la realizzazione e la tutela

delle esigenze delle rispettive comunità: di qui la violazione, da

parte della normativa impugnata, anche delle disposizioni

costituzionali che fondano l'autonomia provinciale.

3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, sostenendo l'infondatezza della questione, poiché l'obbligo

di copertura di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., sarebbe nella

specie soddisfatto, dall'art. 23 per l'anno 1970, e, per gli anni

successivi al 1970 - in cui la relativa spesa non potrebbe più

considerarsi "nuova" né "maggiore" - dall'art. 1, ult. comma della

stessa legge n. 364 del 1970, a tenore del quale "a decorrere

dall'anno 1971, le somme prelevate dal "Fondo" fino al 30 giugno di

ciascun anno precedente saranno reintegrate allo stesso "Fondo" a

carico di apposito stanziamento da iscriversi annualmente nello stato

di previsione della spesa del Ministero del Tesoro sino a raggiungere

la dotazione di lire 50 miliardi".

Ma, anche ammesso che tali stanziamenti si riferiscano alle sole

necessità di spesa del Ministero, le province avrebbero comunque la

possibilità di onorare l'obbligo di contribuzione (peraltro incerto

nel quantum perché connesso a particolari esigenze derivanti anche

da calamità naturali), fino all'anno 1972, mediante la manovra

fiscale (avendo esse conservato una propria potestà impositiva fino

all'entrata in vigore della riforma tributaria) o con altri mezzi a

loro disposizione per far fronte alle spese obbligatorie (es.

prestiti dalla Cassa depositi e prestiti); per gli anni successivi,

con le entrate ad esse assicurate dalle leggi in vigore per lo

svolgimento delle loro attività.

L'obbligo provinciale di corrispondere il contributo consortile,

sarebbe peraltro venuto meno - ricorda l'Avvocatura - a seguito della

successiva legge n. 590 del 1981.

Per quanto concerne l'ulteriore profilo di censura, relativo alla

violazione dell'autonomia provinciale, l'Avvocatura osserva che il

collegamento, sottolineato dal giudice a quo, tra regime della

finanza locale e insieme delle funzioni attribuibili o delegabili

agli enti locali minori non vieterebbe alla discrezionalità del

legislatore nazionale di imporre anche a tali Enti l'adempimento di

compiti di interesse generale, essendo sufficiente, come ribadito

anche di recente dalla sent. n. 92/1981 di questa Corte, il ricorrere

di "una comunanza specifica o generica di interessi o di un

collegamento diretto o indiretto tra la causa dell'imposizione e le

finalità da conseguire"; nella specie, la localizzazione nel

territorio provinciale del consorzio da finanziare sarebbe manifesta

ragione della chiamata a contribuzione dell'ente locale a motivo del

suo interesse alla tutela della produzione agricola della provincia.

4. - Si sono costituiti in giudizio sia i consorzi sia le province

di Bologna (r.o. n. 52/1982) e di Venezia (r.o. n. 359/1985), nonché

l'Amministrazione provinciale di Foggia (r.o. n. 385/1983), i primi,

concludendo per l'infondatezza delle questioni, le seconde, chiedendo

una declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa

denunciata.

In particolare, il Consorzio ortofrutticolo intercomunale di

Bologna nega che nella specie possano invocarsi i principi affermati

nella sentenza n. 92 del 1981 di questa Corte, che ha esteso

l'obbligo di copertura ex art. 81, quarto comma, Cost. al "settore

pubblico allargato". A suo dire, tale decisione sarebbe stata

influenzata da due elementi: la misura ingentissima delle somme in

gioco e il collegamento degli oneri, imposti dalla legge, con compiti

in certo senso "impropri" rispetto alle normali funzioni degli Enti

interessati. Entrambi questi elementi non sarebbero presenti nella

fattispecie oggetto del processo a quo, nel quale si tratterebbe di

spese di modesta entità, riferite a compiti agevolmente inquadrabili

tra quegli interventi a sostegno della produzione agricola

tradizionalmente attribuiti alle province fin dal t.u. del 1934 e poi

confermati, anche in tempi recenti, da numerose leggi. Le spese per i

contributi consortili pertanto, potendo collegarsi alle funzioni

normali spettanti alle province medesime, non potrebbero considerarsi

"nuove'; la relativa previsione dell'art. 19 censurato non

introdurrebbe dunque un quid novi, ma si limiterebbe a razionalizzare

e indirizzare funzioni di spesa già esistenti, contemplando oneri di

importo non rilevante, cui le province potrebbero far fronte con le

proprie risorse destinate genericamente agli interventi in campo

agricolo.

In una successiva memoria, presentata in prossimità dell'udienza,

il Consorzio eccepisce l'irrilevanza della questione, traendo spunto

dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione sugli effetti della

menzionata sentenza di questa Corte n. 92 del 1981. A tenore di tale

giurisprudenza, questa sentenza, nel dichiarare l'illegittimità

costituzionale dell'art. 6 l. n. 824 del 1971 nella parte in cui non

indica i mezzi ai quali gli enti della finanza pubblica allargata

debbono attingere per corrispondere i benefici combattentistici

previsti dalla l. n. 336 del 1970, spiegherebbe effetti soltanto in

ordine ai rapporti tra gli enti e lo Stato tenuto a provvedere alle

necessarie coperture della spesa, ma non porrebbe nel nulla le

posizioni soggettive attribuite ai dipendenti e non escluderebbe che

gli enti medesimi debbano sopportare gli oneri derivanti

dall'applicazione dei benefici. Ad avviso del Consorzio l'identità

concettuale tra tale ipotesi e quella presente porterebbe a ritenere

che una eventuale pronuncia di incostituzionalità della norma ora

denunciata non influirebbe sul giudizio a quo, non potendo

paralizzare il diritto del Consorzio ad ottenere la corresponsione

dei contributi provinciali, ma potrebbe riguardare soltanto le

rivendicazioni della provincia nei confronti dell'Amministrazione

statale.

Nel merito della questione, poi, il Consorzio, ribadisce gli

argomenti già enunciati nella precedente memoria e aggiunge che

l'imposizione degli oneri in questione in capo alla provincia non

potrebbe ritenersi lesiva dell'autonomia dell'ente, trattandosi di

una semplice specificazione di una destinazione di spesa parziale e

limitata nell'ambito di una spesa generica già prevista.

La provincia di Bologna motiva con sintetiche deduzioni la propria

tesi della fondatezza della questione, in riferimento al mancato

rispetto dell'obbligo di copertura della contribuzione obbligatoria

provinciale. Successivamente, la medesima provincia ha depositato

fuori termine una memoria aggiunta.

Il Consorzio provinciale per la difesa delle colture agrarie dalle

avversità atmosferiche di Venezia sostiene che l'obbligo di

copertura ex art. 81, quarto comma, Cost., sarebbe soddisfatto dalla

legge n. 364 del 1970 - anche con riferimento ai contributi

provinciali di cui all'art. 19 - negli artt. 23 e 24. Tali contributi

infatti, nonostante che vengano corrisposti dalle province, non

costituirebbero spese proprie di queste ultime, per le quali sarebbe

necessaria apposita indicazione dei mezzi con cui esse stesse debbano

farvi fronte. I contributi medesimi sarebbero invece espressione

della funzione statale di sovvenzione all'agricoltura, esercitata

nella specie dalla provincia in qualità di organo di amministrazione

indiretta dello Stato. All'onere conseguente dovrebbe dunque far

fronte non la provincia ma lo Stato, e poiché all'indicazione della

copertura delle spese statali provvederebbero gli artt. 23 e 24 della

legge n. 364 del 1970, la questione di costituzionalità relativa

all'art. 19 apparirebbe inconferente.

Quanto alla violazione degli artt. 114, 118, 119 e 130 Cost., - a

parere del Consorzio - dovrebbe escludersi, per le ragioni ora

riferite, che in assenza di nuovi oneri finanziari a carico della

provincia, la normativa impugnata rechi lesione all'autonomia

riconosciuta alla medesima.

L'Amministrazione provinciale di Venezia motiva invece la sua tesi

dell'illegittimità costituzionale della norma denunziata con il

richiamo alle considerazioni svolte dal giudice a quo, e in una

successiva memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, con il

rinvio alla pregressa giurisprudenza di questa Corte sul rispetto

dell'art. 81, quarto comma, Cost.

A parere infine della provincia di Foggia la necessità di

copertura finanziaria, sulla scorta della sentenza n. 92 del 1981 di

questa Corte, dovrebbe affermarsi per tutte le spese addossate ai

locali enti territoriali appartenenti alla finanza pubblica

allargata, siano esse o no inerenti a compiti di interesse statale;

inoltre, tale copertura riguarderebbe anche le nuove o maggiori spese

incidenti in esercizi futuri e non sarebbe soddisfatta dal semplice

inserimento della spesa nel bilancio preventivo, senza la specifica

indicazione di apposite risorse finanziarie. Pertanto, non

ottemperando a tali esigenze, la normativa impugnata dovrebbe

dichiararsi costituzionalmente illegittima.

Nella medesima conclusione la stessa provincia insiste nella

memoria depositata in prossimità dell'udienza. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze in epigrafe prospettano questioni di

legittimità costituzionale identiche, analoghe o connesse; pertanto

i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Tutte le autorità remittenti impugnano l'art. 19, secondo

comma, n. 2 della l. 25 maggio 1970, n. 364, che impone alle

amministrazioni provinciali l'obbligo di corrispondere un contributo

annuo - nella misura minima dell'1,50 per cento del valore della

produzione annua denunciata - ai consorzi di produttori agricoli

costituiti, nel rispettivo territorio, per la difesa delle produzioni

intensive, nel quadro degli interventi facenti capo alla istituzione

del Fondo di solidarietà nazionale.

A loro avviso tale disposizione contrasterebbe con l'art. 81,

quarto comma, Cost. poiché non indicherebbe i necessari mezzi di

copertura finanziaria della spesa relativa. Nella stessa censura il

Tribunale di Forlì coinvolge anche l'art. 23 della legge, che

dispone uno stanziamento di 50 miliardi per il solo anno 1970, senza

nulla prevedere per gli anni successivi.

La Corte di Cassazione censura pure, in riferimento allo stesso

parametro costituzionale e per i medesimi motivi l'art. 20, secondo

comma, lett. b) che subordina la partecipazione di un rappresentante

provinciale al Consiglio di gestione della cassa consortile al

versamento nel "fondo" di un contributo annuo non inferiore all'1,50

per cento del valore della produzione annua denunciata.

L'art. 19, secondo comma, n. 2 è impugnato dal Consiglio di Stato

anche per contrasto con gli artt. 114, 118, primo e terzo comma, 119,

primo comma, 130, VIII disp. trans. Cost. perché, imponendo alle

province oneri finanziari senza corrispondente copertura, ne

altererebbe l'equilibrio tra mezzi finanziari e insieme delle

funzioni, così vulnerandone l'autonomia costituzionalmente

riconosciuta.

3.- La normativa impugnata è stata adottata con legge n. 364 del

1970, nel quadro degli interventi previsti per il caso di eccezionali

calamità naturali o di eccezionali avversità atmosferiche.

Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 70, ha poi trasferito alle

regioni diverse funzioni relative a tali interventi, tra le quali

quelle concernenti i consorzi di difesa attiva e passiva delle

produzioni intensive. La successiva l. 15 ottobre 1981, n. 590 ha

modificato la l. n. 364 del 1970, tra l'altro, sopprimendo il

contributo provinciale e prevedendo un contributo eventuale, da

erogarsi con legge, dalla regione competente per territorio (art.

10).

Tale nuova disciplina peraltro non è applicabile ratione temporis

nei giudizi a quibus, che restano governati dalle norme precedenti,

oggetto delle presenti questioni.

4. - La questione relativa all'art. 20, secondo comma, lett. b)

deve essere dichiarata inammissibile perché irrilevante nel giudizio

a quo, nel quale si controverte esclusivamente della pretesa, da

parte dei consorzi, al pagamento dei contributi provinciali previsti

nel precedente art. 19, secondo comma, n. 2, e non della

partecipazione di rappresentanti delle province ai consigli di

gestione delle casse consortili.

5. - Quanto alla questione concernente l'art. 19, secondo comma,

n. 2, in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., è innanzi

tutto da respingere l'eccezione di irrilevanza prospettata dal

Consorzio bolognese. L'argomento che esso Consorzio vorrebbe trarre,

a tal fine, dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione sugli

effetti della sentenza costituzionale n. 92 del 1981, a prescindere

da ogni valutazione nel merito dell'orientamento sotteso a tale

giurisprudenza, non è invero applicabile al caso oggetto di questo

giudizio, che presenta caratteristiche per vari aspetti assai diverse

da quelle proprie della situazione, del tutto peculiare, contemplata

dalle decisioni del Supremo Collegio.

6. - Nel merito, tale questione, considerata con riguardo anche

all'art. 23 della legge, non è fondata.

Fermo restando il principio a tenore del quale dall'art. 81,

quarto comma, Cost. discende per il legislatore l'obbligo di indicare

le risorse finanziarie occorrenti per far fronte a nuove o maggiori

spese addossate agli enti appartenenti all'area della finanza

pubblica allargata (sentt. nn. 92 e 189 del 1981), è da ritenere

tuttavia, come questa Corte ha in altre occasioni osservato (da

ultima sent. n. 341/1983), che tale principio non possa essere

invocato in un caso come quello di specie, in cui il legislatore,

all'atto di imporre l'obbligo di contribuzione a carico delle

province, non era materialmente in grado di definire preventivamente

e in astratto il conseguente aggravio finanziario. L'ammontare del

contributo, infatti, era fissato nella sola misura minima e doveva

calcolarsi in termini percentuali rispetto ad una entità - il valore

della produzione annua denunciata - per ovvi motivi non determinabile

a priori; la misura dell'onere, inoltre, dipendeva dalla futura ed

eventuale costituzione dei consorzi, ed era suscettibile, per le sue

caratteristiche, di incidere in maniera assai variabile sulle diverse

amministrazioni provinciali.

Del resto, per gli anni interessati dai giudizi a quibus lo Stato

non ha mancato di adottare provvedimenti legislativi di finanziamento

delle spese comunque facenti capo alle province.

Dall'infondatezza di tale censura discende altresì che la

normativa denunziata non viola le disposizioni costituzionali poste a

presidio dell'autonomia delle province medesime.