Sentenza n. 478/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia riapprovata l'8 marzo 1995 dal Consiglio regionale (Norme

transitorie di mobilità verticale), promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 5 aprile 1995,

depositato in cancelleria il 13 aprile 1995 ed iscritto al n. 25 del

registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il ricorrente, e

l'Avvocato Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 5 aprile 1995 (R. Ric. n. 25 del

1995), il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via

principale, questione di legittimità costituzionale della legge

della Regione Lombardia, approvata dal Consiglio regionale nella

seduta dell'8 febbraio 1995, e, a seguito di rinvio governativo,

riapprovata nello stesso testo a maggioranza assoluta l'8 marzo 1995

(Norme transitorie di mobilità verticale).

Secondo il ricorrente, la legge impugnata, prevedendo il

reinquadramento ope legis in qualifica superiore di categorie di

personale, peraltro in mancanza della rideterminazione della

dotazione organica del ruolo regionale, violerebbe l'art. 117 della

Costituzione, ponendosi in contrasto con i principi fondamentali

stabiliti dalle leggi dello Stato nella materia del pubblico impiego,

che, in tema di progressione nei pubblici uffici, prevedono

l'espletamento di pubblico concorso (art. 8 del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29 e relativo regolamento di cui al d.P.R. 9

maggio 1994, n. 487; art. 3, comma 20, della legge 24 dicembre

1993, n. 537), e comunque la previa rideterminazione della dotazione

organica complessiva (artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del

1993, art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, come integrato

dall'art. 8, comma 4, del d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, peraltro

soppresso dalla legge di conversione 22 marzo 1995, n. 85).

2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Lombardia, che ha

concluso per la inammissibilità della questione mancando nel

ricorso, a suo avviso, una precisa indicazione dei principi che

sarebbero stati nella fattispecie violati, e comunque per la

infondatezza. Ha osservato, al riguardo, che, quanto al principio

del concorso pubblico, lo stesso art. 97, comma terzo, della

Costituzione non pone una regola assoluta, consentendo deroghe

secondo criteri che appartengono alla discrezionalità del

legislatore, e meccanismi selettivi diversi, a condizione che la

garanzia di obiettività e di rispetto degli altri principi

fondamentali sia comunque adeguatamente salvaguardata.

La legge impugnata si giustificherebbe per il fatto di porre una

normativa transitoria, conforme, del resto, al principio destinato ad

operare a regime, in base alla legge regionale 10 marzo 1995, n. 10,

recante la revisione dell'ordinamento del personale regionale,

regolarmente vistata dal Commissario di Governo. Questa stabilisce

che l'accesso agli impieghi regionali possa avvenire, oltre che per

concorso pubblico, anche per corso-concorso e per selezione tramite

comparazione di curricula e mediante lo svolgimento di prove volte

all'accertamento della professionalità richiesta. Inoltre, la

progressione interna del personale già in ruolo, accompagnata da una

adeguata valutazione dell'effettivo livello di qualificazione

professionale acquisita nell'ambito dell'ente, consentirebbe di

salvaguardare la esigenza di buon andamento dell'amministrazione e di

economicità della sua azione.

Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della Regione ha depositato

una memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni già

rassegnate, ribadendo che la legge in questione non disciplina una

modalità di assunzione agli impieghi regionali, limitandosi a

prevedere in via transitoria una forma di "mobilità verticale",

istituto presente in qualsiasi ordinamento del personale, e tanto

più negli ordinamenti improntati alle regole del diritto privato,

quale quello dei dipendenti regionali, ed inoltre previsto e regolato

dalla legge regionale n.

10 del 1995.

Non vi sarebbe, pertanto, alcuna violazione del principio del

concorso pubblico per le assunzioni, del resto incompatibile con

l'avanzamento in carriera per merito, che riguarda il personale già

in servizio.

Parimenti, gli avanzamenti in esame - che comunque non avverrebbero

ope legis ma sarebbero subordinati a concreti accertamenti di merito

- non sarebbero in contrasto, come sostenuto nel ricorso, con l'art.

31, comma 6, del d.lgs. n. 29 del 1993, che prevede il divieto di

assunzione di personale fino all'approvazione della proposta di

ridefinizione degli uffici e delle piante organiche.

La progressione in carriera sarebbe, infine, subordinata alla

disponibilità di posti in organico nella qualifica oggetto della

richiesta. Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sottopone

all'esame di questa Corte la questione di legittimità costituzionale

della legge della Regione Lombardia, approvata nella seduta dell'8

febbraio 1995 e riapprovata nello stesso testo l'8 marzo 1995 (Norme

transitorie di mobilità verticale), in quanto, disponendo il

reinquadramento ope legis di determinate categorie di personale

regionale in qualifica superiore, peraltro in mancanza di

rideterminazione della dotazione organica del ruolo regionale,

violerebbe l'art. 117 della Costituzione, ponendosi in contrasto con

i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia

di rapporto di pubblico impiego, tra i quali la obbligatorietà

dell'espletamento del pubblico concorso per le assunzioni e la

progressione nei pubblici uffici (art. 3, comma 20, della legge 24

dicembre 1993, n. 537, recante "Interventi correttivi di finanza

pubblica"; art. 8 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29;

regolamento di cui al d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487) e la previa

determinazione della dotazione organica complessiva e per qualifiche

del ruolo regionale (artt. 30 e 31 del citato d.lgs. n. 29 del

1993: art. 22 della legge 23 dicembre 1994 n. 724, recante "Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica").

Tale enunciazione sintetica della questione sollevata induce a

superare l'eccezione preliminare di genericità delle censure,

essendo esattamente circoscritti ed individuati i vizi denunciati con

il parametro costituzionale e le norme contenenti i principi

fondamentali invocati (individuati secondo criteri sostanziali

elaborati dalla giurisprudenza al di là di autoqualificazioni:

sentenza n. 406 del 1995).

2. - La legge impugnata contiene una normativa transitoria in

relazione alla nuova disciplina dell'ordinamento del personale

introdotta con la legge regionale 10 marzo 1995, n. 10 (approvata il

30 gennaio 1995), immediatamente modificata dalla legge regionale 10

marzo 1995, n. 11 (approvata l'8 febbraio 1995 e pubblicata

contestualmente alla legge n. 10 nel I Supplemento ordinario al

Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 11 in data 14 marzo

1995, a seguito di visto del Commissario del Governo per le due leggi

in data 1 marzo 1995).

Detta normativa transitoria doveva operare fino alla definizione

dei criteri e modalità per l'attuazione della mobilità verticale,

disciplinata in via permanente con una previsione generica (da

completarsi con provvedimento del Consiglio regionale) dalle

modifiche operate dalla citata legge regionale 10 marzo 1995, n. 11,

che all'art. 2 aveva abrogato e completamente sostituito, con un

nuovo testo dei commi 6 e 7, i precedenti ultimi tre commi (6, 7 e 8)

dell'art.

10 della legge regionale approvata il 30 gennaio 1995 e divenuta

legge regionale 10 marzo 1995, n. 10.

In realtà le norme impugnate con il ricorso in esame costituiscono

la pura e semplice riesumazione (accompagnata dalla introduzione del

carattere transitorio e dalla soppressione nel periodo del soggetto

che dispone l'inquadramento) degli abrogati commi 6, 7 e 8 del citato

art. 10 della legge n. 10.

3. - Il ricorso è fondato in quanto il reinquadramento non è

razionalmente collegato ad una vera e propria procedura selettiva

concorsuale con specifica verifica attitudinale in relazione alla

qualifica e funzioni cui si riferisce il posto da conferire (da

sottolineare che si tratta di inquadramento a livello superiore di

personale in atto rivestente le qualifiche sesta e settima), ma

deriva, per previsione normativa, dalla semplice domanda e dalla

verifica del possesso di un qualsiasi diploma di laurea (indipendente

dal tipo di ruolo e da specifica indicazione della legge

sull'ordinamento dei servizi regionali), conseguito "entro il periodo

di servizio", domanda semplicemente collegata ad una "specifica

attinenza tra il percorso di studio seguito e l'attività svolta dal

richiedente entro il settore, documentata da dichiarazione del

coordinatore di settore", accompagnata da curriculum

Trattasi di una procedura che non ha nulla a che vedere con un

cosiddetto "concorso interno per merito" (come accenna, invece, la

difesa della Regione), ma costituisce solo un beneficio di passaggio

al grado superiore erogato una tantum attraverso una pseudo verifica

nominalmente collegata a valorizzazione professionale, ma in effetti

incentrata sul possesso di titolo di studio - laurea conseguita nel

corso del servizio prestato presso l'amministrazione regionale (le

lauree conseguite anteriormente sembrano irrilevanti) -, sull'

anzianità di servizio superiore a nove anni (generico servizio senza

previsione di livello o di funzioni, essendo sufficiente all'atto

della domanda il possesso di qualifica sesta o settima). Vi è anche

la previsione di una verifica riguardante la semplice disponibilità

di posti in organico nella qualifica oggetto della richiesta, ma

questo è un mero riscontro alla data del decreto di reinquadramento

del Presidente della Giunta, indipendentemente da una valutazione o

verifica da parte dell'amministrazione della esigenza di mantenere e

di coprire il posto al fine essenziale della riforma del pubblico

impiego, basata proprio sulla riorganizzazione e razionalizzazione

degli apparati e sul controllo delle spese connesse al personale,

nonché sull'interesse nazionale alla sua riuscita (sentenza n. 406

del 1995).

Per di più, l'operazione di inquadramento è affidata

esclusivamente all'ordinario organo al vertice dell'amministrazione

regionale e al suo apparato, senza alcuna previa valutazione da parte

di organo collegiale straordinario, come commissione di concorso o di

selezione, con le caratteristiche tipiche della imparzialità

(attraverso componenti estranei e non politici), della capacità

selettiva e delle garanzie procedimentali (sentenze n. 313 del 1994

e n. 333 del 1993).

I suddetti profili, che attengono all'aspetto sostanziale e ai

principi relativi alla esigenza di procedura selettiva, sono, invece,

suscettibili di essere superati attraverso i criteri e le modalità

per l'attuazione della mobilità verticale secondo la differente

previsione della norma di regime.

Infatti, in sede di necessaria integrazione della disciplina

legislativa con atto generale, potrà essere utilizzata la maggiore

ampiezza e la non tassatività della previsione normativa degli

elementi di valutazione per completare il sistema, in relazione anche

al bilanciamento tra valorizzazione del personale di ruolo e

interesse delle esigenze organizzative della regione: art. 2 della

legge regionale 10 marzo 1995, n. 11, con riformulazione dei commi 6

e 7 dell'art. 10 della citata legge regionale n. 10 del 1995. Di

conseguenza, cade ogni argomento per fare ritenere la legittimità

costituzionale delle norme denunciate sotto il profilo che queste

sono mere anticipazioni della norma di regime, che invece ha altro

contenuto e meccanismo selettivo.

4. - In riferimento al profilo della mancanza di concorso-selezione

attitudinale, certamente, come afferma la difesa regionale, la regola

del concorso pubblico non è assoluta, consentendosi deroghe

legislativamente disposte per singoli casi e secondo criteri

appartenenti alla discrezionalità del legislatore (sentenza n. 81

del 1983).

Tale regola del pubblico concorso, applicabile anche al passaggio a

funzioni superiori (sentenze n. 313 del 1994; n. 487 del 1991 e n.

161 del 1990), non esclude forme diverse di reclutamento e di

copertura dei posti, purché rispondano a criteri di ragionevolezza

(presenza di peculiari situazioni giustificatrici senza automatismi:

sentenza n. 314 del 1994; valutazione delle mansioni concretamente

svolte in precedenza: sentenza n. 134 del 1995) e siano comunque in

armonia con le disposizioni costituzionali e tali da non contraddire

i principi di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione.

Tali ultimi due principi costituiscono la base comune della

previsione concorsuale-selettiva.

Nella specie in esame, sulla base delle anzidette considerazioni,

difettano proprio le garanzie minime di obiettività e di buon

andamento (attraverso il ricorso a procedure congrue e ragionevoli

richieste per ogni selezione nel settore del pubblico impiego)

necessariamente basate su elementi attitudinali per coprire (sia in

sede di ammissione all'impiego, sia in sede di progressione di

qualifiche o di mobilità verticale: sentenza n. 487 del 1991)

posti, soprattutto se di livello medio o elevato, quale che sia la

forma di accesso, pubblico, o limitato a categorie, o interno.