Sentenza n. 479/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della

legge 17 dicembre 1986, n. 890 (Integrazioni e modifiche alle leggi 7

agosto 1985, n. 427 e n. 428, sul riordinamento della Ragioneria

generale dello Stato e dei Servizi periferici del Ministero del

tesoro), promosso con ordinanza emessa il 2 luglio 1992 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da

Roberto Ronci ed altri contro il ministero del tesoro, iscritta al n.

284 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Roberto Ronci ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito l'avv. Francesco Braschi per Roberto Ronci ed altri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 2 luglio 1992, il Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 della legge 17 dicembre 1986, n. 890 "nella parte in cui

omette di estendere i benefici normativi ed economici previsti dal

d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 al personale già appartenente alla

carriera speciale o ordinaria di concetto delle Direzioni provinciali

del tesoro che avesse superato concorso di ammissione nella carriera

stessa articolato su tre prove scritte ed un colloquio, transitato ai

ruoli centrali del ministero del tesoro".

In particolare il Tribunale amministrativo regionale precisa di

essere stato adito da un gruppo di ex dipendenti del ministero del

tesoro i quali - assunti in servizio nella soppressa carriera

speciale ed ordinaria delle Direzioni provinciali del tesoro in base

al superamento di un concorso articolato su tre prove scritte ed un

colloquio - sono successivamente "transitati" alla carriera di

concetto dello stesso ministero.

Gli stessi si dolgono di non aver potuto conseguire i benefici

contemplati nel d.P.R. n. 319 del 1972 per essere al tempo

dell'entrata in vigore di quest'ultimo già transitati ai ruoli

centrali del ministero del tesoro e chiedono l'applicazione - in via

di interpretazione estensiva - dei benefici contemplati nell'art. 3

della legge 17 dicembre 1986, n. 890.

Invero a tali benefici essi assumono di avere diritto in virtù

dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 il quale non circoscriverebbe

affatto l'ambito della propria operatività ai dipendenti tuttora in

servizio presso le direzioni provinciali del tesoro. Al contrario la

norma in questione assumerebbe l'appartenenza alle direzioni

provinciali del tesoro come "momento acquisitivo di uno status", cui

è collegata l'attribuzione dei benefici predetti e non già come

"condizione attuale", cui risulterebbe subordinato "il

riconoscimento" dei benefici stessi.

Ritiene il giudice remittente che l'art. 3 della legge n. 890 del

1986 deve essere letto alla luce dell'art. 4, primo comma, del d.P.R.

n. 319 del 1972 e di conseguenza sia destinato ad operare solo con

riguardo al personale che - in possesso degli ulteriori requisiti -

fosse in servizio presso le direzioni provinciali del tesoro alla

data di entrata in vigore della legge n. 890 del 1986.

Né ai fini di una diversa interpretazione potrebbe avere rilievo

l'orientamento espresso dal Consiglio di Stato con riguardo alle

diverse ipotesi di personale proveniente da altre amministrazioni, in

servizio presso la Ragioneria generale dello Stato al tempo di

entrata in vigore della legge n. 427 del 1985 ed appartenente alle

soppresse carriere ordinarie di concetto.

Infatti l'art. 3 della legge n. 890 del 1986, essendo inserito in

un diverso testo legislativo, avrebbe un contenuto estensivo

rigorosamente delimitato dal contesto letterale della stessa

disposizione e pertanto insuscettibile delle interpretazioni

estensive attribuitele dai ricorrenti.

Ciò posto, tuttavia sussiste - ad avviso del giudice a quo - il

dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890

del 1986 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Dubbio che non sarebbe affatto superato dalla sopravvenienza della

legge 4 agosto 1990, n. 238 la quale chiarendo - in via di

interpretazione autentica - che dei benefici contemplati dagli artt.

8, sesto comma, della legge n. 427 del 1985 e dall'art. 3 della legge

n. 890 del 1986 possono fruire gli "impiegati . . che siano

transitati, quali vincitori di concorso, nei ruoli della carriera

direttiva del ministero del tesoro" omette, peraltro, "del tutto" di

considerare le posizioni di quanti siano transitati nei ruoli del

ministero del tesoro in carriera di concetto. Detta omissione

contenuta in una legge che ha il precipuo intento di definire le

posizioni dei soggetti che avessero acquisito la più favorevole

posizione di status anteriormente alla entrata in vigore della legge

n. 890 del 1986 né supererebbe, né sposterebbe i termini della

proposta questione di legittimità costituzionale.

Sicché il problema resterebbe circoscritto all'art. 3 della n.

890 del 1986 il quale, nel disporre l'estensione dei benefici

normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 al

personale della soppressa carriera ordinaria di concetto delle

direzioni provinciali del tesoro, ha omesso di considerare "analoghe

situazioni di quanti nella medesima situazione di partenza fossero

transitati nella carriera di concetto dei ruoli centrali

dell'amministrazione del tesoro o per vincita di concorso o in

applicazione dell'art. 200 del T.U. n. 3 del 1957".

Ad avviso del giudice a quo, detta omissione normativa

risulterebbe "fortemente ed iniquamente lesiva" avuto riguardo - da

un lato alla coincidenza dei requisiti di accesso (concorso

articolato su tre prove scritte ed una orale) e delle mansioni

conferite ed espletate nell'ambito di ruoli diversi della stessa

amministrazione; dall'altro all'"intento perequativo manifestato dal

legislatore con le leggi n. 427 del 1985 e n. 890 del 1986 prima e

successivamente con le leggi 24 maggio 1989, n. 193 e 4 agosto 1990,

n. 238".

Invero la ratio ispiratrice degli artt. 8 della legge n. 427 del

1985 e 3 della legge n. 890 del 1986 starebbe nella necessità di

"attribuire benefici coincidenti a dipendenti il cui rapporto di

impiego abbia caratteristiche simili" ed in quest'ottica il dato cui

attribuire rilievo sarebbe costituito dagli analoghi requisiti di

accesso, avendo i dipendenti "transitati" nei ruoli centrali, di cui

si è detto, superato un concorso articolato su tre prove scritte ed

un colloquio. Il che renderebbe "assolutamente incomprensibile" il

disfavore del legislatore nei confronti di questi ultimi.

2. - Si sono costituiti gli interessati, che avevano proposto

ricorso al Tribunale amministrativo regionale remittente, i quali

chiedono preliminarmente che la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 sia dichiarata

infondata in quanto detto art. 3 sarebbe suscettibile di

interpretazione estensiva nei confronti di quanti siano transitati

dai ruoli periferici al ruolo centrale del ministero, essendo

sufficiente che gli stessi abbiano ottenuto l'accesso alla carriera

mediante il superamento di un concorso articolato su tre prove

scritte e abbiano svolto mansioni uguali a quelle corrispondenti all'

ex carriera speciale.

L'intento del legislatore con la normativa di cui è discorso,

sarebbe quello di estendere i benefici di cui godeva il personale

della ex carriera speciale in virtù del d.P.R. n. 319 del 1972 agli

impiegati delle carriere ordinarie di concetto, i quali - svolgendo

identiche mansioni ed avendo superato identico concorso - potrebbero

vantare "almeno sul piano sostanziale" un identico rapporto di

servizio.

In subordine gli stessi chiedono l'accoglimento della questione

riproponendo sostanzialmente le argomentazioni contenute

nell'ordinanza di remissione. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a vagliare la legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge n. 890 del 1986 nella parte in

cui - disponendo l'estensione dei benefici normativi ed economici

previsti dal d.P.R. n. 319 del 1972 al personale della soppressa

carriera ordinaria di concetto delle Direzioni provinciali del tesoro

- esclude dal proprio ambito previsionale i dipendenti già

appartenenti alle carriere speciali ed ordinarie di concetto delle

suddette Direzioni, nel frattempo transitati nelle carriere di

concetto dei ruoli centrali dell'Amministrazione del tesoro o per

superamento di concorso o in applicazione dell'art. 200 T.U. n. 3 del

1957.

Detta esclusione, introducendo una irrazionale disparità di

trattamento tra le due categorie di personale, violerebbe gli artt. 3

e 97 della Costituzione.

Alla base delle dedotte censure vi è sostanzialmente una

particolare connotazione della legge n. 890 del 1986, caratterizzata,

secondo il giudice a quo, da "finalità perequative", in quanto

intesa ad attribuire benefici coincidenti a dipendenti il cui

rapporto di impiego abbia caratteristiche simili. Nella specie il

rapporto di impiego dei dipendenti "transitati" nei ruoli centrali

dell'Amministrazione del tesoro sarebbe senz'altro "coincidente" con

quello dei dipendenti rimasti in servizio presso le Direzioni

provinciali dello stesso ministero.

Coincidenza che il giudice a quo individua in un duplice ordine di

dati: a) i requisiti di accesso nella carriera di concetto (concorso

articolato su tre prove scritte ed una orale); b) mansioni conferite

ed espletate "coincidenti" pur nell'ambito di ruoli diversi della

stessa amministrazione. In altri termini il "transito" ai ruoli

centrali dell'Amministrazione del tesoro dei dipendenti già

appartenenti alla Direzione provinciale e muniti dei requisiti

surrichiamati non introdurrebbe elementi di rilievo tali da connotare

diversamente le situazioni tra le due categorie del personale

succitato e da giustificare un correlativo trattamento differenziato.

Sicché la mancata espansione della normativa censurata alla

categoria analoga dei dipendenti "transitati" integrerebbe - attesa

la finalità perequativa della norma censurata - gli estremi di un

trattamento irrazionale con palese violazione degli artt. 3 e 97

della Costituzione.

2. - Preliminarmente occorre esaminare il contesto normativo su

cui poggiano gli elementi richiamati e censurati dal giudice a quo.

Al riguardo questa Corte ha già affermato (sent. n. 190 del 1992)

che la legge n. 890 del 1986 (unitamente alle leggi n. 17 e 427 del

1985) ha carattere derogatorio, introducendo "eccezioni fondate su

uno specifico e circoscritto apprezzamento del legislatore".

Invero, il sistema normativo richiamato, posto come elemento di

raffronto del giudizio di comparazione ai fini della estensione

dell'art. 3, della legge n. 890 del 1986, vale a dire le norme

concernenti le carriere speciali, la loro soppressione nonché la

"sistemazione" successiva del personale da esse provenienti, attuata

con il d.P.R. n. 319 del 1972 (particolarmente art. 4), rappresentano

un quadro normativo totalmente estraneo alle situazioni disciplinate

dalla norma, oggetto del giudizio di costituzionalità.

Le carriere speciali erano state istituite a suo tempo presso

varie amministrazioni statali ed, in particolare, presso il ministero

del tesoro (per il personale delle Ragionerie provinciali dello Stato

e per il personale delle Direzioni provinciali del tesoro: artt. 195

e seguenti del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nonché il quadro 84 ad

esso allegato). Dal punto di vista organizzativo tali carriere si

contraddistinguevano per il fatto che in esse il personale direttivo

ed il personale di concetto non era ripartito in due ruoli distinti

(come nelle carriere ordinarie), ma era compreso in un unico ruolo

suddiviso in due tronconi: di concetto per le prime tre qualifiche

(iniziali) e direttivo per le ulteriori quattro qualifiche

(terminali). Al troncone direttivo si accedeva per pubblico concorso

per esami riservato agli impiegati del troncone di concetto e

articolato su tre prove scritte (a carattere teorico-pratico) ed una

orale (art. 196, d.P.R. n. 3 del 1957). Sotto il profilo funzionale

le carriere speciali erano caratterizzate dalla sostanziale

omogeneità delle funzioni affidate agli impiegati appartenenti ai

due tronconi.

Occorre sottolineare a questo punto che esse nacquero dalla

esigenza di tutelare gli impiegati che, muniti di titolo di studio di

scuola secondaria svolgevano funzioni identiche rispetto a quelli del

gruppo A (muniti di diploma di laurea), ma ciononostante venivano

relegati nella carriera di gruppo B, corrispondente a quella

ordinaria di concetto senza poter oltrepassare l'allora grado VI.

Fu così che fu considerata la possibilità di operare una

commistione fra le due carriere, prendendo dall'una, la direttiva, le

qualifiche più elevate e dall'altra (quella di concetto), le

qualifiche inferiori. Ne risultarono le c.d. carriere speciali cui

venne applicato il principio della non distinzione, per i gradi

minori, fra le carriere direttive e le carriere di concetto e

l'attribuzione di qualifiche direttive soltanto agli impiegati che

svolgessero compiti direttivi. Ne conseguiva che le carriere speciali

comprendevano attribuzioni che, nel sistema allora vigente, erano in

parte direttive ed in parte di concetto.

Le ora dette carriere speciali furono soppresse e trasformate in

corrispondenti carriere ordinarie in virtù dell'art. 147 del d.P.R.

28 dicembre 1970, n. 1077. Evidentemente, siffatta soppressione non

poteva non porre il problema del personale proveniente dalle carriere

speciali nel senso che - avuto riguardo alle peculiarità che - come

si è dianzi rilevato - connotavano queste ultime ed, in particolare,

alla loro "natura mista" - non lo si poteva far confluire nelle

corrispondenti carriere ordinarie senza al contempo svantaggiarlo. E

di fatti l'art. 147 più volte richiamato istituì ruoli organici di

carriere ordinarie direttive e (in via provvisoria) di concetto, ma

con riserva di sistemazione successiva del personale proveniente

dalle ex carriere speciali di concetto. A tale sistemazione

definitiva si è provveduto con il d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319 il

quale all'art. 4 ha disposto - a certe condizioni - l'inquadramento

nelle rispettive carriere direttive di tutti gli appartenenti alle ex

carriere speciali, nonché il conseguente avanzamento di carriera e

la connessa valutazione economica della pregressa anzianità di

servizio (art. 6).

Con queste disposizioni si uniformava lo stato giuridico di gran

parte del personale statale nel senso che il relativo ordinamento

perdeva, con riguardo a qualifiche, progressione in carriera ecc.,

ogni carattere di specialità: correlativamente tutto il personale

rientrava in dotazioni organiche ordinarie, abbandonandosi la logica

degli "inquadramenti speciali", che rispondevano ad esigenze superate

dal fine del riordinamento, possibilmente omogeneo, della pubblica

amministrazione.

3. - Il quadro di riferimento normativo surrichiamato è - come

già detto - estraneo alla situazione disciplinata dalla norma

censurata, nella quale non vengono in considerazione le carriere

speciali. Infatti i benefici di cui al d.P.R. n. 319 del 1972 sono

stati estesi dall'art. 3, legge n. 890 del 1986 (nonché dall'art. 4,

comma 14- bis, legge n. 17 del 1985 e dall'art. 8, sesto comma della

legge n. 427 del 1985) al personale di concetto delle soppresse

carriere ordinarie delle Direzioni provinciali del tesoro (nonché

dell'amministrazione finanziaria e della Ragioneria generale dello

Stato) sulla base dei seguenti presupposti: a) superamento dei

concorsi di ammissione alla carriera articolati su tre prove scritte

ed un colloquio; b) svolgimento di mansioni analoghe o identiche a

quelle degli impiegati delle ex carriere speciali.

In forza di questa estensione gli appartenenti alla carriera

ordinaria hanno potuto usufruire dei benefici accordati dal d.P.R. n.

319 del 1972 alle carriere speciali. Senonché l'estensione di questa

disciplina alle carriere ordinarie di concetto non è affatto

riconducibile alla ratio che ha governato la disciplina delle

carriere speciali, rispetto alla quale rappresenta, anzi, un elemento

ostativo.

Si è, infatti, più volte rilevato, che la normativa di riordino

delle carriere, posta con il d.P.R. n. 1077 del 1970 e proseguita con

il d.P.R. n. 319 del 1972, ha compiuto una operazione di

"assimilabilità" alle carriere direttive delle sole carriere

speciali di concetto, sulla base di determinati presupposti ed in

ragione di particolari peculiarità connesse alle carriere speciali

stesse.

Da questo quadro normativo è possibile trarre una regola

generale: le carriere di concetto ordinarie non sono assimilabili a

quelle speciali e quindi non danno titolo al trattamento previsto per

queste ultime. La legge n. 890 del 1986 introduce una deroga alla

norma generale, sostituendo ad essa una diversa, specifica

disciplina.

Accertata la natura derogatoria della norma censurata, è evidente

che essa non può avere "finalità perequativa". Detta finalità,

invero, presuppone un rapporto tra norme con finalità di

aggiustamento; tra le due discipline non vi è frattura, ma un

confluire a finalità correttive. Quando invece si verifica una

rottura con la disciplina posta dalla norma generale, come avviene

per effetto della norma in deroga, ne deriva che quest'ultima

circoscrive la propria forza prescrittiva ai soggetti ed alle

situazioni da essa disciplinati. E l'unica possibilità di

applicazione è data dalla circostanza che tra il caso ricompreso e

quello escluso ricorra l'eadem ratio, sicché sia ingiustificato il

restringersi della disciplina soltanto ad alcune delle ipotesi

comprese nella sua ratio.

Nella specie non ricorre tale presupposto.

Infatti, l'art. 3 della legge n. 890 del 1986 circoscrive i

benefici più volte richiamati agli impiegati delle soppresse

carriere ordinarie di concetto delle Direzioni provinciali del

tesoro. I dipendenti già appartenenti alle suddette Direzioni e nel

frattempo "transitati" nelle corrispondenti carriere ordinarie dei

ruoli centrali o, in virtù dell'art. 200 T.U. n. 3 del 1957 o a

fortiori, in virtù di concorso, pur appartenendo alla stessa

amministrazione, si qualificano per l'inquadramento in un'altra

carriera caratterizzata da sue peculiarità.

Del resto, lo stesso art. 200 T.U. n. 3 del 1957, disciplinando il

trasferimento degli impiegati da un ruolo ad un altro della stessa

amministrazione, richiede l'elemento della corrispondenza tra la

carriera di provenienza e quella di destinazione. Il che implica la

diversificazione delle carriere stesse e, quindi, la peculiarità di

ciascuna di esse.

Ne consegue che i dipendenti "transitati" hanno spezzato il loro

legame con la carriera precedente delle Direzioni provinciali, cui si

riferiscono i successivi interventi del legislatore, a seguito del

loro confluire nei ruoli centrali della stessa amministrazione,

perdendo così caratteristiche e trattamento propri della pregressa

carriera.

Non è dunque, configurabile una prosecuzione giuridica (e quindi

economica) destinata ad esplicarsi in una carriera, cui non si

appartiene, dato che il "transito" ex art. 200 T.U. n. 3 del 1957 (o

a fortiori su opzione per superamento di concorso) ai ruoli centrali

ha bloccato la situazione, connessa a "quel" rapporto di impiego, al

momento del passaggio.

Pertanto, i miglioramenti giuridici ed economici, propri alla

precedente carriera, successivi a tale momento, non possono essere

rivendicati dai dipendenti "transitati", in quanto connessi ad una

situazione che, essendo cessata ad ogni effetto, non è suscettibile

di ulteriori sviluppi.

Restano assorbite le censure sollevate con riguardo all'art. 97

della Costituzione che, del resto, non avevano autonomo svolgimento.

Deve, quindi, dichiararsi non fondata la questione relativa

all'art. 3 della legge n. 890 del 1986 che il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato con ordinanza del

2 luglio 1992.