Sentenza n. 486/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge

27 ottobre 1988, n. 458 ("concorso dello Stato nelle spese degli enti

locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle indennità di

esproprio") promosso con ordinanza emessa il 24 gennaio 1991 dal

Tribunale di Potenza nei procedimenti civili riuniti vertenti tra

Giocoli Emilio ed altri e Comune di Potenza ed altri iscritta al n.

338 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 novembre 1991 il Giudice

relatore Renato Granata;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di restituzione di terreni

abusivamente occupati e, senza emissione di provvedimenti

espropriativi, utilizzati per la costruzione di alloggi di edilizia

residenziale pubblica da parte di cooperative all'uopo delegate dal

Comune, l'adito Tribunale di Potenza con ordinanza del 24 gennaio

1991 - ritenuto che, nella specie, non potevano configurarsi né

l'effetto acquisitivo, in favore dell'ente territoriale, ai sensi

degli artt. 35 e 57 della legge n. 865/1971, per mancanza appunto di

una legittima procedura espropriativa, né la c.d. accessione

invertita, in favore delle cooperative, secondo i principi elaborati

dalla giurisprudenza presupponenti l'irreversibile destinazione del

fondo ad un'"opera pubblica"" quale non è l'"alloggio" pur se di

tipo economico e popolare quando realizzato, come nella specie, da

soggetti privati, onde avrebbe dovuto disporsi la chiesta

restituzione dell'area ai proprietari; e considerato che, viceversa,

nell'analoga situazione di fondo utilizzato per scopi di edilizia

sociale con provvedimento espropriativo poi dichiarato illegittimo è

intervenuto l'art. 3 della legge n. 458/1988 a vietare la

retrocessione del bene riconoscendo al proprietario il solo diritto

al risarcimento del danno - ha reputato di conseguenza rilevante,

oltreché non manifestamente infondata in riferimento all'art. 3

Cost., ed ha perciò sollevato questione incidentale di

costituzionalità del predetto art. 3 della legge n. 458, nella parte

appunto in cui non estende la disciplina ivi prevista per il caso di

accertata illegittimità anche all'ipotesi di radicale mancanza del

provvedimento espropriativo di area edificata per finalità abitative

sociali.

Identica sarebbe infatti nelle due fattispecie - secondo il

Tribunale - la situazione di carenza di potere in cui versa

l'Amministrazione, per cui non si giustificherebbe il loro diverso

trattamento giuridico, sotto il profilo della (in un caso) esclusa e

(nel secondo) consentita restituzione del suolo edificato.

2. - L'Avvocatura, per l'intervenuto Presidente del Consiglio dei

ministri, ha eccepito l'inammissibilità e in subordine

l'infondatezza della questione: reputando, per un verso, dubbia la

rilevanza dell'impugnativa, per l'insufficiente e contraddittoria

esposizione dei dati di fatto nell'ordinanza di rinvio, e

contestando, sotto il secondo profilo, l'idoneità della norma

denunciata a fungere da tertium comparationis - perché facente parte

di una legge volta solo a consentire il finanziamento di talune

specifiche spese dei comuni - agli effetti della pronunzia additiva

ora chiesta alla Corte.

Ha prospettato inoltre - con memoria successivamente depositata -

che l'inammissibilità della sollevata questione possa

alternativamente discendere dal fatto che, nella fattispecie oggetto

del giudizio a quo, la paventata restituzione del bene ablato resti

comunque impedita dal divieto di annullamento dell'attività posta in

essere attraverso gli atti di destinazione del terreno per finalità

di interesse generale (quale quella di edilizia economica e

popolare), discendente dagli artt. 2 e 4 della legge abolitrice del

contenzioso amministrativo: ovvero proprio dai richiamati principi in

tema di "accessione invertita", a suo avviso applicabili

indipendentemente dalla natura privatistica del soggetto

concessionario dell'esecuzione dell'opera (o destinatario del diritto

di superficie sul suolo), quando vi sia (come nella specie)

corrispondenza tra i motivi di pubblica utilità, che avevano

legittimato l'occupazione, e le finalità assolte dall'edificio

realizzato.

Ha ipotizzato ancora, in ulteriore subordine, la possibilità di

una applicazione analogica od estensiva dell'art. 3 della legge n.

45/88 (ai fini della reiezione dell'impugnativa con una decisione

interpretativa).

Ed ha dedotto infine il carattere "transitorio" della norma in

esame, agli effetti di un vaglio "meno rigido" di essa alla stregua

del canone dell'art. 3 Cost. Considerato in diritto

1. - L'art. 3 della legge 27 ottobre 1988 n. 458 (sul "concorso

dello Stato nella spesa degli enti locali in relazione ai pregressi

maggiori oneri delle indennità di esproprio") testualmente dispone

che "il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia

residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto al

risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo

dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con

esclusione della retrocessione del bene".

Il Tribunale di Potenza dubita della legittimità costituzionale

di tale norma, in riferimento all'art. 3 Cost., reputando che sia

irragionevole la mancata estensione del riferito divieto di

retrocessione (del bene comunque utilizzato per finalità di edilizia

residenziale pubblica) anche all'ipotesi - del tutto analoga a quella

legislativamente considerata - di terreni illecitamente occupati per

mancanza (invece che per accertata illegittimità) del decreto

espropriativo.

2. - L'Avvocatura di Stato, nella sequenza dei propri atti

difensivi, ha dedotto plurimi profili di inammissibilità della

questione - anche in connessione a problemi esegetici e qualificatori

della disposizione denunciata - che, per evidenti ragioni di

priorità logica e giuridica, vanno ora preliminarmente esaminati.

Nessuno di tali rilievi è per altro fondato.

In particolare, entrambe le eccezioni formulate nell'atto di

intervento - in ordine (a) alla dedotta impossibilità della norma in

oggetto a svolgere il ruolo di tertium comparationis ad essa

attribuito dal giudice a quo, stante il suo inserimento in una legge

essenzialmente di stanziamento volta soltanto a consentire il

finanziamento di speciali spese dei comuni; ed (b) alla pretesa

esposizione, nell'ordinanza di rimessione, di dati fattuali

contraddittori ai fini della riconducibilità della fattispecie

nell'ambito dell'edilizia convenzionata od in quella dell'edilizia

agevolata - non valgono ad invalidare il giudizio di rilevanza della

questione espresso dall'autorità rimettente.

Quanto alla prima, perché la finalità di una legge, considerata

nel suo complesso, non esclude la possibilità che in essa

(opportunamente o meno dal punto di vista della tecnica legislativa)

sia inserita una disposizione avente una valenza diversa e più

ampia.

Quanto alla seconda eccezione, perché si palesa risolutivo il

fatto che senza adozione di alcun provvedimento espropriativo vi è

stata utilizzazione di aree private su concessione del comune per

finalità di edilizia residenziale pubblica, mentre è irrilevante

stabilire se questa fosse nella specie agevolata o convenzionata,

posto che entrambe sono contemplate dalla disposizione impugnata.

Del pari non possono essere condivisi gli altri rilievi

pregiudiziali svolti nella memoria per la udienza, sia perché,

secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, la vicenda della

occupazione acquisitiva può configurarsi solo in relazione alla

realizzazione di opere pubbliche sussumibili nella categoria (e

soggette al regime) dei beni pubblici demaniali o patrimoniali

indisponibili, il che, per un verso, presuppone la appartenenza delle

opere stesse a soggetti pubblici e, per altro verso, costituisce la

ragione del divieto posto al giudice ordinario di disporre la

restituzione in pristino dello stato dei luoghi; sia perché la norma

stessa - in ragione dell'attesa, ormai perdurante da anni, di una

nuova disciplina normativa generale della materia delle

espropriazioni per pubblica utilità - non sembra possa dirsi

predicata dal carattere di transitorietà affermato dalla Avvocatura

dello Stato.

3. - Per altro, il problema se la norma dettata dal menzionato art.

3 della legge n. 488/88 sia o non idonea a fungere da tertium

comparationis - prospettato dall'Avvocatura sotto il profilo prima

illustrato - rimane da esaminare sotto la diversa angolazione della

natura eccezionale o derogatoria, che il giudice a quo le ha

attribuito per negare l'applicabilità in via di interpretazione

analogica di detta norma, senza considerare che essa, se tale

veramente fosse, non potrebbe svolgere quel ruolo (di comparazione

appunto) che lo stesso giudice pur le ha assegnato.

Problema - questo - la cui soluzione deve passare attraverso una

pur sintetica indagine volta ad inquadrare nel sistema la specifica

disposizione che ne occupa.

L'art. 3 della legge 458/88 viene comunemente inteso come una

sostanziale applicazione al settore specifico della edilizia

residenziale pubblica di quella particolare fattispecie acquisitiva

alla mano pubblica di beni privati costituita dalla figura, di

creazione giurisprudenziale, della c.d. accessione invertita, od

occupazione appropriativa. La quale ricorre, come già si è

accennato, quando il soggetto pubblico - pure in carenza di un

provvedimento espropriativo operativo di effetti, o perché mai

emanato o perché caducato per illegittimità - occupa un suolo

privato e radicalmente ed irreversibilmente lo trasforma in bene

pubblico assoggettato al regime proprio dei beni demaniali o

patrimoniali indisponibili, su di esso realizzando un'opera pubblica,

oggetto di precedente dichiarazione di pubblica utilità. Fattispecie

acquisitiva particolare, predicata dunque, tra gli altri, da due

indici di identificazione: la esistenza di una dichiarazione di

pubblica utilità dell'opera così realizzata; la qualificabilità

come pubblica, in ragione della sua realizzazione da parte di un

soggetto pubblico, dell'opera stessa con conseguente assoggettamento

della nuova entità materiale in cui essa consiste al regime dei beni

demaniali o patrimoniali indisponibili.

Alla stregua di quanto sopra, pertanto, prima della introduzione

nell'ordinamento della disposizione dettata con l'art. 3 della legge

458/88, la vicenda della accessione invertita poteva verificarsi nel

settore della edilizia residenziale pubblica soltanto per una parte

delle ipotesi in esso ricomprese, ma non per tutte.

Rientravano, infatti, nell'area di potenziale operatività di tale

fattispecie acquisitiva le ipotesi di costruzioni realizzate dalla

mano pubblica direttamente o nel quadro del regime concessorio e

convenzionale di cui all'art. 35 della legge 865/71; restavano fuori

tutte le altre ipotesi di opere realizzate comunque da soggetti

privati pur se ancora nel quadro di quest'ultimo regime, ovvero nel

concorso di interventi agevolativi di altro tipo.

Questa ricostruzione del sistema normativo preesistente all'art. 3

legge 458/88 spiega perché la disposizione taccia della edilizia

sovvenzionata, per tale comunemente intendendosi quella realizzata,

come si è prima accennato, da soggetti pubblici oltre che con

esclusivo ricorso a mezzi finanziari pubblici (in quanto, si ripete,

rispetto a questa era già operante l'accessione invertita) e mette

in luce che la disposizione stessa comporta l'estensione della

fattispecie acquisitiva "accessione invertita" con riguardo alle

altre forme di edilizia residenziale pubblica (comprese quelle

realizzate in regime di concessione-convenzione ex art. 35 cit. ma a

cura di concessionari non soggetti pubblici) che, concretandosi in

costruzioni facenti capo alla mano privata, non potevano dare vita ad

entità materiali qualificabili come opere pubbliche.

Dal quadro così tracciato risulta quindi che l'art. 3 della legge

458/88, da un lato, prende atto della esistenza di una regola già

operante in via generale per tutte le opere pubbliche e, in specie,

anche nel settore della edilizia residenziale pubblica quanto alle

costruzioni realizzate dalla mano pubblica: e, dall'altro, estende

tale regola alle restanti parti della stessa edilizia residenziale

pubblica che erano sottratte alla sua applicazione. Estensione -

questa - giustificata dalla identità, sul piano politico-economico,

del risultato perseguito attraverso il programma edilizio,

considerato nella globalità delle sue articolazioni a prescindere

dalla diversità delle qualificazioni giuridiche spettanti alle

costruzioni in dipendenza della natura pubblica o privata del

soggetto realizzatore.

Donde è da escludersi che l'art. 3 considerato abbia natura

derogatoria o eccezionale e deve per contro riconoscerglisi la

idoneità, appunto, a fungere da tertium comparationis rispetto alle

ipotesi, non comprese nella sua previsione, di utilizzazione senza

titolo, perché mai emesso, di aree private a fini di edilizia

residenziale pubblica, sempre che incluse nei piani di zona aventi

valore di dichiarazione di pubblica utilità e fermi gli altri

elementi di identificazione della fattispecie normativa presupposti

dalla disposizione con lo stesso articolo dettata.

4. - Quanto premesso vale anche a dimostrare, venendo al merito

della questione, che la disparità di trattamento fra la ipotesi

contemplata dalla previsione normativa (provvedimento espropriativo

emesso ma dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato) e

la ipotesi esclusa (mancata emissione del provvedimento

espropriativo) effettivamente è priva di una sufficiente

giustificazione razionale, come confermato anche dalla considerazione

che nello schema giurisprudenziale della accessione invertita - il

cui ambito di operatività, come si è già sottolineato, la norma

denunziata si propone di estendere all'intero settore della edilizia

residenziale pubblica - nessuna rilevanza discriminante è attribuita

(del tutto correttamente, attesa la identità della situazione

giuridica finale di carenza di potere alla quale in entrambe le

ipotesi si perviene) alla circostanza della presenza nel singolo caso

concreto di un provvedimento espropriativo poi caducato con effetto

ex tunc o, al contrario, della mancanza di esso in radice, perché

mai emesso. Onde non si intende per quale ragione una rilevanza

siffatta tale circostanza dovrebbe esplicare in sede di mera

estensione dell'ambito di operatività di quello stesso schema.

5. - Tanto considerato - e dovendosi escludere la possibilità di

ricomprendere nella previsione normativa in via di applicazione

analogica o di interpretazione estensiva anche l'ipotesi di mancanza

del titolo espropriativo, perché mai emesso, in quanto dai lavori

parlamentari, in piena consonanza con il dato testuale, risulta avere

il legislatore inteso considerare fin dall'inizio soltanto l'ipotesi

di annullamento del decreto espropriativo emesso - va dichiarata la

illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost.,

dell'art. 3, primo comma, della legge n. 458 del 1988, nella parte in

cui non prevede che al proprietario del terreno utilizzato per

finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato

emesso alcun provvedimento di esproprio possa applicarsi la

disciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui - nella

medesima situazione - il provvedimento espropriativo sia stato

dichiarato illegittimo.