Sentenza n. 487/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Veneto riapprovata il 23 maggio 1991 dal Consiglio regionale, avente

per oggetto: "Norme di accesso per profili professionali specifici",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

notificato l'11 giugno 1991, depositato in cancelleria il 19 giugno

successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

l'avv. Guido Viola per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 1991, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Veneto,

riapprovata dal Consiglio regionale il 23 maggio 1991, in riferimento

agli artt. 97 e 117 Cost.

Tale legge prevede (art. 1) che, in occasione dei processi di

adeguamento dell'assetto organizzativo regionale, ferme restando le

norme di accesso previste dall'art. 5 della legge regionale 3 maggio

1988, n. 25, la Giunta regionale può individuare, d'intesa con le

Organizzazioni Sindacali, specifici profili professionali che

richiedono esperienze acquisibili all'interno dell'ente, ai fini

della copertura mediante procedure concorsuali interne, nei limiti

della dotazione organica tabellare.

Nel ricorso si deduce che la norma si pone in contrasto con il

principio generale secondo il quale "il passaggio ad una fascia

funzionale superiore, in quanto comporta l'accesso a un nuovo posto

di lavoro corrispondente a funzioni più elevate, è soggetto alla

regola del pubblico concorso", che può essere derogata solo

garantendosi adeguatamente il buon andamento dell'amministrazione

(art. 97 Cost.). La genericità della norma renderebbe carente tale

necessaria garanzia.

Inoltre, la legge 29 marzo 1983, n. 93 - recante principii che

costituiscono limite per la legislazione regionale - riserva il

reclutamento e i criteri per la determinazione delle qualifiche

funzionali alla legge (art. 2, nn. 2 e 3), e l'identificazione delle

qualifiche funzionali, in rapporto ai profili professionali ed alle

mansioni (art. 3, n. 3), agli accordi previsti dagli artt. 6 e segg.

Nel ricorso si deduce che, in contrasto con detti principii, la norma

impugnata rimette le relative statuizioni ad un'intesa fra Giunta

regionale e sindacato, derogando illegittimamente tanto alla riserva

di legge, che al regime degli accordi ex artt. 6 e segg., stabiliti

dalla legge n. 93 del 1983.

Davanti a questa Corte si è costituita la Regione Veneto,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto di costituzione si afferma al riguardo che, rientrando

la materia nell'autonomia delle Regioni, queste possono con propria

legge stabilire i criteri e le modalità per l'accesso alle carriere

e ai "profili professionali". Inoltre, la regola del pubblico

concorso vale esclusivamente per l'accesso nella p.a., non per la

progressione interna, attraverso il reinquadramento in qualifiche,

alla quale può provvedersi senza pubblico concorso.

Contrariamente a quanto è sostenuto nel ricorso, poi,

l'organizzazione in senso proprio non viene modificata dalla legge in

questione, prevedendo essa il rispetto della dotazione organica

tabellare. Essa non lederebbe, inoltre, il buon andamento della p.a.,

tenuto conto che l'art. 5 della legge reg. 4 giugno 1987, n. 29 già

abilitava la Giunta regionale a determinare i profili professionali e

la nuova disposizione si limita a demandare alla Giunta stessa di

individuare, d'intesa con le organizzazioni sindacali, profili

professionali specifici, per i quali sia razionale ed opportuno

ricorrere a personale regionale in possesso di esperienze acquisite

all'interno dell'ente.

Successivamente la Regione ha depositato una memoria, eccependo

l'inammissibilità del ricorso, poiché i motivi di esso non

coinciderebbero con i motivi del rinvio della legge al Consiglio

regionale.

Quanto al merito, la Regione ha dedotto che le procedure

concorsuali interne sono legittimate dalla preesistente legge

regionale n. 25 del 1988. Inoltre, la normativa dell'art. 10 della

legge quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93) così

come risulta dopo l'integrazione apportata dall'art. 2 della legge n.

425 del 1985, consente alla legislazione regionale un largo margine

di adattamento all'accordo nazionale e, soprattutto, alla

contrattazione decentrata, cosicché le intese con le organizzazioni

sindacali rientrano nella normalità dei procedimenti deliberativi in

materia di pubblico impiego.

Nella memoria si sostiene, infine, che l'individuazione dei

profili professionali specifici è coerente sia con gli artt. 10 e 14

della legge quadro sul pubblico impiego, sia con la normativa

attuativa di accordi sindacali. Infatti l'art. 26 del d.P.R. 8 maggio

1987, n. 266, riproduttivo dell'accordo sindacale per il personale

dello Stato del 26 marzo 1987, prevede espressamente che nell'ambito

degli accordi sindacali decentrati e, quindi, delle intese con le

organizzazioni sindacali in sede locale o di comparto, si possano

individuare profili da istituire, modificare o sopprimere, e il terzo

comma di tale articolo delinea una procedura di individuazione di

profili professionali da effettuare proprio "d'intesa con le

organizzazioni sindacali". Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se la legge riapprovata

dal Consiglio regionale del Veneto il 23 maggio 1991 - la quale

prevede che, in occasione dei processi di adeguamento dell'assetto

organizzativo regionale, ferme restando le norme di accesso previste

dall'art. 5 della legge regionale 3 maggio 1988, n. 25, la Giunta

regionale può individuare, d'intesa con le Organizzazioni sindacali,

specifici profili professionali che richiedono esperienze acquisibili

all'interno dell'ente, ai fini della copertura mediante procedure

concorsuali interne, nei limiti della dotazione organica tabellare -

violi:

a) l'art. 97 Cost., derogando alla regola generale dell'accesso

a funzioni più elevate attraverso pubblico concorso, senza garantire

adeguatamente il rispetto del principio del buon andamento della

pubblica amministrazione;

b) l'art. 117 Cost., avendo violato i principii della

legislazione statale stabiliti dagli artt. 2 e 3 della legge 29 marzo

1983, n. 93, i quali riservano il reclutamento e i criteri per la

determinazione delle qualifiche funzionali alla legge (art. 2, nn. 2

e 3), e l'identificazione delle qualifiche funzionali, in rapporto ai

profili professionali ed alle mansioni (art. 3, n. 3), ai particolari

accordi previsti dagli artt. 6 e segg., cioè a fonti diverse

dall'"intesa" tra Giunta regionale e organizzazioni sindacali.

2. - Va in via preliminare respinta l'eccezione d'inammissibilità

proposta dalla Regione sotto il profilo della mancata corrispondenza

fra motivi del ricorso e motivi del rinvio al Consiglio regionale.

Risulta dagli atti che il rinvio della legge al Consiglio

regionale, ai sensi dell'art. 127 Cost., è stato motivato con la

difformità delle procedure concorsuali interne - da detta legge

previste - dalla "vigente normativa contrattuale" e con il contrasto,

"per la sua generica formulazione, con il principio di buona

amministrazione di cui all'art. 97 Cost.". Rispetto a tale

motivazione, quella del ricorso non introduce profili nuovi e

diversi, costituendone solo un più ampio e dettagliato svolgimento,

consentito dall'art. 127 Cost., che questa Corte ha costantemente

interpretato nel senso che il principio della corrispondenza tra

motivi del rinvio e motivi del ricorso si intende rispettato anche

quando i primi siano formulati in modo sintetico e sommario,

sempreché la regione sia stata ragionevolmente messa in grado di

rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di

rinvio e che queste coincidano sostanzialmente con quelle più

ampiamente trattate nel ricorso (cfr. da ultimo le sentenze nn. 100,

122 e 261 del 1990).

3. - Nel merito la questione proposta è fondata.

Va premesso che la Regione Veneto, già in sede di recepimento

nell'ordinamento regionale dell'accordo relativo al contratto

nazionale per il personale delle Regioni a statuto ordinario per il

periodo 1° gennaio 1976 - 31 dicembre 1978 (legge regionale 24 agosto

1979, n. 65), aveva disposto che l'assunzione nel "ruolo unico del

personale regionale" avvenisse per pubblico concorso, da bandirsi in

relazione a ciascun "livello funzionale" e che parimenti, per

pubblico concorso, avvenisse il passaggio da un livello funzionale ad

un livello superiore (art. 4). Riguardo a quest'ultima ipotesi, era

però stabilito che un quarto dei posti a concorso fosse riservato

agli impiegati regionali che avessero una determinata anzianità,

"purché in possesso almeno del titolo di studio immediatamente

inferiore a quello previsto normalmente per l'accesso al singolo

livello".

Normativa analoga si rinviene nella successiva legge regionale 3

luglio 1984, n. 30 (di recepimento nell'ordinamento regionale del

terzo accordo nazionale concernente il personale delle regioni a

statuto ordinario), dove riserve di posti - in sede di pubblico

concorso - erano previste, per l'attribuzione di livelli superiori al

più basso, in favore del personale già in servizio, ma erano ben

limitate in riferimento alla percentuale dei posti ed ai requisiti

(artt. 15, 19 e 20).

Con la legge regionale 3 maggio 1988, n. 25 (di recepimento del

quarto accordo nazionale concernente il personale delle regioni a

statuto ordinario), accanto al concorso per esami, la Regione Veneto

ha introdotto (art. 5) una procedura di "corso-concorso pubblico"

che, per l'attribuzione di livelli superiori, prevede anch'essa una

riserva di posti al personale già in servizio "appartenente alla

qualifica funzionale immediatamente inferiore, al posto messo a

concorso, in possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso

dall'esterno al posto anzidetto e con un'anzianità di servizio di

due anni". Solo fino alla settima qualifica, detta legge ha previsto

l'ammissione a concorrere ai posti riservati "del personale

appartenente alla qualifica immediatamente inferiore con

un'anzianità di almeno tre anni e con medesima professionalità o di

cinque se di professionalità diversa, in possesso di titolo di studio immediatamente inferiore a quello richiesto per il posto messo a

concorso".

La legge impugnata, viceversa, deroga a tale disciplina, statuendo

genericamente che "in occasione dei processi di adeguamento

dell'assetto organizzativo regionale", la Giunta "può individuare,

d'intesa con le organizzazioni sindacali, specifici profili

professionali che richiedono esperienze acquisibili all'interno

dell'ente, ai fini della copertura mediante procedure concorsuali

interne" e la stessa Giunta è autorizzata a stabilirne le modalità.

Deve ritenersi che la normativa così posta, non limitando

l'attribuzione dei profili per concorso interno a quelli inerenti

alla medesima qualifica funzionale, non impedisce l'esperimento di

tale particolare procedura anche in relazione a profili inerenti a

qualifiche funzionali superiori; così, essa non soltanto non

consente alcuna partecipazione di candidati esterni, ma omette di

predeterminare i requisiti, soggettivi ed oggettivi, necessari

affinché il passaggio dai profili inerenti a qualifiche funzionali

inferiori, a quelli inerenti a qualifiche funzionali superiori,

avvenga nel rispetto dei principi stabiliti dall'art. 97 Cost.

4. - Va rammentato in proposito che questa norma, nel primo comma,

prescrive che i pubblici uffici siano organizzati in modo da

assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione e

all'ultimo comma dispone che "agli impieghi nelle pubbliche

amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti

dalla legge".

Tale ultima disposizione, secondo la costante giurisprudenza di

questa Corte, va interpretata nel senso che il concorso pubblico

costituisce la regola generale per l'accesso ad ogni tipo di pubblico

impiego, in quanto è il mezzo maggiormente idoneo ed imparziale per

garantire la scelta dei soggetti più capaci ed idonei ad assicurare

il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. da ultimo la

sentenza n. 453 del 1990). Inoltre, questa Corte ha affermato che

anche "il passaggio ad una fascia funzionale superiore, poiché

comporta l'accesso ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a

funzioni più elevate, è una figura di reclutamento soggetta alla

regola del pubblico concorso" (sentenza n. 161 del 1990).

Tale passaggio è da equiparare, infatti, al primo accesso

all'impiego, comportando funzioni differenziate rispetto a quelle in

precedenza esercitate, in relazione alle quali è necessario un nuovo

e diverso accertamento d'idoneità.

Alla regola generale del pubblico concorso, il legislatore può

derogare (art. 97, ultimo comma, Cost.), adottando criteri diversi,

con una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di

garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr. da

ultimo la sentenza n. 187 del 1990) e cioè facendo ricorso a procedure "congrue e ragionevoli in rapporto al fine da raggiungere e

all'interesse da soddisfare" (sentenza n. 81 del 1983).

Con la legge impugnata tale limite non è stato rispettato, avendo

il legislatore regionale omesso completamente di determinare - come

sopra si è segnalato - i requisiti, soggettivi ed oggettivi,

necessari a garantire che la deroga apportata alla regola del

pubblico concorso, per il conferimento di profili professionali

diversi da quelli già ricoperti, salvaguardi il perseguimento

dell'interesse dell'amministrazione alla scelta dei soggetti più

meritevoli e maggiormente idonei.

Non ha pregio l'argomento della difesa della Regione, secondo il

quale la legge sarebbe legittima perché rientra nella competenza

regionale stabilire i criteri e le modalità per l'accesso ai profili

professionali e una precedente norma regionale (art. 5 della legge

reg. 4 giugno 1987, n. 29) aveva già demandato alla Giunta di

determinare i profili professionali.

La violazione dell'art. 97 Cost. discende infatti proprio

dall'avere la legge impugnata omesso di stabilire i criteri e le

modalità d'accesso ai "profili professionali che richiedono

esperienze acquisibili all'interno dell'ente", demandando alla

Giunta, d'intesa con le organizzazioni sindacali, non soltanto

l'individuazione di tali profili ma anche le "modalità" di copertura

mediante procedure concorsuali interne. In tal modo, infatti, il

legislatore ha derogato alla regola del pubblico concorso, senza

stabilire le cautele e garanzie necessarie ad assicurare che la

procedura concorsuale - avuto riguardo ai soggetti da ammettere ed ai

profili professionali da attribuire - sia idonea a garantire il buon

andamento della pubblica amministrazione.

La legge, pertanto, va dichiarata costituzionalmente illegittima

per violazione dell'art. 97 Cost.