Sentenza n. 49/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale sarda nella seduta del 2 marzo 1956,

contenente norme per l'abolizione dei diritti esclusivi perpetui di

pesca e per disciplinare l'esercizio della pesca nelle acque interne e

lagunari della Sardegna, promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 29 novembre 1957, depositato

nella cancelleria della Corte costituzionale il 5 dicembre 1957 ed

iscritto al n. 26 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 23 aprile 1958 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias per

il ricorrente e l'avv. Pietro Gasparri per la Regione autonoma della

Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio regionale sardo in data 2 marzo 1956 approvò una

legge contenente norme per l'abolizione dei diritti esclusivi perpetui

di pesca e per disciplinare l'esercizio della pesca nelle acque interne

e lagunari della Sardegna.

Di questa legge, costituita da nove articoli, sono particolarmente

rilevanti gli artt. 1, 2, 3 e 5.

L'art. 1 dichiara estinti tutti i diritti esclusivi di pesca nelle

acque interne e lagunari della Regione ancorché di pertinenza del

demanio marittimo, detenuti a qualunque titolo da privati, società od

enti, all'atto dell'entrata in vigore della legge; ciò ai fini

dell'incremento della pesca nelle acque interne e lagunari della

Sardegna e del progresso economico e sociale delle categorie

interessate.

L'art. 2 dichiara estinti anche i diritti di carattere

patrimoniale, trasferiti dall'Erario statale alla Regione e li

sostituisce con la normale disciplina della concessione, prevista dagli

artt. 5 e segg. della legge stessa.

L'art. 3 riconosce ai possessori degli estinti diritti di pesca

un'indennità ragguagliata alla media delle tasse pagate negli ultimi

cinque anni per l'esercizio del diritto estinto, commisurato al tasso

di capitalizzazione del 5%. La determinazione dell'indennità avviene

a cura dell'Assessore alle finanze, su domanda dell'interessato, che

deve essere presentata, a pena di decadenza, entro sei mesi dalla data

di pubblicazione della legge. Contro il provvedimento dell'Assessore

è ammesso reclamo in sede contenziosa davanti al Tribunale superiore

delle acque.

L'art. 5 attribuisce all'Assessore alle finanze il potere di

disporre concessioni temporanee di pesca riservata a favore di enti,

società e privati che ne facciano domanda, per lo sviluppo

dell'attività e dell'industria peschereccia, per il progresso

economico e sociale delle categorie interessate e per la conservazione

del patrimonio ittico sardo.

Questa legge, ai sensi dell'art. 33 dello Statuto speciale per la

Sardegna, fu rinviata dal Governo della Repubblica al Consiglio

regionale che l'approvò nuovamente, dandone comunicazione al Governo

il 15 novembre 1957.

Allora il Presidente del Consiglio, in ordine alla deliberazione

del Consiglio dei Ministri 22 novembre 1957, promosse la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 5 della ricordata

legge regionale con ricorso notificato al Presidente della Giunta della

Regione autonoma della Sardegna il 29 novembre, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 310 del 14 dicembre 1957 e nel Bollettino

ufficiale della Regione sarda n. 48 del 16 dicembre 1957 e depositato

nella cancelleria della Corte il 5 dicembre 1957.

Secondo questo ricorso l'art. 1 sarebbe incostituzionale,

limitatamente alle acque lagunari, perché queste fanno parte del

demanio marittimo che ai sensi dell'art. 14 dello Statuto per la

Sardegna non è stato trasferito dallo Stato alla Regione: perciò

spetterebbe allo Stato disciplinare la pesca in quanto si afferma che

questa è un uso delle acque lagunari.

D'altra parte, anche ad ammettere, secondo un precedente

giurisprudenziale della Corte costituzionale, che la pesca nelle acque

pubbliche non costiuisca uso del demanio idrico interno e marittimo, i

diritti esclusivi perpetui di pesca nelle acque del demanio marittimo

sarebbero diritti patrimoniali di singoli e come tali si

concreterebbero in un vero e proprio uso delle acque, sì che la loro

abolizione non potrebbe essere compresa nella materia della pesca.

Gli artt. 2 e 3 sarebbero poi viziati da illegittimità

costituzionale perché, essendo la potestà legislativa della Regione

sarda tenuta al rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico dello

Stato, l'estinzione dei diritti esclusivi di pesca, fuori dei casi

previsti dal T. U. 8 ottobre 1931, n. 1604, sarebbe potuta avvenire

soltanto con le forme e con le garanzie dell'espropriazione per

pubblica utilità. Inoltre la Regione avrebbe incostituzionalmente

legiferato in materia di rapporti di diritto privato.

La difesa dello Stato lamenta, in modo particolare,

l'illegittimità del terzo comma dell'art. 3 che sancisce la competenza

del Tribunale superiore delle acque sui ricorsi contro la

determinazione delle indennità a favore dei possessori dei diritti

esclusivi di pesca, estinti. Questa materia sarebbe di competenza dei

Tribunali regionali delle acque ai sensi del T. U. 11 dicembre 1933, n.

1775: perciò la Regione, deferendola invece alla competenza del

Tribunale superiore delle acque, avrebbe esorbitato dai limiti

costituzionali della propria legislazione, ex art. 3 dello Statuto

speciale, che non può mai modificare la competenza degli organi

giudiziari.

L'illegittimità costituzionale dell'art. 5 è segnalata soltanto

in quanto le concessioni regionali di pesca riservata siano estese alle

acque lagunari ed, in genere, alle acque del demanio marittimo. In tal

caso varrebbero gli stessi motivi di censura invocati per l'art. 1.

La Regione autonoma della Sardegna si costituì regolarmente in

giudizio in persona del suo Presidente, in ordine alla deliberazione

della Giunta regionale 3 dicembre 1957, depositando le proprie

controdeduzioni il 17 dicembre 1957. Queste controdeduzioni sono state

poi illustrate da un'ampia memoria, depositata il 5 aprile 1958.

Secondo la Regione le censure mosse dal ricorso all'art. 1 non

avrebbero fondamento. Difatti la Regione ha piena potestà normativa

in materia di pesca e poiché il diritto di pesca, lungi dall'essere un

diritto reale sull'acqua nella quale vive il pesce, sarebbe un semplice

diritto potestativo alla acquisizione del pesce res nullius, i diritti

esclusivi di pesca non sarebbero facoltà originariamente inerenti alla

proprietà demaniale: perciò la materia potrebbe essere legittimamente

disciplinata da un ente diverso dallo Stato, fornito di potestà

legislativa, com'è la Regione.

Del pari infondate sarebbero le censure mosse dal ricorso

governativo agli artt. 2 e 3. La Regione ritiene che i cosiddetti

diritti perpetui ed esclusivi di pesca siano interessi legittimi e non

diritti soggettivi e che i titolari di questi interessi legittimi siano

sostanzialmente dei concessionari. Perciò l'estinzione di questi

diritti, previa indennità, prevista in determinati casi dallo stesso

T. U. 8 ottobre 1931, n. 1604, equivarrebbe al riscatto della

concessione: la Regione si sarebbe formalmente ispirata a questa

nozione teorica, tratta dalla legislazione statale. Comunque, a

prescindere dalla terminologia, l'abolizione dei diritti esclusivi di

pesca mercé il pagamento di un'indennità a carico della Regione, da

determinarsi in via contenziosa in caso di disaccordo, altro non

sarebbe, nella sostanza, che una vera e propria espropriazione per

pubblica utilità: la Regione ha competenza legislativa e

amministrativa in materia di espropriazione per pubblica utilità

purché non si tratti di opere a carico dello Stato.

Inoltre la Regione, appunto in considerazione della natura

d'interessi legittimi che sarebbe propria dei cosiddetti diritti

esclusivi di pesca, contesta che si tratti di rapporti di diritto

privato, richiamando per di più la giurisprudenza di questa Corte che

non esclude in modo assoluto che con legge regionale si possano

disciplinare anche rapporti di diritto privato.

Quanto al terzo comma dell'art. 3, la Regione si limita a ricordare

un principio affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, per il

quale non sarebbe costituzionalmente illegittima la legge regionale che

attribuisse nuove funzioni giurisdizionali ad un organo statale, quando

ciò fosse giustificato dal sistema della legislazione statale.

Quanto all'art. 5, la Regione richiama le eccezioni sollevate a

proposito dell'art. 1, che a maggior ragione sarebbero valide per le

future concessioni regionali di pesca nelle acque lagunari. Considerato in diritto :

Questa Corte ha già avuto occasione d'affermare (sent. n. 23 del

1957) che la Regione sarda ha la potestà legislativa in materia di

pesca, indipendentemente dalla titolarità del diritto sulle acque

pubbliche. Vale a dire che è stato escluso che la disciplina della

pesca sia disciplina dell'uso delle acque pubbliche ed è stato invece

ritenuto che la legislazione in materia tiene soprattutto conto

dell'importanza economica e sociale della pesca e mira a tutelare e a

sviluppare il patrimonio ittico.

Ciò è evidente anche nella complessa legislazione statale in

materia, pur non mancando alcune disposizioni che riguardano, com'è

naturale, usi veri e propri delle acque e delle relative pertinenze.

Nel caso particolare risulta dalla stessa lettera della legge

regionale che le disposizioni relative all'abolizione dei diritti

esclusivi di pesca nelle acque interne e lagunari della Sardegna sono

state preordinate "ai fini dell'incremento della pesca e del progresso

economico e sociale delle categorie interessate (art. 1)".

Perciò la Corte non può che confermare la propria giurisprudenza

e quindi è da ritenersi infondata la censura del ricorrente che nega

alla Regione il potere di legiferare in materia di diritti di pesca

nelle acque lagunari in quanto le lagune fanno parte del demanio

marittimo ed il demanio marittimo appartiene allo Stato e non alla

Regione, per espressa disposizione dell'art. 14 dello Statuto speciale

per la Sardegna.

Difatti non ha importanza per i fini della legislazione regionale

sarda - e quindi per la competenza legislativa regionale - che i

diritti di pesca vengano esercitati nelle acque del demanio marittimo

dello Stato piuttosto che in quello idrico della Regione, posto che i

criteri che determinano la materia della pesca, di competenza esclusiva

regionale, sono quelli sopra ricordati.

Vero è che la difesa dello Stato insiste in modo particolare nel

considerare i diritti esclusivi di pesca come diritti d'uso delle

lagune in quanto l'esclusività del diritto si concreterebbe

necessariamente in una limitazione dell'uso delle acque lagunari e

delle relative pertinenze.

Che il diritto esclusivo di pesca abbia questi riflessi giuridici

soprattutto sull'uso delle pertinenze delle acque pubbliche non può

negarsi e se ne dovranno trarre precise conseguenze giuridiche, anche

ai fini delle questioni in esame.

Ma tanto che il diritto di pesca spetti al titolare uti singulus

piuttosto che uti civis, quanto che sia esclusivo o meno, perpetuo o

temporaneo, l'attività mediante la quale questo diritto potrà essere

esercitato sarà sempre la pesca. Perciò se il legislatore regionale

prende in considerazione questi diritti per le esigenze di disciplina

di quei pubblici interessi di rilevanza economica e sociale, che

servono a determinare la materia della pesca, le limitazioni accessorie

che i diritti stessi, sorti o riconosciuti in periodo di competenza

legislativa esclusiva dello Stato sia in materia di pesca, sia in

materia di disciplina delle acque pubbliche, importavano all'uso del

bene demaniale, non possono costituire ostacolo alla competenza

legislativa regionale, qualora le limitazioni stesse, lungi dall'essere

aggravate o anche soltanto modificate, vengano di fatto a scomparire

come conseguenza della nuova disciplina della pesca.

Merita invece attenta considerazione questa censura

d'illegittimità costituzionale sotto il profilo che nega la competenza

legislativa regionale in quanto i diritti esclusivi di pesca sarebbero

diritti soggettivi appartenenti a quella materia dei rapporti di

diritto privato che è sottratta alla legislazione regionale.

Può seriamente sostenersi che i diritti esclusivi e perpetui di

pesca, specialmente quando derivino da antico titolo, siano diritti

soggettivi, a parte la loro ulteriore qualificazione. Ma sarebbe

erroneo ritenere che in ogni caso l'esistenza di diritti soggettivi sia

un ostacolo insuperabile all'intervento normativo della Regione, quando

questa si muova esclusivamente per la tutela diretta degli interessi

pubblici che sono propri della materia di sua competenza e non sia

rivolta alla disciplina di rapporti fra privati.

Nel caso in esame d'altra parte - e ciò rende agevole la soluzione

della questione - il legislatore regionale si è valso, nella materia

della pesca, di un sistema espropriativo, cioè di uno strumento col

quale l'ostacolo del diritto soggettivo privato con contenuto

patrimoniale, invece d'essere soltanto limitato viene addirittura

travolto legittimamente per le esigenze della disciplina dei pubblici

interessi. Ciò avviene col pieno rispetto delle regole costituzionali

purché, naturalmente, al titolare del diritto soppresso venga

attribuito un adeguato indennizzo.

La materia dell'espropriazione per pubblica utilità, purché non

riguardi opere a carico dello Stato, è di competenza della

legislazione regionale sarda (art. 4, lettera d); tuttavia questa

materia, oltre essere assoggettata ai limiti propri della legislazione

esclusiva (art. 3), deve rispettare, com'è noto, anche i principi

stabiliti dalle leggi dello Stato.

I principi che si traggono al riguardo dalla legislazione dello

Stato (artt. 25 e 29 del T. U. 8 ottobre 1931, n. 1604) sono: che i

diritti esclusivi di pesca nelle acque del demanio marittimo possono

essere espropriati per causa di pubblica utilità; che la pubblica

utilità sussiste ogni volta che l'esercizio dei diritti esclusivi di

pesca "sia riconosciuto contrario ad esigenze d'interesse generale";

che l'indennità da corrispondersi all'espropriato deve consistere in

una somma proporzionata alle tasse pagate da costui sul diritto

espropriatogli e per l'esercizio di esso.

Questi principi sono stati pienamente rispettati dalla legge

regionale: i diritti esclusivi di pesca sono stati ritenuti contrari

all'interesse dell'incremento della pesca e del progresso economico e

sociale delle categorie interessate (art. 1); è stato riconosciuto ai

possessori dei diritti di pesca estinti il diritto ad un'indennità

(art. 3); quest'indennità è stata ragguagliata alla media delle tasse

pagate negli ultimi cinque anni per l'esercizio del diritto estinto,

calcolata al tasso di capitalizzazione del 5% (art. 3).

Non è perciò fondata, sotto questo profilo, la censura del

ricorrente che considera violati i principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato, in quanto la Regione avrebbe adottato la disciplina

dell'"estinzione" dei diritti di pesca, prevista dal T. U. n. 1604 del

1931 soltanto per il caso di non uso o di negligenza (artt. 23, 24 e

26), in luogo dell'"espropriazione" per pubblica utilità, prevista per

il contrasto con esigenze generali (artt. 25 e 29) e assoggettata a

forme e a garanzie particolari. È evidente che si tratta in parte di

un equivoco terminologico in quanto la legge regionale ha adottato il

termine "estinzione" - del resto con correttezza di linguaggio

giuridico perché in questo caso l'espropriazione non produce effetti

traslativi - per indicare sostanzialmente l'istituto

dell'espropriazione dei diritti esclusivi di pesca (artt. 25 e 29 del

T. U. n. 1604 del 1931), di cui ha fatto proprie le regole generali; ed

in parte si tratta d'un'erronea nozione dei "principi stabiliti dalle

leggi dello Stato", che ovviamente non sono tutte le regole della legge

statale, perché altrimenti il potere normativo regionale si ridurrebbe

ad un semplice potere regolamentare. I principi delle leggi dello Stato

non possono consistere che nei criteri generali ai quali s'informa una

determinata disciplina legislativa statale e che di questa e dei

relativi istituti sono caratteristici.

Tale natura di "principio" non può essere certamente riconosciuta

alla competenza degli organi amministrativi previsti dalla legge dello

Stato - necessariamente statali e non regionali, perché si tratta di

leggi anteriori allo Statuto speciale per la Sardegna - e tanto meno al

dato formale della terminologia giuridica.

Appare invece costituzionalmente illegittima la norma regionale che

impone ai possessori dei diritti estinti, in virtù della legge

regionale, la presentazione della domanda per la determinazione

dell'indennità entro sei mesi dalla pubblicazione della legge stessa,

sotto pena di decadenza.

Una decadenza dal diritto all'indennità così rigorosa non

soltanto non ha precedenti nella legislazione statale sulla pesca - non

potendosi a questa assimilare la decadenza prevista circa il

riconoscimento del possesso dei diritti esclusivi di pesca di cui

all'art. 27 del T. U. 8 ottobre 1931, n. 1604 -, ma urta addirittura

contro il principio costituzionale che l'espropriazione della

proprietà privata può avvenire soltanto salvo indennizzo e urta

altresì contro il principio particolare, già ricordato, della

legislazione statale sulla pesca, che prevede l'espropriazione di

questi diritti esclusivi, previa corresponsione d'un'indennità.

È poi sicuramente fondata la censura del ricorso relativa alla

competenza del Tribunale superiore delle acque, stabilita dal comma

terzo dell'art. 3 della legge regionale impugnata contro i

provvedimenti assessoriali di determinazione dell'indennità di

espropriazione. Secondo la vigente legislazione statale i ricorsi

previsti dagli artt. 25 e 29 del T. U. 8 ottobre 1931, n. 1604 - che

concernono la stessa materia dei ricorsi previsti dal comma terzo

dell'art. 3 della legge regionale in esame - sono di competenza, in

primo grado, dei Tribunali delle acque pubbliche. Questa è una

modificazione, probabilmente sfuggita al legislatore regionale, che

l'art. 140, lettera f, del T. U. 11 dicembre 1933, n. 1775, sulle

acque e sugli impianti elettrici ha apportato agli artt. 25 e 29 del T.

U. n. 1604 del 1931, che sancivano invece la competenza del Tribunale

superiore delle acque.

Non sembra dubbio che la legislazione regionale sarda debba

rispettare questa competenza giudiziaria non soltanto perché è

principio generale dell'ordinamento dello Stato che la materia

processuale sia d'esclusiva competenza statale per le esigenze d'unità

del sistema, ma anche perché, costituendo il ricorso al Tribunale

regionale delle acque la garanzia della legittimità

dell'espropriazione, la Regione deve rispettare, ai sensi dell'art. 4

dello Statuto per la Sardegna, i principi sulla competenza giudiziaria

che in materia d'espropriazione dei diritti esclusivi di pesca sono

posti dalla legge statale.

Del pari fondate sono le preoccupazioni della difesa dello Stato a

proposito dell'art. 5 della legge impugnata circa il potere della

Regione di disporre concessioni temporanee di pesca riservata a favore

di enti, società e privati che ne facciano domanda.

Questa Corte ha riconosciuto e riconosce alla Regione piena

potestà legislativa in materia di pesca anche nelle acque del demanio

marittimo ed ha ritenuto che le conseguenze dell'estinzione dei diritti

esclusivi di pesca sulle acque e sulle pertinenze del demanio dello

Stato non turbano menomamente i diritti dello Stato stesso su questi

beni, che anzi se ne avvantaggiano.

Ma ben diverso è il caso di nuove concessioni di pesca riservata

che la Regione eventualmente disponga sulle acque del demanio

marittimo. Poiché la pesca riservata non può essere esercitata

disgiunta dallo ius prohibendi, che è difficile immaginare separato

dall'uso delle pertinenze dell'acqua pubblica, non si vede come la

Regione possa disporre queste concessioni senza il consenso

dell'Amministrazione statale. Comunque occorre affermare chiaramente,

come già fu affermato in altra occasione, che la competenza

legislativa regionale è rigorosamente limitata alla materia della

pesca e che non è ammissibile nessuna interferenza regionale sulla

disciplina dell'uso delle pertinenze del demanio marittimo, anche se

ciò sembri, ad esempio, tecnicamente necessario od opportuno per la

migliore coltivazione del pesce, o per gli impianti fissi di pesca o

per la più efficace polizia delle acque o per altri motivi inerenti

alla pesca. Si è dubitato nel passato, in sede di politica

legislativa, dell'opportunità di includere nel demanio marittimo le

lagune e soprattutto le lagune cosiddette "morte", che hanno importanza

quasi esclusivamente per la pesca. Ma finché queste appartengano,

come attualmente è indubitabile, al demanio marittimo, cioè al

demanio dello Stato, soltanto il soggetto titolare di questo demanio

può disporre degli usi delle lagune. Perciò le concessioni

temporanee di pesca riservata, di cui al primo comma dell'art. 5 della

legge regionale impugnata, non possono concedere diritti nelle acque e

nelle pertinenze del demanio marittimo senza il consenso

dell'Amministrazione statale competente.

D'altra parte, poiché le norme statutarie hanno repartito le

funzioni fra lo Stato e la Regione sarda in modo che gli usi delle

acque marittime sono riservati alla disciplina dello Stato - che è

l'unico soggetto del demanio marittimo - mentre gli interessi della

pesca sono stati affidati alla competenza esclusiva della Regione, è

ovvia l'esigenza d'una stretta collaborazione fra lo Stato, che regola

le acque lagunari, e la Regione sarda, che regola l'attività della

pesca.

Ma questa collaborazione fra lo Stato e la Regione è del tutto

normale nel sistema delle nostre autonomie, sia che si tratti

d'attività legislativa, sia che si tratti d'attività amministrativa.

In questi campi la legislazione dello Stato, che tenga conto

opportunamente della competenza della Regione e della sua legislazione

- del resto le leggi dello Stato si applicano nelle materie attribuite

alla competenza della Regione sarda quando non sia diversamente

disposto con leggi regionali - può facilmente superare le difficoltà

che derivano dal fatto che due enti diversi esercitano funzioni diverse

sullo stesso bene.

Perciò può sembrare più prudente che in questi campi d'attività

mista la Regione prenda magari l'iniziativa di un'adeguata disciplina

legislativa statale (art. 121 della Costituzione), piuttosto che

correre il rischio di legiferare invano, fuori del campo della propria

competenza.

Poiché entro i limiti dell'interpretazione sopra esposta la norma

dell'art. 5 della legge regionale in esame è costituzionalmente

legittima, non occorre pronunciare l'inefficacia della norma stessa per

l'eventualità di altre interpretazioni.