Sentenza n. 49/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 25 maggio 1966

recante "nuovi provvedimenti a favore del grano duro", promosso con

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana notificato

il 31 maggio 1966, depositato in cancelleria il 10 giugno successivo ed

iscritto al n. 15 del Registro ricorsi 1966.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 1 febbraio 1967 la relazione del

Giudice Luigi Oggioni;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso del 31 maggio 1966, notificato in pari data, il

Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha impugnato la

legge approvata dall'Assemblea regionale il 25 maggio 1966 e comunicata

ad esso Commissario il 26 successivo, recante "nuovi provvedimenti a

favore del grano duro".

Il Commissario rileva nel ricorso in primo luogo che la legge

sarebbe in contrasto con l'art. 81 della Costituzione per inidoneità

dei mezzi di copertura della spesa ivi prevista.

Infatti, si precisa nel ricorso, la legge impugnata autorizza per

l'esercizio finanziario in corso la spesa di lire 1.000 milioni, alla

quale dovrebbe farsi fronte "utilizzando parte della disponibilità

residua esistente sullo stanziamento iscritto in forza della legge

regionale 7 luglio 1960, n. 24, al cap. 141 del corrente esercizio

finanziario" mentre nessuna somma è allocata a tale capitolo, che

trovasi iscritto solo per "memoria" nel bilancio.

Inoltre, prosegue il Commissario, un secondo motivo di

illegittimità della legge, (che concerne aiuti ai produttori di grano,

e riflette quindi materia rientrante nella disciplina della Comunità

economica europea) dovrebbe riscontrarsi nell'omessa comunicazione

preventiva del disegno di legge alla Commissione della predetta

Comunità, e nella conseguente violazione dell'articolo 93, paragrafo

terzo, del Trattato di Roma, che anche la Regione sarebbe tenuta ad

osservare.

Il ricorso è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 156 del

25 giugno 1966 e sulla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 33

del 9 luglio 1966.

L'Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio a sostegno

del ricorso depositando in cancelleria atto di costituzione senza

deduzioni il 10 giugno 1966.

Si è anche costituita la Regione, rappresentata e difesa dall'avv.

Giuseppe Guarino, il quale ha depositato le deduzioni in cancelleria il

30 giugno 1966.

Osserva anzitutto la difesa della Regione che, il controllo della

Corte costituzionale circa l'osservanza dell'art. 81 della Costituzione

sarebbe di mera legittimità e non potrebbe avere ad oggetto la

valutazione della sufficienza della copertura finanziaria prevista

dalle leggi autorizzative di spese. Pertanto l'obbligo di cui al

predetto art. 81 sarebbe assolto quando, come nella specie, la legge

indichi come mezzo di finanziamento il ricorso alle disponibilità

residue degli stanziamenti precedenti. Sarebbe d'altra parte

irrilevante che al capitolo 141 suddetto non figuri alcuno

stanziamento, in quanto il finanziamento della spesa, secondo la legge

impugnata, verrebbe effettuato non con nuovi stanziamenti, ma con le

disponibilità residue esistenti e, in fatto, largamente sufficienti.

Aggiunge poi la difesa della Regione che, comunque, la legge

impugnata è solo una specificazione della legge precedente, e riflette

oneri solo eventuali ed anzi estremamente improbabili, almeno con

riferimento all'esercizio in corso.

Riguardo poi al secondo motivo di ricorso, la difesa osserva che la

legge impugnata non introduce un nuovo sistema di aiuti ai produttori

di grano rispetto a quello previsto dalla precedente legge del 1960,

giacché il contributo a pareggio che viene a sostituire la garanzia

fideiussoria prevista nella precedente disciplina (e cioè il

contributo agli Enti finanziatori dell'ammasso volontario del grano

duro qualora i risultati di gestione non siano sufficienti a coprire le

anticipazioni disposte e le spese sostenute) concernerebbe unicamente

il rapporto interno fra gli Enti finanziatori e la Regione, e non gli

agricoltori. Con ciò sarebbe da escludere che essa legge dovesse

essere sottoposta agli organi comunitari a norma dell'art. 93 del

Trattato, il quale prevede tale obbligo solo per i progetti diretti a

istituire o modificare aiuti.

D'altra parte, prosegue la difesa della Regione, siccome la legge

impugnata lascia immutato il sistema di aiuti previsto dalle leggi

precedenti, in ordine alle quali non fu promossa la procedura prevista

dall'art. 93, paragrafo secondo, del Trattato di Roma, riconoscendosi

così la loro compatibilità con gli obblighi comunitari, dovrebbe

ritenersi valido tale riconoscimento anche nel caso in esame.

Che la legge impugnata non richiedesse una specifica approvazione

della Commissione comunitaria risulterebbe poi anche dal fatto che

l'art. 93, paragrafo terzo, del Trattato di Roma attiene "ai progetti

di aiuti" considerati non con riferimento ai singoli atti relativi ma

come risultati economici da conseguire attraverso molteplici procedure.

E questi effetti, afferma la Regione, non mutano, rispetto a quelli

delle leggi precedenti, almeno per quanto riguarda gli aspetti esterni.

Tutto ciò premesso la difesa della Regione contesta infine che,

anche se esistesse, la violazione del Trattato possa costituire vizio

di legittimità costituzionale. Invero, un principio consimile sarebbe

in contrasto con l'art. 11 della Costituzione che richiede condizioni

di reciprocità con gli altri Stati per l'ammissibilità di limitazioni

della sovranità (reciprocità che, nell'ambito dei partecipanti al

M.E.C. non sussisterebbe), e sarebbe altresì in contrasto con l'art.

80 della Costituzione, secondo cui la ratifica dei Trattati, se può

rappresentare adempimento di un obbligo internazionale, non può

condurre però ad un vizio di legittimità della legislazione interna.

La difesa della Regione conclude pertanto chiedendo dichiararsi

infondato il ricorso.

L'Avvocatura dello Stato ha depositato, nei termini, una memoria

illustrativa con cui ribadisce le censure di illegittimità della legge

impugnata sollevate col ricorso del Commissario dello Stato, osservando

in particolare che, nella specie, l'accertamento relativo alla

copertura della spesa non implicherebbe indagini di merito, riflettendo

solo la constatazione della inesistenza della copertura medesima.

D'altra parte, osserva pure l'Avvocatura, sarebbe innegabile

l'obbligo della Regione di comunicare nei modi di legge il

provvedimento impugnato alla Commissione della C.E.E., stante il suo

contenuto, e non essendo vincolante, anche perché riferibile ad una

precedente e diversa situazione, il mancato inizio della procedura di

accertamento della eventuale incompatibilità con l'ordinamento

comunitario delle precedenti leggi del 1958 e 1960 nella stessa

materia.

L'Avvocatura pertanto conclude chiedendo l'accoglimento del

ricorso.

Anche la difesa della Regione ha tempestivamente depositato una

memoria, con la quale sviluppa le argomentazioni già svolte nelle

prime deduzioni.

Afferma in particolare la Regione, richiamandosi alla sentenza n. 1

del 1966 della Corte, che la legge che prevede una nuova spesa può

recare una valutazione anche solo presuntiva del relativo ammontare,

quando ciò sia in dipendenza della particolare natura dell'impegno. In

conformità di questo criterio si sarebbe comportato il legislatore

regionale valutando che le spese previste dalla legge impugnata, date

le modalità degli interventi, in realtà avrebbero potuto trovare

capienza negli stanziamenti già previsti in bilancio. E tale

apprezzamento rientrerebbe nella incensurabile discrezionalità del

legislatore, non potendo il giudizio di legittimità estendersi al

controllo della piena corrispondenza fra le entrate e le spese; la

Corte invero, in tal caso, secondo la Regione, giudicherebbe

aprioristicamente e senza disporre dei necessari strumenti. Con ciò

perderebbe rilievo la mancanza di stanziamento sul capitolo 141, la cui

semplice esistenza sarebbe sufficiente ad assolvere il precetto

costituzionale, restando la reale erogazione delle spese subordinata

alla eventuale effettiva disponibilità sul capitolo stesso, tanto più

che la legge impugnata e le precedenti in materia non determinerebbero

un programma necessario di finanziamento, ma conferirebbero solo

all'amministrazione regionale la facoltà di concedere aiuti entro il

limite massimo di 1.000 milioni.

Per quanto concerne poi l'altra censura di illegittimità la difesa

insiste nel negare che il lamentato contrasto della legge impugnata con

l'art. 93 del Trattato di Roma possa costituire vizio di legittimità

costituzionale, e richiamandosi anche alla sentenza n. 14 del 1964

della Corte, afferma in particolare che il Trattato stesso è stato

approvato con una legge ordinaria, la quale non avrebbe, come tale, il

potere di limitare la potestà legislativa esclusiva della Regione in

materia di agricoltura. Né si potrebbe ravvisare un limite alla

potestà legislativa regionale nell'impegno dello Stato verso la

C.E.E., la cui violazione, se mai, potrebbe costituire solo un illecito

internazionale. La Regione siciliana, inoltre, secondo la difesa, non

sarebbe vincolata al rispetto degli obblighi internazionali, ed anche

sotto questo profilo vedrebbe illegittimamente limitata la sua potestà

legislativa esclusiva da un mero comportamento internazionale dello

Stato e dagli impegni di questo assunti in tale campo.

La difesa della Regione insiste quindi nelle già rassegnate

conclusioni. Considerato in diritto :

Con il primo motivo di ricorso, il Commissario dello Stato per la

Regione siciliana impugna la legge approvata dall'Assemblea regionale

il 25 maggio 1966 contenente "nuovi provvedimenti a favore del grano

duro" per contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in

quanto l'autorizzazione della spesa di mille milioni per provvedere

alle esigenze ivi previste all'art. 3, primo comma, per l'esercizio in

corso, non è accompagnata dalla indicazione dei mezzi per farvi

fronte. Si aggiunge che nel secondo comma dello stesso articolo si fa

riferimento alla utilizzazione di parte della disponibilità residua

esistente sullo stanziamento iscritto in forza della legge 7 luglio

1960, n. 24, al capitolo 141 dell'esercizio finanziario corrente (1966)

ma che tale capitolo trovasi iscritto alla rubrica terza "tutela

economica dei prodotti agricoli" al solo titolo "per memoria".

Il motivo di ricorso è fondato e va accolto.

Va rilevato che alle agevolazioni per i produttori di grano duro si

è provveduto con tre leggi regionali, successive nel tempo.

Una prima legge (n. 11 del 1958) ha disposto contributi ai

produttori conferenti all'ammasso, con prelievo delle somme occorrenti

dal capitolo 23 dello stato di previsione delle spese, salvo per gli

esercizi futuri a provvedere con la legge di bilancio.

Una seconda legge (n. 24 del 1960) ha abrogato la prima e, nel

concedere contributi a favore dei produttori ammassanti (artt. 3 e 4),

ha disposto (art. 10) che agli oneri relativi si dovesse far fronte,

utilizzando "le disponibilità di bilancio derivanti dalle assegnazioni

fatte in forza della precedente legge".

Una terza legge, quella impugnata, dispone per la concessione di un

contributo agli Enti finanziatori dell'ammasso granario, allo scopo di

colmare il deficit di gestione ed indica per far fronte all'onere

relativo, i mezzi di cui all'art. 3, stessa legge, come sopra riferito.

Ciò posto, per quanto riguarda l'obbligo di conformità delle

leggi, sia nazionali che regionali, all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, questa Corte ha più volte affermato (e qui ribadisce) il

principio che ad ogni stanziamento di spese per nuovi oneri debba

corrispondere l'indicazione positiva dei mezzi per effettuarne la

copertura.

Nel caso in esame, il capitolo 141 del bilancio regionale 1966 non

contiene alcuna indicazione di somma, quale mezzo di copertura,

risultando la partita testualmente inscritta solo "per memoria".

Trattasi, cioè, di un tipo di iscrizione senza stanziamento, che

ripete la sua origine da vecchi sistemi di contabilità generale, i

quali consentivano l'allocazione, nei capitoli, di eventuali importi di

uscita in corrispondenza del verificarsi di determinate entrate nel

corso dell'esercizio, senza una specifica autorizzazione parlamentare,

resasi invece attualmente necessaria, a norma dell'art. 81 della

Costituzione. Il capitolo in esame, quindi, allo stato, riflette una

mera annotazione contabile sprovvista di un contenuto finanziario

sostanziale, sicché quando nella legge impugnata, ai fini della

copertura della prevista spesa di mille milioni, si fa riferimento alle

"disponibilità residue" del capitolo stesso, si indica un mezzo di

copertura non solo indeterminato nella sua consistenza, ma, addirittura

ipotetico e genericamente supposto.

Comunque, sembra opportuno rilevare, a titolo meramente

incidentale, circa l'asserita formazione di disponibilità residue da

servire per soddisfare la spesa di mille milioni, che nei bilanci

regionali che precedono quello del 1966 soltanto due del 1960 - 61 e

del 1963 - 64 contengono, per i contributi in questione, indicazioni di

cifre, ma rispettivamente soltanto per 200 e 360 milioni mentre, per

gli altri bilanci, si ripete l'indicazione "per memoria".

Non sembra attendibile il rilievo della difesa regionale secondo

cui la legge impugnata sfuggirebbe alla censura perché concernente

spese la cui effettiva erogazione sarebbe subordinata alla reale

disponibilità di cui al capitolo indicato.

A parte l'implicita ammissione della mera eventualità

dell'esistenza della copertura che tale affermazione ovviamente

contiene, l'argomento proposto dalla Regione attiene in definitiva al

modo concreto di far fronte alla spesa, il che costituisce questione

del tutto diversa da quella in considerazione in questa sede di

giudizio di legittimità costituzionale, che comporta una valutazione

circa la corrispondenza della legge ai precetti costituzionali

necessariamente indipendente dalla successiva fase di attuazione

materiale della legge medesima.

Neppure sembrano decisive le considerazioni svolte in udienza dalla

difesa della Regione per sostenere che, riguardando la legge impugnata

solo l'anno 1966 la questione perderebbe attualmente rilievo.

L'obiezione, infatti, anche se potesse riconoscersi fondata con

riguardo al periodo di efficacia della legge, non gioverebbe tuttavia

ad eliminare il vizio rilevato, che investe la legittimità del modo di

assicurare la copertura di una spesa senza riferimenti all'ambito

temporale della relativa erogazione.

Con l'accoglimento del primo mezzo di ricorso, resta assorbito

l'esame dei motivi di cui al secondo mezzo.