Sentenza n. 49/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 145 - e 145,

comma 6 - del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (Testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), promossi con

ordinanze emesse, l'una, il 28 giugno 1996 della Corte d'Appello di

Roma sul reclamo proposto da Alberto Predieri contro la Banca

d'Italia ed altro iscritta al n. 91 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima

serie speciale, dell'anno 1997, l'altra, il 4 febbraio 1997 della

Corte di Cassazione nel procedimento civile vertente tra Filippo

Laudani e la Banca d'Italia iscritta al n. 643 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,

prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Alberto Predieri, di Filippo

Laudani e della Banca d'Italia, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1998 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per Alberto Predieri, Niccolò

Salanitro per Filippo Laudani, Sergio Luciani, Pier Luigi Lorenti e

Vittorio Donato Gesmundo per la Banca d'Italia e l'avvocato dello

Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio promosso da un componente del

consiglio di amministrazione della Cassa di risparmio di Firenze, che

aveva proposto reclamo contro il decreto del Ministro del tesoro con

il quale gli era stata inflitta una sanzione pecuniaria per

inosservanza dell'obbligo di inviare alla Banca d'Italia segnalazioni

richieste (art. 20 del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481,

ora art. 51 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385), con

ordinanza emessa il 28 giugno 1996 e pervenuta il 17 febbraio 1997

(reg. ord. n. 91 del 1997) la Corte d'appello di Roma ha sollevato,

in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 145 del decreto legislativo n.

385 del 1993 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e

creditizia), che disciplina la procedura per l'applicazione delle

sanzioni amministrative previste dallo stesso testo unico ed i

relativi reclami. La Corte d'appello, accogliendo l'eccezione

proposta dal ricorrente, ritiene che la disposizione denunciata

innovi la disciplina delle sanzioni per illeciti di amministratori

delle banche, eccedendo dalla delega concessa al Governo. In

particolare sarebbero stati inclusi tra gli illeciti comportamenti in

precedenza non compresi tra quelli sanzionati (art. 144, commi 3 e 4,

dello stesso decreto legislativo n. 385 del 1993); sarebbe stato

innalzato l'importo delle sanzioni; sarebbe stato ampliato l'ambito

dei soggetti destinatari delle sanzioni, seguendo un criterio di

imputazione della responsabilità basato sulla funzione svolta e non

sulla qualifica ricoperta; sarebbe stato eliminato, nella fase

amministrativa della procedura sanzionatoria, l'intervento del

Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR). Ciò

mentre la delega conferita al Governo con la legge comunitaria per il

1991 (legge 19 febbraio 1992, n. 142), destinata ad attuare la

direttiva del Consiglio 89/646/CEE, non farebbe alcun riferimento,

neanche indiretto, alla materia delle sanzioni, che sarebbe stata,

dunque, disciplinata al di fuori della delega stessa. La soluzione

del dubbio di legittimità costituzionale è considerata rilevante

nel giudizio principale, perché se le norme denunciate fossero

illegittime non potrebbe essere applicata alcuna sanzione, essendo

stata espressamente abrogata la precedente disciplina di analogo

contenuto (art. 161 del decreto legislativo n. 385 del 1993).

1.2. - Il ricorrente nel giudizio principale si è costituito per

sostenere l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate.

A suo avviso, il testo unico delle leggi in materia bancaria e

creditizia, emanato con il decreto legislativo n. 385 del 1993,

eccederebbe, in materia di sanzioni, i limiti della delega concessa

al Governo. Difatti l'art. 25 della legge n. 142 del 1992 conteneva

due distinte deleghe: la prima, destinata a recepire la direttiva

89/646/CEE, è stata attuata con il decreto legislativo n. 481 del

1992; la seconda, che prevedeva l'emanazione di un testo unico delle

disposizioni adottate con la prima delega da coordinare con le altre

disposizioni vigenti nella stessa materia, è stata attuata con il

decreto legislativo n. 385 del 1993. Questa seconda delega

consentirebbe la modifica, a fini di coordinamento, delle sole norme

contrastanti con la direttiva comunitaria recepita con la prima

delega. Il Governo avrebbe, invece, emanato una nuova disciplina che

ha complessivamente riordinato l'intero settore, modificando anche il

decreto legislativo n. 481 del 1992, di attuazione della direttiva

comunitaria 89/646/CEE, che invece doveva costituire la base del

nuovo ordinamento; decreto legislativo che, a sua volta, in materia

di sanzioni non aveva rispettato i principi della delega. La materia

delle sanzioni, difatti, non rientrerebbe tra quelle previste

dall'art. 25, comma 1, della legge n. 142 del 1992, ma anzi sarebbe

stata espressamente esclusa dalla delega, giacché la stessa

disposizione stabilisce, alla lettera d), che restano ferme le

disposizioni tributarie vigenti per l'accertamento delle imposte

dovute dai residenti ed ogni altra disposizione sanzionatoria e

penale concernente l'attività creditizia e finanziaria. La parte

privata ritiene che il legislatore abbia inteso in tal modo escludere

del tutto dalla delega legislativa la materia sanzionatoria e penale,

anche se l'art. 17 della direttiva 89/646/CEE, attuata con i decreti

legislativi già richiamati, prevede che le autorità competenti

possono irrogare sanzioni nei confronti degli enti creditizi, o dei

dirigenti responsabili, che si sono resi colpevoli di infrazioni alle

disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in materia

di controllo o di esercizio dell'attività creditizia. Inoltre la

disciplina introdotta con la disposizione denunciata sarebbe in

contrasto con il principio di responsabilità personale, che richiede

l'elemento soggettivo del dolo o della colpa anche per l'applicazione

di sanzioni amministrative, oltre che per quelle penali, così come

stabilisce in via generale l'art. 3 della legge 24 novembre del 1981,

n. 689, che, nel disciplinare l'elemento soggettivo nelle violazioni

amministrative, riproduce il contenuto dell'art. 42 del codice

penale. Il principio di responsabilità personale era rispettato

dalla precedente legge bancaria, che attribuiva la responsabilità

degli illeciti ai soggetti alla cui azione od omissione dovessero

imputarsi le infrazioni (art. 87 del regio decreto-legge 12 marzo

1936, n. 375). La nuova disciplina avrebbe, invece, introdotto una

responsabilità oggettiva, connessa alla funzione svolta e senza che

debbano essere accertate la responsabilità personale e la colpa,

secondo quanto prevede un principio fondamentale dell'ordinamento

(art. 27 Cost.).

1.3. - Si è costituita la Banca d'Italia, parte del giudizio

principale, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale

sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata.

L'inammissibilità deriverebbe sia dalla erronea indicazione della

disposizione che ha attribuito al Governo la delega ad emanare il

testo unico, sia dalla genericità della questione, che è stata

prospettata richiamando una pluralità di norme tra di loro non

omogenee, alcune delle quali addirittura estranee al giudizio che

avrebbe dovuto emettere il giudice che ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale. Questa sarebbe, comunque, manifestamente

infondata, perché l'intervento del legislatore delegato nella

disciplina delle sanzioni amministrative per gli amministratori di

banche italiane troverebbe la sua base tanto nella seconda direttiva

comunitaria di coordinamento in materia bancaria (89/646/CEE) quanto

nella legge di delega (n. 142 del 1992).

1.4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

L'inammissibilità deriverebbe dalla carenza di motivazione

dell'ordinanza di remissione, che denuncia l'art. 145 del decreto

legislativo n. 385 del 1993, comprendente una pluralità eterogenea

di disposizioni che disciplinano l'intera procedura sanzionatoria,

mentre la stessa ordinanza richiama quasi esclusivamente la

disciplina dettata dall'art. 144, che ha contenuti del tutto

diversi. Nel merito non sussisterebbe il vizio di eccesso di delega,

giacché la materia delle sanzioni sarebbe indicata sia dall'art. 17

della direttiva comunitaria da attuare (89/646/CEE) sia dalla legge

di delega (n. 142 del 1992), che ha compreso tra i criteri e principi

direttivi generali della delega stessa anche la previsione di

sanzioni penali e amministrative, se necessario per assicurare

l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi di

attuazione delle direttive comunitarie, ed ha consentito modifiche ed

integrazioni alla disciplina vigente, al fine di evitare disarmonie

nei settori interessati dalla normativa da attuare (art. 2, comma 1,

rispettivamente lettere c) e d). Il decreto legislativo n. 481 del

1992 si sarebbe attenuto ai principi e criteri della delega,

riproducendo le previsioni della legge bancaria in materia di

illeciti amministrativi (artt. 87 e ss. del regio decreto-legge n.

375 del 1936), con talune integrazioni o modifiche rese necessarie

dal recepimento di disposizioni della direttiva comunitaria o

determinate dall'esigenza di evitare disarmonie nella materia.

Difatti sarebbe rimasto sostanzialmente inalterato l'impianto del

procedimento per l'applicazione delle sanzioni previsto dalla

precedente legge bancaria (art. 90 del regio decreto-legge n. 375 del

1936), come pure sarebbero state evitate disarmonie con la disciplina

delle sanzioni introdotte da recenti leggi in materia di

intermediazione mobiliare (legge 2 gennaio 1991, n. 1) e di credito

al consumo (art. 23 della legge n. 142 del 1992). È stato anche

soppresso l'intervento, nel procedimento di applicazione delle

sanzioni, del Comitato interministeriale per il credito e il

risparmio, giacché a questo organismo è stata attribuita una

funzione di alta vigilanza (art. 2 del decreto legislativo n. 385

del 1993), che comporta l'emanazione di disposizioni di carattere

generale e non l'adozione di specifici provvedimenti particolari. In

generale il potere di coordinamento attribuito con delega legislativa

implicherebbe, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze n.

16 del 1957, n. 28 del 1961 e n. 135 del 1967), la possibilità di

colmare lacune e disarmonie esistenti nel settore cui la delega

stessa si riferisce. Nel caso in esame il coordinamento avrebbe

dovuto avere come riferimento il decreto legislativo di recepimento

della seconda direttiva comunitaria in materia bancaria (n. 481 del

1992); ma l'esigenza di coordinamento avrebbe consentito di

modificare anche le norme di quest'ultimo decreto legislativo. Il

testo unico così emanato (decreto legislativo n. 385 del 1993)

avrebbe seguito questa impostazione, coordinando le disposizioni

vigenti nella materia, comprese quelle del decreto legislativo n. 481

del 1992, e conservandone l'impianto sanzionatorio, che nelle linee

essenziali rispecchia la legge bancaria del 1936-38. Le norme del

testo unico in materia bancaria e creditizia, che non erano già

contenute nel decreto legislativo n. 481 del 1992, richiamerebbero

disposizioni della disciplina sulla trasparenza delle condizioni

contrattuali e del credito al consumo. Per quanto specificamente

riguarda l'art. 145 del testo unico, sarebbe improprio parlare di

innovazioni rispetto alla disciplina anteriore: i commi 1, 2, 4, 5, 6

e 7 riproducono pressoché testualmente i commi da 1 a 6 dell'art.

34 del decreto legislativo n. 481 del 1992; i commi 5 e 6 riproducono

le previsioni dell'art. 90, quarto, quinto e sesto comma, della legge

bancaria del 1936-38; il comma 3 disciplina una materia del tutto

estranea all'oggetto del giudizio principale.

1.5. - Il ricorrente nel giudizio principale ha depositato, in

prossimità dell'udienza, una memoria per contestare le eccezioni di

inammissibilità e per ribadire gli argomenti a sostegno della

fondatezza della questione. L'ordinanza di rimessione sarebbe

adeguatamente motivata e dovrebbe essere letta in conformità

all'eccezione di legittimità costituzionale proposta dalla parte,

che l'ordinanza stessa ha accolto. Si dovrebbe, quindi, ritenere che

il controllo di legittimità costituzionale comprenda, oltre che

l'art. 145, menzionato nel dispositivo dell'ordinanza, anche gli

artt. 51 e 144 del decreto legislativo n. 385 del 1993. Né potrebbe

essere sostenuta la inammissibilità della questione per

eterogeneità delle norme denunciate, giacché la questione

investirebbe l'intero assetto della procedura di irrogazione delle

sanzioni, essendo stata dedotta l'assoluta mancanza della delega

legislativa.

Nel merito la parte privata ritiene che l'eccesso di delega non

sia escluso considerando che i criteri e principi direttivi generali

consentono al legislatore delegato di stabilire le sanzioni penali e

amministrative necessarie per assicurare l'osservanza della

disciplina da adottare (art. 2, comma 1, lettera d), della legge n.

142 del 1992). Difatti la stessa disposizione fa salvi i criteri e

principi direttivi dettati negli articoli seguenti in materia

bancaria e creditizia, i quali escluderebbero proprio le sanzioni

(art. 25 della legge n. 142 del 1992). In ogni caso le modifiche

apportate dal legislatore delegato non risponderebbero all'esigenza

di coordinamento, posta a base della delega, che doveva riguardare

l'armonizzazione del decreto legislativo n. 481 del 1992 (di

recepimento della direttiva comunitaria 89/646/CEE), a sua volta

viziato nella parte relativa alle sanzioni che la delega non

prevedeva, con le altre disposizioni vigenti. La parte privata

ribadisce che le nuove norme introdurrebbero un'ipotesi di

responsabilità oggettiva, connessa esclusivamente alla titolarità

di determinate funzioni, senza che sia attribuito rilievo

all'elemento soggettivo, del dolo o della colpa. In tal modo sarebbe

violato il principio di responsabilità personale per gli atti

illeciti.

1.6. - Anche la Banca d'Italia ha depositato, in prossimità

dell'udienza, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno

dell'inammissibilità o dell'infondatezza della questione. La

direttiva comunitaria 89/646/CEE, inserita nel processo di

armonizzazione delle norme dei paesi comunitari, imporrebbe alle

legislazioni nazionali, come ogni altra direttiva di coordinamento,

di uniformarsi a principi comuni, perché le banche di ciascun paese

dell'Unione europea possano svolgere la propria attività negli altri

paesi in base all'autorizzazione rilasciata in quello di origine e

sotto la vigilanza delle autorità del medesimo. La legge n. 142 del

1992 avrebbe attribuito al Governo la delega ad emanare le norme

occorrenti per dare attuazione a tale direttiva, indicando sia

criteri e principi generali comuni per l'attuazione di tutte le

direttive comprese nella legge comunitaria per il 1991 (art. 2), sia

criteri e principi specifici per l'attuazione della direttiva

89/646/CEE (art. 25, comma 1). Tra i primi l'introduzione di

modificazioni ed integrazioni occorrenti per evitare disarmonie nei

singoli settori interessati dalla direttiva da attuare; la previsione

di sanzioni penali o amministrative per assicurare l'osservanza delle

disposizioni contenute nei decreti legislativi; la piena conformità

della disciplina delegata alla direttiva, tenendo conto delle

modificazioni nel frattempo intervenute (art. 2, lettere c) d) ed f).

L'art. 25 della legge n. 142 del 1992 ha inoltre attribuito al

Governo la delega ad emanare un testo unico delle disposizioni

adottate per recepire la direttiva comunitaria, "coordinato con le

altre disposizioni vigenti nella stessa materia apportandovi le

modificazioni necessarie a tal fine". Il testo unico avrebbe dovuto

ricondurre ad unità sistematica la disciplina di settore, con

l'obiettivo, connaturale al coordinamento, di razionalizzare la

disciplina, assumendo i criteri di recepimento della direttiva

comunitaria a canoni fondamentali della successiva opera di

coordinamento normativo. Il testo unico, emanato con il decreto

legislativo n. 385 del 1993, assoggetterebbe al medesimo regime

sanzionatorio (art. 144), in caso di violazione delle norme sulla

vigilanza, le banche e gli intermediari finanziari, coordinando le

disposizioni del decreto legislativo n. 481 del 1992 con quelle della

legge 21 febbraio 1991, n. 52 e della legge 5 luglio 1991, n. 197 (di

conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 maggio

1991, n. 143) e rispondendo all'esigenza di tutelare in modo analogo

l'esercizio delle funzioni di vigilanza sui gruppi creditizi (art. 25

e ss. del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356). L'art. 145

del testo unico, che disciplina il procedimento per l'applicazione

delle sanzioni pecuniarie per le violazioni previste dall'art. 144,

prevede la possibilità di proporre reclamo alla Corte d'appello di

Roma contro il decreto del Ministro del tesoro che applica le

sanzioni, riproducendo sostanzialmente la disciplina dell'art. 34 del

decreto legislativo n. 481 del 1992. La Banca d'Italia ritiene che

la materia delle sanzioni non sia estranea alla delega legislativa.

La direttiva comunitaria da recepire, relativa al coordinamento delle

disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti

l'accesso all'attività degli enti creditizi ed il suo esercizio

(89/646/CEE), avrebbe imposto agli Stati membri di prevedere, per le

banche autorizzate, sanzioni adeguate in caso di infrazioni alle

disposizioni in materia di controllo e di esercizio della loro

attività (art. 17). La delega legislativa specifica per la materia

creditizia (art. 25, lettera c), della legge n. 142 del 1992)

imponeva l'adeguamento della disciplina vigente per le banche

italiane alla direttiva comunitaria anche per i profili sanzionatori,

previsti del resto dai criteri e principi direttivi generali della

delega (art. 2, comma 1, lettera d), della legge n. 142).

L'art. 25, comma 1, lettera d), della legge n. 142 del 1992, che

mantiene ferme le disposizioni sanzionatorie e penali concernenti

l'attività creditizia, non renderebbe intangibile la disciplina

sanzionatoria amministrativa prevista dalla legge bancaria del

1936-38, ma si riferirebbe all'attività svolta dalle banche di altri

paesi della comunità, stabilendo che anche ad esse si applicano le

norme sanzionatorie poste a presidio di interessi generali, alle

quali sono assoggettate, per le stesse attività, le banche italiane.

La disciplina dettata dal decreto legislativo n. 481 del 1992, di

attuazione della direttiva 89/646/CEE, si sarebbe conformata alla

legge di delega anche nella disciplina degli illeciti amministrativi,

riproducendo le corrispondenti previsioni della legge bancaria (art.

87 e ss. del regio decreto-legge n. 375 del 1936). L'adozione del

criterio funzionale per l'individuazione dei responsabili degli

illeciti non introdurrebbe un criterio oggettivo di imputazione,

stabilendo che possono essere considerati responsabili dell'illecito

coloro che, per poteri e posizione di fatto ricoperta, sono

effettivamente in condizione di determinare la conduzione aziendale.

Su un piano diverso si porrebbe la prova in concreto della

colpevolezza, per la quale varrebbe la regola, prevista in via

generale (artt. 3 e 12 della legge n. 689 del 1981), dell'elemento

soggettivo nelle violazioni per le quali sia da applicare una

sanzione amministrativa. Nel caso che ha dato luogo alla questione di

legittimità costituzionale (partite incagliate non segnalate

all'organo di vigilanza per oltre mille miliardi) sarebbe evidente la

culpa in vigilando a carico degli amministratori.

Quanto al procedimento di applicazione delle sanzioni, esso

avrebbe mantenuto sostanzialmente inalterato l'impianto della

precedente legge bancaria (art. 90 del regio decreto-legge n. 375 del

1936), intervenendo solo per evitare disarmonie rispetto alla

disciplina delle sanzioni introdotta in materia creditizia e

finanziaria da leggi più recenti. La sola innovazione di rilievo

consisterebbe nell'eliminazione dell'intervento del Comitato

interministeriale per il credito e il risparmio, il cui ruolo è

stato ridisegnato dallo stesso decreto legislativo, che ha attribuito

ad esso la competenza ad adottare disposizioni di carattere generale,

escludendo interventi particolari, non adeguati alla composizione

dell'organo ed alle sue funzioni di alta vigilanza e che potevano

essere contestati per incompatibilità con i principi comunitari.

2.1. - Nel corso di un giudizio promosso da un componente del

consiglio di amministrazione della Banca popolare di Belpasso, che

aveva proposto reclamo contro il decreto del Ministro del tesoro che

gli aveva applicato una sanzione amministrativa pecuniaria per la

violazione degli artt. 31 e 32, lettere f) ed h), della legge

bancaria (regio decreto-legge n. 375 del 1936), con ordinanza emessa

il 4 febbraio 1997 e pervenuta il 2 settembre 1997 (reg. ord. n. 643

del 1997), la Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 145, comma 6, del decreto legislativo 1

settembre 1993, n. 385, là dove dispone che la Corte d'appello di

Roma, competente a decidere sui reclami avverso l'applicazione delle

sanzioni disposte dal Ministro del tesoro, si pronuncia con decreto

motivato.

La Corte di cassazione non pone in discussione la deroga alla

disciplina ordinaria della competenza ed il rito camerale, che

rispondono ad una scelta discrezionale del legislatore, giustificata

sia dalla specialità e complessità tecnica della materia sia

dall'essere accentrati il controllo e l'accertamento delle

infrazioni. Ritiene, invece, non giustificata l'esclusione

dell'ordinario ricorso per cassazione, previsto dalla disciplina

comune nel giudizio di opposizione dinanzi al pretore contro

l'ordinanza-ingiunzione di pagamento per le sanzioni amministrative

(art. 23 della legge n. 689 del 1981). Contro la sentenza del

pretore può essere proposto ricorso per cassazione per tutti i

motivi previsti dal codice di procedura civile, in particolare per

omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione (art. 360, numero

5, cod. proc. civ.), mentre il decreto della corte d'appello che

decide il reclamo contro la sanzione amministrativa applicata dal

Ministero del tesoro (art. 145, comma 6, del decreto legislativo n.

385 del 1993) sarebbe sottratto al controllo di adeguatezza della

motivazione, essendo ammesso il ricorso in cassazione solo per

violazione di legge, direttamente previsto dall'art. 111, secondo

comma, della Costituzione.

Questa differente disciplina non sarebbe giustificata e

determinerebbe, nei confronti della decisione della corte d'appello,

una tutela giurisdizionale meno intensa rispetto a quella prevista

nei confronti delle sentenze del pretore nel giudizio di opposizione

all'ordinanza-ingiunzione che applica sanzioni amministrative nella

materia valutaria, considerata affine a quella bancaria.

La Corte di cassazione motiva sulla rilevanza della questione di

legittimità costituzionale, affermando che, solo se accolta,

potrebbe essere esaminato il motivo del ricorso proposto dalla parte

che denuncia il decreto della Corte d'appello di Roma per vizi nella

motivazione.

2.2. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio principale per

chiedere, pregiudizialmente, che venga sollevata una questione di

legittimità costituzionale già eccepita nel corso del giudizio

principale e dichiarata manifestamente infondata dalla Corte di

cassazione: l'art. 145, commi 4 e 5, del decreto legislativo n. 385

del 1993, prevedendo la competenza della Corte d'appello di Roma per

i reclami contro i provvedimenti che applicano sanzioni

amministrative in materia bancaria, sarebbe in contrasto con gli

artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione.

Nel merito la parte privata sostiene la fondatezza della questione

di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione.

La norma denunciata violerebbe la garanzia del diritto di difesa ed

il principio di eguaglianza, giacché, ammettendo il ricorso in

cassazione esclusivamente negli stretti limiti della carenza assoluta

di motivazione, priverebbe i titolari di funzioni bancarie

dell'impugnazione diretta al controllo della motivazione nei termini

più ampi previsti per le sentenze (art. 360, numero 5, cod. proc.

civ.).

2.3. - Anche in questo secondo giudizio si è costituita la Banca

d'Italia, chiedendone la riunione con l'altro promosso dalla Corte

d'appello di Roma (reg. ord. n. 91 del 1997) e sostenendo che la

questione debba essere dichiarata inammissibile o manifestamente

infondata.

2.4. - In prossimità dell'udienza la difesa della parte privata ha

depositato una memoria per ribadire le argomentazioni svolte

nell'atto di costituzione.

2.5. - Anche la Banca d'Italia ha depositato una memoria per

illustrare gli argomenti a sostegno delle proprie conclusioni,

ricordando in particolare che la giurisprudenza della Corte di

cassazione ha a lungo ritenuto che l'obbligo di motivazione dei

provvedimenti giurisdizionali e la loro ricorribilità in cassazione

per violazione di legge (art. 111 Cost.) consentissero di sindacare

l'adeguatezza della motivazione del provvedimento impugnato con la

stessa ampiezza prevista dall'art. 360, numero 5, cod. proc. civ.

Soltanto di recente si sarebbe affermato un indirizzo interpretativo

restrittivo, avendo la Corte di cassazione a sezioni unite (16 maggio

1992, n. 5888) ritenuto che la violazione di legge quale motivo di

ricorso per cassazione, direttamente in base all'art. 111 della

Costituzione, comprende il vizio di motivazione soltanto per

l'inesistenza, la contraddittorietà o la mera apparenza della

motivazione, quale risulta dal testo del provvedimento impugnato, dal

quale si deve poter dedurre il processo logico-razionale attraverso

il quale il giudice si è formato il proprio convincimento.

Ad avviso della Banca d'Italia, per i procedimenti speciali sarebbe

ammissibile una disciplina che non comprende il ricorso per

cassazione nella estensione prevista dall'art. 360, numero 5, cod.

proc. civ., senza che ne risulti leso il diritto di difendersi in

giudizio (art. 24 Cost.), che può essere disciplinato in modo

diverso in relazione alle speciali caratteristiche dei singoli

procedimenti. La procedura contenziosa giurisdizionale in materia

bancaria presenterebbe, sin dalla precedente legge bancaria (regio

decreto-legge n. 375 del 1936), spiccati caratteri di specialità,

mantenuti anche dopo le modifiche al sistema penale, che hanno

delineato una disciplina comune per le sanzioni amministrative e

valutarie; questi caratteri la differenzierebbero anche dalla materia

valutaria e monetaria, la quale ha ad oggetto non l'esercizio del

credito ma uno strumento di pagamento e di intermediazione nella

circolazione di beni e servizi. Difatti in quest'ultimo caso le

sanzioni non atterrebbero, come invece in materia creditizia, alle

funzioni di vigilanza sull'esercizio di imprese, attribuite ad

autorità amministrative indipendenti, quale è la Banca d'Italia.

Sarebbe, inoltre, contraddittorio ammettere la specialità del

procedimento e del provvedimento, rimesso alla competenza della sola

Corte d'appello di Roma, ed escludere poi la possibilità di una

disciplina speciale quanto alla ricorribilità in cassazione. La

Banca d'Italia rileva, infine, che l'ulteriore eccezione di

illegittimità costituzionale, nuovamente proposta dalla parte

privata, sarebbe inammissibile, in quanto diretta ad ampliare le

questioni da decidere già fissate con l'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale investono il

testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, emanato con

il decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385.

1.1. - La Corte d'appello di Roma (reg. ord. n. 91 del 1997) ne

denuncia l'art. 145, che disciplina la procedura per l'applicazione

delle sanzioni amministrative per violazioni previste dallo stesso

testo unico, perché sarebbe stata innovata la precedente normativa

in materia di sanzioni amministrative per gli illeciti di

amministratori delle banche italiane al di fuori delle previsioni

della legge di delega (art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142),

in contrasto, quindi, con l'art. 76 della Costituzione. Difatti le

sanzioni per gli amministratori di banche sarebbero state estese a

comportamenti in precedenza non previsti (art. 144, commi 3 e 4);

sarebbe stato innalzato l'importo delle sanzioni pecuniarie ed esteso

l'ambito dei soggetti sanzionabili che, individuati non più per le

funzioni in concreto svolte ma per l'ufficio ricoperto,

risponderebbero in base ad un criterio di responsabilità oggettiva;

sarebbe stato eliminato l'intervento, nella fase amministrativa della

procedura per l'irrogazione delle sanzioni, del Comitato

interministeriale per il credito ed il risparmio.

1.2. - La Corte di cassazione (reg. ord. n. 643 del 1997) denuncia

l'art. 145, comma 6, dello stesso decreto legislativo n. 385 del

1993, perché, prevedendo che il reclamo contro il decreto del

Ministro del tesoro che applica le sanzioni amministrative è deciso

dalla Corte d'appello di Roma in camera di consiglio con decreto

motivato, permetterebbe l'impugnazione della decisione con ricorso

per cassazione esclusivamente per violazione di legge, in diretta

applicazione dell'art. 111 della Costituzione e non, invece, con

l'ampiezza prevista per l'impugnazione delle sentenze dall'art. 360,

numero 5, cod. proc. civ., che consente di dedurre quale motivo di

gravame anche la contraddittoria motivazione circa un punto decisivo

della controversia, prospettato dalle parti o rilevabile d'ufficio.

Ciò determinerebbe la violazione degli artt. 3 e 24 della

Costituzione, giacché sarebbero ridotte le garanzie di difesa e si

determinerebbe una disparità di trattamento rispetto al giudizio di

opposizione contro le ordinanze-ingiunzione che applicano sanzioni

amministrative pecuniarie in materia valutaria, considerata affine a

quella creditizia, alle quali si applica la disciplina comune in

materia di sanzioni amministrative (art. 23 del d.P.R. 31 marzo 1988,

n. 148, che rinvia alla legge 24 novembre 1981, n. 689), sicché la

sentenza del pretore che decide sulla opposizione avverso le

ingiunzioni del Ministro del tesoro è inappellabile ma è

ricorribile per cassazione per tutti i motivi previsti dall'art. 360

cod. proc. civ.

2. - Le due questioni di legittimità costituzionale hanno ad

oggetto, almeno in parte, la stessa disposizione e, sia pure per

aspetti e profili diversi, investono entrambe la disciplina delle

sanzioni amministrative in materia bancaria e creditizia. I relativi

giudizi, essendo connessi, possono essere riuniti per essere decisi

con unica sentenza.

3. - Si deve anzitutto precisare che la Corte d'appello di Roma,

denunciando il testo unico delle leggi in materia bancaria e

creditizia perché emanato dal Governo eccedendo, per quanto attiene

alla materia delle sanzioni amministrative, dai limiti della delega

legislativa (art. 25 della legge n. 142 del 1992), investe, per

questo profilo di carattere generale, non solo l'art. 145 del decreto

legislativo n. 385 del 1993, che disciplina la procedura

sanzionatoria ed è espressamente indicato nel dispositivo

dell'ordinanza di rimessione, ma anche l'art. 144, richiamato nella

motivazione dell'ordinanza stessa, che determina le sanzioni

amministrative pecuniarie per infrazioni alle disposizioni dello

stesso testo unico.

Il giudizio di legittimità costituzionale resta tuttavia

circoscritto nell'ambito della denunciata carenza assoluta di delega

legislativa ad intervenire sulla preesistente disciplina delle

sanzioni amministrative, vizio che investirebbe la nuova disciplina

nel suo complesso. Il giudizio non si estende, quindi, sino a

comprendere la puntuale valutazione della rispondenza di singole

innovazioni introdotte dal legislatore delegato a specifici principi

o criteri direttivi della delega, dei quali si assume, anzi,

l'assoluta carenza. Difatti la menzione di elementi innovativi

nell'ordinanza di rimessione è diretta a sottolineare in modo

esemplificativo modifiche apportate alla disciplina precedente, senza

che sia richiesta la singola valutazione di ciascuna di esse, per

ognuna delle quali, del resto, mancherebbe una specifica motivazione

sulla rilevanza.

Il giudizio di legittimità costituzionale non può neppure

estendersi oltre i limiti fissati dall'ordinanza di rimessione, per

comprendere altre norme o diversi profili indicati dalle parti ma che

rimangono fuori dalla questione, sia che essi abbiano formato oggetto

dell'eccezione proposta dalle parti stesse nel giudizio principale,

senza essere stati poi fatti propri dal giudice nell'ordinanza di

rimessione, sia che essi siano diretti ad estendere o modificare

successivamente il contenuto o i profili determinati dall'ordinanza

stessa (cfr., da ultimo, sentenza n. 63 del 1998).

3.1. - Così precisata e circoscritta la questione di legittimità

costituzionale, non hanno fondamento le eccezioni di inammissibilità

che sono state prospettate dalle parti nelle loro difese.

L'ordinanza di rimessione, denunciando l'esercizio della funzione

legislativa da parte del Governo senza che vi fosse una delega in

materia di sanzioni, motiva in ordine al vizio che inficerebbe in

radice il complesso di norme al quale la Corte d'appello dovrebbe far

ricorso per giudicare del reclamo contro il decreto amministrativo

che ha applicato la sanzione pecuniaria.

Né si può ritenere che sia erronea la denuncia delle disposizioni

che riguardano le sanzioni amministrative contenute nel testo unico

delle leggi in materia bancaria e creditizia (artt. 144 e 145 del

decreto legislativo n. 385 del 1993), sostenendo che la questione di

legittimità costituzionale avrebbe dovuto essere proposta per le

corrispondenti disposizioni (artt. 33 e 34) del decreto legislativo

n. 481 del 1992, di attuazione della direttiva comunitaria

89/646/CEE, alle quali risalirebbe il denunciato vizio di eccesso di

delega e che sono alla base del successivo testo unico di

coordinamento con le altre disposizioni vigenti nella stessa materia.

Difatti le norme denunciate vivono nell'ordinamento nel contenuto

prescrittivo espresso dagli artt. 144 e 145 del decreto legislativo

n. 385 del 1993. Inoltre il nuovo testo unico delle leggi in materia

bancaria e creditizia costituisce la conclusione del procedimento di

adeguamento dell'ordinamento nazionale alla seconda direttiva

comunitaria nel settore degli enti creditizi, volta ad armonizzare le

disposizioni degli Stati membri per pervenire al reciproco

riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza, così

consentendo agli enti autorizzati nello Stato di origine di

esercitare la loro attività in tutta la comunità europea. Per

perseguire l'obiettivo indicato dalla direttiva comunitaria attuando

le prescrizioni della stessa, la legge n. 142 del 1992 ha

contestualmente conferito al Governo due deleghe complementari da

eseguire in successione: la prima (art. 25, comma 1) destinata ad

attuare la direttiva del Consiglio che riguarda l'accesso

all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio (89/646/CEE);

la seconda, in rispondenza anch'essa alla medesima disciplina

comunitaria, volta a coordinare in un testo unico le nuove

disposizioni e le altre in materia bancaria (art. 25, comma 2).

Questa preordinata successione di atti fa sì che il testo unico,

approvato con il decreto legislativo n. 385 del 1993, si

caratterizzi, secondo quanto questa Corte ha già avuto occasione di

rilevare (sentenza n. 224 del 1994), anch'esso come direttamente

attuativo di una direttiva comunitaria, per lo stretto collegamento

che lega il testo unico ed il decreto legislativo n. 481 del 1992,

che ha attuato la direttiva stessa.

3.2. - Nel merito la questione non è fondata.

La legge n. 142 del 1992 ha dettato disposizioni per l'adempimento

degli obblighi derivanti dall'appartenenza alle comunità europee

(legge comunitaria per il 1991) seguendo lo schema di analoghe leggi

precedenti: ha delegato il Governo ad emanare decreti legislativi

recanti le norme occorrenti per dare attuazione a numerose direttive

delle comunità, stabilendo sia i criteri e principi direttivi

generali della delega legislativa, destinati a valere per tutte le

direttive comunitarie da attuare, il contenuto delle quali

costituisce anch'esso principio e criterio della delega legislativa,

sia ulteriori criteri speciali per le diverse materie cui si

riferiscono le singole direttive comunitarie.

I distinti criteri, generali e speciali, unitamente al contenuto

delle direttive da attuare, sono tutti egualmente posti a base della

delega legislativa, salvo che quelli specifici nelle singole materie

non costituiscano deroga ai criteri generali; tutti i criteri,

dovendosi integrare reciprocamente, vanno coordinati per essere

interpretati unitariamente.

In materia di sanzioni i criteri generali della delega legislativa

stabiliscono che, se necessario per assicurare l'osservanza delle

disposizioni contenute nei singoli decreti legislativi di attuazione

delle direttive comunitarie, saranno previste norme contenenti

sanzioni penali e amministrative, nel limite qualitativo e

quantitativo previsto dalla delega, per infrazioni alle disposizioni

dei decreti stessi (art. 2, comma 1, lettera d, della legge n. 142

del 1992).

Questo criterio generale non è derogato da quelli speciali

dettati, in materia di enti creditizi, per l'attuazione della

direttiva comunitaria 89/646/CEE. Difatti l'art. 25, primo comma,

lettera d), della legge n. 142 del 1992, stabilendo che restano ferme

le disposizioni tributarie vigenti per l'accertamento delle imposte

dovute dai residenti ed ogni altra disposizione sanzionatoria e

penale concernente l'attività creditizia e finanziaria, non esclude

la disciplina delle sanzioni dall'ambito della potestà normativa

conferita al Governo in base ai criteri generali della delega, ma ne

limita l'ampiezza. Il richiamo alle disposizioni tributarie e

sanzionatorie vigenti è inserito in un contesto che riguarda

l'esercizio dell'attività creditizia di enti non nazionali, i quali,

proprio in base alla direttiva comunitaria, possono svolgere la loro

attività in Italia, rimanendo tuttavia soggetti, per tale attività,

alla disciplina tributaria ed alle sanzioni previste dal diritto

nazionale. Non si può, dunque, desumere da tale disposizione,

superando il suo tenore letterale ed in deroga ai principi e criteri

generali della delega, il divieto di emanare norme che, modificando

la disciplina preesistente, contengano sanzioni amministrative per

infrazioni alle disposizioni adottate in attuazione della delega

stessa.

I criteri e principi direttivi generali della delega relativi alle

sanzioni (art. 2, comma 1, lettera d, della legge n. 142 del 1992)

rimangono dunque operanti. Essi attribuiscono al Governo una delega

assai ampia, enunciata con la medesima formulazione ripetutamente

adottata nelle leggi comunitarie annualmente emanate ed in relazione

alle quali si è già altra volta espresso l'auspicio, riferito alle

sanzioni penali che esigono il massimo di chiarezza e certezza, che

la delega sia enunciata con una più precisa indicazione di criteri

(sentenza n. 53 del 1997). Anche per le sanzioni amministrative, che,

pur essendo afflittive in minor grado, rispondono anch'esse al

principio di legalità, i criteri della delega devono essere precisi

e vanno rigorosamente interpretati.

La delega legislativa, prevedendo il ricorso alla sanzione secondo

un criterio di necessarietà, non prefigura una scelta rimessa

all'arbitrio del legislatore delegato o dipendente da una valutazione

di mera opportunità; essa esige un ragionevole nesso tra il dovere

di tenere il comportamento normativamente richiesto e l'esigenza di

sanzionarne con una pena appropriata l'inosservanza, quando siano

carenti altri strumenti idonei ad assicurare efficacemente il

rispetto della norma.

La valutazione di necessarietà della sanzione amministrativa per

la tutela degli interessi sostanziali, cui le norme assistite da tale

sanzione si riferiscono, può anche essere ricondotta ad un

apprezzamento in precedenza espresso dallo stesso legislatore e si

verifica in quei settori dell'ordinamento già caratterizzati dalla

presenza di norme sanzionatorie. La valutazione di necessarietà

della sanzione può essere desunta anche da altri elementi della

delega legislativa, che possono risultare dalle stesse direttive

comunitarie da attuare.

Per le sanzioni in materia di attività creditizia operano entrambi

i criteri. La valutazione della natura degli interessi coinvolti e

della necessità di proteggerli mediante sanzioni amministrative

risulta già dalla precedente disciplina di settore, nel cui ambito

le modifiche e gli aggiornamenti apportati rispondono alle esigenze

di coordinamento e ad un apprezzamento, in questo ambito, di

opportunità. Inoltre la direttiva comunitaria da attuare

(89/646/CEE), che costituisce anch'essa criterio direttivo della

delega legislativa, valuta come suscettibili di sanzione gli enti

creditizi ed i dirigenti responsabili che si sono resi colpevoli di

infrazioni di disposizioni in materia di controllo dell'esercizio

dell'attività creditizia (art. 17), così delimitando l'ambito delle

violazioni, la sfera dei soggetti, il criterio di responsabilità,

per i quali si può fare ricorso a sanzioni.

3.3. - Non mancano, dunque, per le sanzioni amministrative in

materia di attività creditizia, principi che, oltre a porre il

fondamento delle norme delegate e fissarne i limiti, costituiscono un

criterio interpretativo delle stesse, le quali vanno lette, fin tanto

che ciò sia possibile, nella portata e con il significato

compatibile con i principi della delega (da ultimo, sentenze n. 15

del 1999 e n. 418 del 1996). Questo criterio interpretativo vale per

le singole disposizioni menzionate nell'ordinanza di rimessione quale

esempio di innovazione, mentre si assume che la legge di delega non

avrebbe consentito di toccare in alcun modo la disciplina delle

sanzioni quale risultava dalle norme preesistenti.

Pur senza procedere ad uno specifico esame di tali disposizioni,

che, come si è già precisato, andrebbe oltre l'oggetto del presente

giudizio, è da sottolineare che la portata normativa delle

disposizioni stesse, lette in coerenza con i principi della delega,

non consente di affermare che i dirigenti responsabili, da

individuare proprio in ragione dell'esercizio dei poteri inerenti

alle loro funzioni, possano subire sanzioni indipendentemente da ogni

elemento di colpa, richiesto dalla regola generale, comune in materia

di sanzioni amministrative, da applicare in ogni ipotesi in cui si

configuri tale tipo di sanzioni (artt. 3 e 12 della legge n. 689 del

1981) ed evidentemente presupposta dall'art. 144 del decreto

legislativo n. 385 del 1993. Del resto questa interpretazione

risponde anche alla direttiva comunitaria da attuare con la delega,

che individua come suscettibili di sanzioni i dirigenti

"responsabili" che si siano resi "colpevoli" delle infrazioni (art.

17 della direttiva 89/646/CEE).

Per quanto riguarda, poi, la procedura per l'applicazione delle

sanzioni amministrative, la delega consentiva, proprio nell'ambito

del coordinamento delle disposizioni in materia creditizia e

finanziaria, di modificare la determinazione degli organi competenti

a provvedere, tenendo conto di modifiche apportate alla articolazione

delle loro competenze. In questa prospettiva, poteva essere riservata

al Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio l'alta

vigilanza in questa materia, che viene esercitata avvalendosi della

Banca d'Italia, contro i cui provvedimenti esso decide in sede di

reclamo (artt. 2 e 9 del decreto legislativo n. 385 del 1993), senza

prevedere che lo stesso Comitato continui ad esprimere il parere

sull'adozione di singoli provvedimenti sanzionatori.

4. - L'altra questione di legittimità costituzionale investe

esclusivamente l'art. 145, comma 6, del decreto legislativo n. 385

del 1993, che non consentirebbe di impugnare con ricorso per

cassazione, con la stessa ampiezza prevista per la insufficiente e

contraddittoria motivazione della sentenza (art. 360, numero 5, cod.

proc. civ.), il decreto della Corte d'appello di Roma che decide il

reclamo contro il provvedimento con il quale il Ministro del tesoro

ha applicato la sanzione amministrativa.

4.1. - Deve essere anzitutto disattesa la richiesta,

preliminarmente avanzata dalla parte privata, di sollevare questione

di legittimità costituzionale dell'art. 145, commi 4 e 5, del

decreto legislativo n. 385 del 1993, che attribuisce esclusivamente

alla Corte d'appello di Roma la competenza a decidere sui reclami

contro il provvedimento del Ministro del tesoro che applica le

sanzioni amministrative previste dal testo unico delle leggi in

materia bancaria e creditizia.

Si tratta di una eccezione già proposta dal ricorrente nel corso

del giudizio principale e dichiarata manifestamente infondata dalla

Corte di cassazione, che la parte non può riproporre in questa sede

per ampliare, rispetto ai limiti fissati dall'ordinanza di

rimessione, l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale.

Né la Corte costituzionale può sollevare incidentalmente davanti a

sé tale questione, che non ha carattere di pregiudizialità rispetto

alla decisione nel giudizio di legittimità costituzionale del quale

è stata investita (cfr. sentenza n. 442 del 1993; ordinanza n. 492

del 1993).

4.2 - La questione di legittimità costituzionale è stata proposta

dalla Corte di cassazione sulla base del suo più recente

orientamento interpretativo, che esclude l'equiparazione assoluta tra

il ricorso per cassazione disciplinato dalle regole del processo

civile, e il ricorso che, in diretta applicazione dell'art. 111 della

Costituzione, deve essere sempre ammesso, in caso di violazione di

legge, contro ogni provvedimento giurisdizionale che,

indipendentemente dalla sua forma, abbia un contenuto decisorio

assimilabile alla sentenza.

Nel primo caso il ricorso per cassazione che denuncia il vizio

logico della sentenza impugnata offrirebbe alle parti uno strumento

di tutela che va oltre la garanzia minima assicurata dalla

Costituzione, consentendo il confronto del contenuto della

motivazione con le risultanze del processo.

Nel caso, invece, del ricorso per cassazione direttamente collegato

all'art. 111 della Costituzione, che non recepisce né

costituzionalizza la disciplina del ricorso per cassazione dettata

per il processo civile, potrebbe essere denunciato il vizio della

motivazione nei limiti in cui questa è dovuta per ogni provvedimento

giurisdizionale. In ogni caso la motivazione non deve essere solo

apparente ed il supporto argomentativo che con essa si esprime va

valutato in base al testo del provvedimento impugnato, senza che il

controllo comprenda il sindacato sul valore e sulla ponderazione,

operata dal giudice di merito, degli elementi di fatto prospettati

dalle parti o rilevabili d'ufficio.

4.3 - I dubbi di legittimità costituzionale, prospettati in

riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, per la tutela

giurisdizionale meno intensa accordata dalla disposizione denunciata

rispetto a quella prevista per la sentenza che conclude il giudizio

di opposizione alle comuni ordinanze-ingiunzione che applicano

sanzioni pecuniarie amministrative anche in materia valutaria, non

sono fondati.

Rientra nella discrezionalità del legislatore, da esercitare nei

limiti della ragionevolezza, modellare i procedimenti per

l'applicazione delle sanzioni amministrative e disciplinare

l'esercizio della tutela giurisdizionale (cfr. sentenze n. 94 del

1996 e n. 471 del 1992; ordinanze nn. 448 e 305 del 1998), che è

necessario prevedere, nei confronti di tali provvedimenti.

La procedura sanzionatoria in materia bancaria e creditizia,

delineata dall'art. 145 del decreto legislativo n. 385 del 1993, ha

carattere di specialità rispetto a quella che riguarda le altre

violazioni punite con una sanzione amministrativa pecuniaria,

espressamente prevista come disciplina comune ma derogabile (art. 12

della stessa legge n. 689 del 1981).

La particolarità della materia, direttamente inerente alla

vigilanza sul corretto esercizio dell'attività da parte degli enti

autorizzati allo svolgimento dell'attività bancaria, e la

specialità dei controlli e delle procedure previsti in tale settore,

giustificano, in continuità con la precedente disciplina (art. 90

del regio decreto-legge n. 375 del 1936), la scelta del legislatore

di mantenere con carattere di specialità anche la procedura

sanzionatoria amministrativa, in caso di infrazioni, e di assicurare

la tutela giurisdizionale secondo il rito camerale, con i conseguenti

limiti quanto alla impugnabilità della decisione assunta con

decreto.