Sentenza n. 49/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 18 dicembre 1973,

n. 877, recante "Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio" e

successive modificazioni, limitatamente a: articolo 2, comma 2: "È

fatto divieto alle aziende interessate da programmi di

ristrutturazione, riorganizzazione e di conversione che abbiano

comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro

a domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall'ultimo

provvedimento di licenziamento e dalla cessazione delle

sospensioni.", comma 3: "Le domande di iscrizione al registro di cui

all'art. 3 dovranno essere respinte quando risulti che la richiesta

di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di cessione

- a qualsiasi titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori

dell'azienda richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire

lavorazioni per le quali aveva organizzato propri reparti con

lavoratori da essa dipendenti.", nonché comma 4: "È fatto divieto

ai committenti di lavoro a domicilio di valersi dell'opera di

mediatori o di intermediari comunque denominati i quali, unitamente

alle persone alle quali hanno commesso lavoro a domicilio, sono

considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze del datore di

lavoro per conto e nell'interesse del quale hanno svolto la loro

attività."; articolo 3; articolo 4; articolo 5; articolo 6; articolo

7; articolo 8; articolo 9; articolo 10; articolo 11; articolo 12;

articolo 13; articolo 14; Giudizio iscritto al numero 131 del

registro referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la

quale l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di

cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta; Udito nella

camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Annibale

Marini; Uditi l'avvocato Ghera Edoardo per i presentatori Capezzone

Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e l'avvocato Alleva

Piergiovanni per la Federazione dei Verdi, l'Associazione Nazionale

per la Sinistra, Grandi Alfiero nella sua qualità di responsabile

lavoro dei D.S. - Democratici di Sinistra, il Comitato per le

libertà e i diritti sociali e il Partito della Rifondazione

comunista.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale per il

referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi

dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 e successive

modificazioni ed integrazioni, ha dichiarato legittima la richiesta

di referendum popolare, presentata l'8 marzo 1999 da quattordici

cittadini elettori, sul seguente quesito: "Volete voi che sia

abrogata la legge 18 dicembre 1973, n. 877, recante "Nuove norme per

la tutela del lavoro a domicilio" e successive modificazioni,

limitatamente a: articolo 2, comma 2: "È fatto divieto alle aziende

interessate da programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di

conversione che abbiano comportato licenziamenti o sospensioni dal

lavoro, di affidare lavoro a domicilio per la durata di un anno

rispettivamente dall'ultimo provvedimento di licenziamento e dalla

cessazione delle sospensioni.", comma 3: "Le domande di iscrizione al

registro di cui all'art. 3 dovranno essere respinte quando risulti

che la richiesta di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a

seguito di cessione - a qualsiasi titolo - di macchinari e

attrezzature trasferite fuori dell'azienda richiedente e che questa

intenda in tal modo proseguire lavorazioni per le quali aveva

organizzato propri reparti con lavoratori da essa dipendenti.",

nonché comma 4: "È fatto divieto ai committenti di lavoro a

domicilio di valersi dell'opera di mediatori o di intermediari

comunque denominati i quali, unitamente alle persone alle quali hanno

commesso lavoro a domicilio, sono considerati, a tutti gli effetti,

alle dipendenze del datore di lavoro per conto e nell'interesse del

quale hanno svolto la loro attività."; articolo 3; articolo 4;

articolo 5; articolo 6; articolo 7; articolo 8; articolo 9; articolo

10; articolo 11; articolo 12; articolo 13; articolo 14 ?". Al

quesito l'Ufficio centrale ha attribuito il seguente titolo: "Lavoro

a domicilio: abolizione delle norme di tutela speciale".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,

il Presidente di questa Corte ha fissato, per la conseguente

deliberazione, la camera di consiglio del 13 gennaio 2000, disponendo

che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta di

referendum e al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi

dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

3. - Nell'imminenza della camera di consiglio hanno depositato

memoria i Signori Daniele Capezzone, Mariano Giustino e Michele De

Lucia, presentatori del referendum insistendo per la declaratoria di

ammissibilità della richiesta. Rilevano innanzitutto i presentatori

come le disposizioni che si intenderebbero abrogare non rientrino tra

quelle per le quali l'art. 75, secondo comma, della Costituzione

esclude la possibilità di referendum abrogativo. Il quesito,

infatti, oltre ad essere estraneo alle materie elencate nella

predetta norma costituzionale, non andrebbe neanche incontro ai

limiti posti da leggi strumentali all'attuazione di trattati

internazionali in quanto, allo stato, l'Italia non ha ancora

provveduto a ratificare la convenzione OIL n. 177 del 22 giugno 1996

sul lavoro a domicilio. D'altronde, detta convenzione si limiterebbe

a stabilire un generale principio di non discriminazione o parità di

trattamento in favore dei lavoratori a domicilio, nonché ad

impegnare gli Stati membri dell'OIL all'adozione di appropriate

misure di politica nazionale per controllare e monitorare il fenomeno

del lavoro a domicilio, lasciando agli Stati ampia libertà di scelta

sugli strumenti e sulle norme protettive. Sicché, l'eventuale

abrogazione delle norme speciali di tutela dei lavoratori,

attualmente vigenti, non potrebbe determinare una situazione di

inadempienza rispetto agli obblighi che deriverebbero dalla possibile

ratifica della convenzione, i cui principi, in tal caso, potranno

essere attuati dal legislatore nell'ambito della sua

discrezionalità. Sempre ad avviso dei presentatori, e

conclusivamente sul punto, il quesito, non incidendo sulla norma

dell'art. 1 della legge n. 877 del 1973 concernente la definizione

del lavoro a domicilio, e lasciando comunque in vigore la norma

generale di cui all'art. 2128 del codice civile (che estende al

lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro subordinato

nell'impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto),

non si porrebbe in contrasto con i principi - peraltro generici - di

detta convenzione. Il quesito risulterebbe, poi, di natura

semplicemente abrogativa, investendo l'intera legge con le sole

eccezioni dell'intero art. 1 e del primo comma dell'art. 2. Non

sarebbe stata infatti adottata alcuna tecnica manipolativa cosiddetta

di ritaglio diretta a creare nuove norme, tant'è che all'esito

abrogativo corrisponderebbe la naturale espansione della disciplina

generale prevista nell'ordinamento per il lavoro subordinato senza la

creazione di alcuna disciplina innovativa di risulta. Non si sarebbe

inoltre in presenza, proseguono i presentatori, di norme

costituzionalmente necessitate, né a contenuto costituzionalmente

vincolato, poiché la disciplina del lavoro a domicilio non è

prevista dalla Costituzione ed è rimessa alla discrezionalità del

legislatore ordinario. Ciò, anche per quel che riguarda la tutela

previdenziale garantita dall'art. 38, secondo comma, della

Costituzione. Spetterebbe infatti al legislatore ordinario stabilire

discrezionalmente quali tipi di assicurazione sociale debbano essere

previsti per i lavoratori a domicilio e quale debba essere la misura

della loro tutela previdenziale. In ogni caso, il quesito

referendario, pur comprendendo l'abrogazione dell'art. 9 che, al

primo comma, richiama l'applicazione delle norme vigenti in materia

di assicurazioni sociali (ad esclusione della integrazione

salariale), non determinerebbe alcuna riduzione degli attuali livelli

di tutela. In particolare, ai sensi dell'art. 37, secondo comma, del

regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, rimarrebbe garantita

l'assicurazione per i casi di invalidità e vecchiaia e per la

tubercolosi nonché, ai sensi del secondo comma dell'art. 4 del

decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124,

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali. Infine, conclude la difesa dei presentatori,

il quesito risponderebbe ai requisiti di omogeneità, chiarezza ed

univocità. Risulterebbe, infatti, evidente la finalità intrinseca

della richiesta referendaria che consentirebbe agli elettori

l'espressione di un voto consapevole sul mantenimento o meno della

vigente disciplina vincolativa del lavoro a domicilio. L'effetto

dell'eventuale accoglimento della richiesta referendaria sarebbe,

dunque, chiarissimo, conseguendone l'eliminazione della disciplina

speciale del lavoro a domicilio subordinato, al quale rimarrebbe

applicabile la regola generale dell'art. 2128 del codice civile che

estende al lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro subordinato

nell'impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto.

4. - Nell'imminenza della camera di consiglio hanno depositato

memorie la Federazione dei Verdi in persona del responsabile

nazionale del settore economia-lavoro senatore Natale Ripamonti,

l'Associazione Nazionale per la Sinistra in persona del presidente

onorevole Andrea Sergio Garavini, Alfiero Grandi nella sua qualità

di responsabile lavoro dei D.S. - Democratici di Sinistra, il

Comitato per le libertà e i diritti sociali in persona del

presidente Paolo Cagna Ninchi, ed il Partito della Rifondazione

comunista in persona del segretario generale onorevole Fausto

Bertinotti, deducendo tutti l'inammissibilità della richiesta

referendaria. Questa, infatti, da un lato sarebbe inidonea al

dichiarato fine di definitiva "liberalizzazione" del contratto di

lavoro a domicilio, risolvendosi nella mera ablazione della

disciplina vigente; dall'altro, se intesa come introduttiva di un

divieto di normazione limitativa di quel rapporto, assumerebbe un non

consentito carattere propositivo. L'iniziativa referendaria si

porrebbe altresì in contrasto con specifici obblighi internazionali

derivanti dalla sottoscrizione della convenzione OIL n. 177 del 1996,

che all'art. 4 indica espressamente i profili del rapporto di lavoro

a domicilio che devono essere regolati onde realizzare la parità di

trattamento con gli altri lavoratori.

5. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato

ascoltato per i presentatori, l'avv. Edoardo Ghera, il quale ha

eccepito preliminarmente che le memorie e l'audizione della

Federazione dei Verdi, dell'Associazione nazionale per la Sinistra,

di Alfiero Grandi, del Comitato per le libertà ed i diritti sociali

e del Partito della Rifondazione comunista costituirebbero un

inammissibile intervento in giudizio di soggetti non legittimati ed

ha richiamato sul punto la giurisprudenza di questa Corte che,

secondo quanto sostenuto, sarebbe ostativa all'ammissibilità sia

delle memorie che dell'audizione dei soggetti sopra specificati. Nel

merito, l'avvocato Ghera ha illustrato le argomentazioni a sostegno

dell'ammissibilità del referendum prospettate nella memoria

difensiva. Essendosi la Corte riservata di decidere in sentenza

sull'ammissibilità delle memorie e dell'audizione, è stato

ascoltato per la Federazione dei Verdi, l'Associazione Nazionale per

la Sinistra, Alfiero Grandi, il Comitato per le libertà e i diritti

sociali ed il Partito della Rifondazione comunista, l'avvocato

Piergiovanni Alleva il quale, ribadita la ritualità delle memorie e

dell'audizione dei soggetti dallo stesso rappresentati, ha illustrato

le già dedotte ragioni di inammissibilità della richiesta

referendaria. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum investe l'intera legge 18 dicembre

1973, n. 877 (Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio) e

successive modificazioni, ad eccezione dell'articolo 1 e del primo

comma dell'articolo 2.

Più precisamente essa riguarda:

A) le disposizioni contenute nei commi secondo, terzo e quarto

dell'articolo 2. La prima di tali disposizioni fa divieto "alle

aziende interessate da programmi di ristrutturazione,

riorganizzazione e di conversione che abbiano comportato

licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro a

domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall'ultimo

provvedimento di licenziamento e dalla cessazione della sospensione".

Secondo la disposizione successiva le domande di iscrizione al

registro dei committenti di cui all'art. 3 della legge "dovranno

essere respinte quando risulti che la richiesta di lavoro da

eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di cessione - a qualsiasi

titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori dell'azienda

richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire lavorazioni

per le quali aveva organizzato propri reparti con lavoratori da essa

dipendenti".

Il quarto comma dello stesso articolo vieta ai committenti di

lavoro a domicilio di valersi dell'opera di mediatori o di

intermediari comunque denominati;

B) l'intero articolo 3, che istituisce presso l'ufficio

provinciale del lavoro e della massima occupazione un registro dei

committenti nel quale devono iscriversi coloro che intendono

commettere lavoro a domicilio e impone al datore di lavoro che faccia

eseguire lavoro al di fuori della propria azienda di tenere un

apposito registro "sul quale debbono essere trascritti il nominativo

ed il relativo domicilio dei lavoratori esterni all'unità

produttiva, nonché l'indicazione del tipo e della quantità del

lavoro da eseguire e la misura della retribuzione" (comma quinto);

C) l'intero articolo 4, che istituisce presso ciascuna sezione

comunale dell'ufficio provinciale del lavoro e della massima

occupazione un registro dei lavoratori a domicilio e stabilisce che

l'impiego dei lavoratori a domicilio avviene esclusivamente per il

tramite delle sezioni comunali di collocamento. Ferma restando

l'ammissibilità della richiesta nominativa;

D) l'intero articolo 5, che prevede l'istituzione presso ogni

ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione di una

commissione per il controllo del lavoro a domicilio definendone i

relativi compiti;

E) l'intero articolo 6, che prevede la istituzione presso ogni

ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione di una

commissione regionale per il lavoro a domicilio disciplinandone la

composizione, i compiti e la durata in carica dei membri.

Occorre, peraltro, precisare che, ai sensi di quanto disposto dal

comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, "con effetto

dalla costituzione della commissione provinciale di cui al comma 1 (e

cioè della commissione al livello provinciale per le politiche del

lavoro) i seguenti organi collegiali sono soppressi e le relative

funzioni e competenze sono trasferite alla provincia:

a)(omissis);

b)(omissis);

c) commissione regionale per il lavoro a domicilio;

d) commissione provinciale per il lavoro a domicilio;

e) commissione comunale per il lavoro a domicilio";

F) l'intero articolo 7, che istituisce presso il Ministero del

lavoro e della previdenza sociale la commissione centrale per il

lavoro a domicilio e ne disciplina la composizione, i compiti e la

durata in carica dei membri;

G) l'intero articolo 8, che dispone che i lavoratori a domicilio

debbono essere retribuiti sulla base di tariffe di cottimo pieno;

H) l'intero articolo 9, che estende, nel primo comma, ai

lavoratori a domicilio le norme vigenti per i lavoratori subordinati

in materia di assicurazioni sociali e di assegni familiari, fatta

eccezione di quelle in materia di integrazione salariale; mentre nel

secondo comma si prevede che, con decreto del Ministro per il lavoro

e la previdenza sociale di concerto con il Ministro per il tesoro,

siano stabilite, anche per singole zone territoriali, tabelle di

retribuzioni convenzionali ai fini del calcolo dei contributi

previdenziali e assistenziali;

I) l'intero articolo 10, che dispone che il lavoratore a

domicilio debba essere munito a cura dell'imprenditore di uno

speciale libretto personale di controllo;

L) l'intero articolo 11, che stabilisce nel primo comma che il

lavoratore a domicilio "deve prestare la sua attività con diligenza,

custodire il segreto sui modelli del lavoro affidatogli e attenersi

alle istruzioni ricevute dall'imprenditore nell'esecuzione del

lavoro".

Il divieto di svolgere attività lavorativa per conto proprio o di

terzi in concorrenza con l'imprenditore è disposto dal secondo comma

dello stesso articolo ed è condizionato all'affidamento di una

quantità di lavoro atta a procurare al lavoratore una prestazione

continuativa corrispondente all'orario normale di lavoro secondo le

disposizioni vigenti e quelle stabilite dal contratto collettivo di

lavoro di categoria;

M) l'intero articolo 12, che affida la vigilanza

sull'applicazione della legge al Ministero del lavoro e della

previdenza sociale per il tramite dell'ispettorato del lavoro;

N) l'intero articolo 13, che per il caso di inosservanza delle

disposizioni contenute nella legge prevede a carico del committente

lavoro a domicilio un articolato sistema di sanzioni sia di carattere

penale che amministrativo;

O) l'intero articolo 14, che dispone espressamente l'abrogazione

della legge 13 marzo 1958, n. 264 per la tutela del lavoro a

domicilio.

2. - Va preliminarmente dichiarata - per tutte le considerazioni

esposte nella sentenza n. 31 del 2000 - la ricevibilità delle

memorie depositate dai soggetti diversi dai presentatori e,

conseguentemente, l'ammissibilità dell'illustrazione orale delle

memorie stesse effettuata nella camera di consiglio del 13 gennaio

2000.

3. - Il referendum è inammissibile.

Va evidenziato come il lavoro a domicilio, avuto riguardo sia al

luogo ed alle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa

che ai criteri di retribuzione, costituisca una di quelle forme

speciali di lavoro che la Repubblica, secondo quanto dispone l'art.

35 della

Costituzione, deve tutelare.

La doverosità, espressa da tale precetto, di una tutela del lavoro

non già generica ed indistinta, ma articolata e coerente con la

specificità delle varie forme (ed applicazioni) del lavoro si pone,

dunque, alla base di quella disciplina speciale del lavoro a

domicilio, già introdotta dal legislatore con la legge n. 264 del

1958, (poi sostituita appunto dalla legge n. 877 del 1973) e che la

proposta referendaria vorrebbe ora abrogare, così eliminando una

specifica e diretta attuazione di un principio costituzionale.

I modi e le forme dell'attuazione della tutela costituzionale sono

ovviamente rimessi alla discrezionalità del legislatore, cosicché

le leggi attraverso le quali di volta in volta si realizza la tutela

del lavoro, nelle sue diverse manifestazioni, pur essendo

costituzionalmente necessarie, non sono a contenuto vincolato. Esse,

in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della

persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso

legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non

possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare

la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di

quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione

costituiscono strumento (si veda, sul punto, con specifico

riferimento all'abrogazione referendaria, la sentenza n. 35 del 1997,

nonché le sentenze n. 134 del 1994 e n. 106 del 1992).

Tale limite si oppone all'abrogazione della vigente normativa di

tutela speciale del lavoro a domicilio e determina l'inammissibilità

della proposta referendaria.