Sentenza n. 493/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

regionale approvata il 2 maggio 1991 (Nuove disposizioni per la

disciplina dello stato giuridico ed economico del personale

dell'Amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a

livello regionale) promosso con ricorso del commissario dello Stato

per la regione siciliana notificato il 10 maggio 1991, depositato in

cancelleria il 17 maggio successivo ed iscritto al n. 24 del registro

ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione della regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1991 il giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

l'avvocato Francesco Castaldi per la regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 10 maggio 1991, il commissario dello

Stato per la regione siciliana ha impugnato l'art. 1 della legge

regionale approvata il 2 maggio 1991 (Nuove disposizioni per la

disciplina dello stato giuridico ed economico del personale

dell'Amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a

livello regionale), nella parte in cui non esclude il personale

appartenente alle qualifiche di dirigente superiore e direttore

regionale dall'applicazione della normativa ivi contenuta, per

violazione dell'art. 14, lett. q), dello statuto regionale, approvato

con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, in relazione all'art. 26,

secondo comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge-quadro sul

pubblico impiego), e dell'art. 97, secondo comma, della Costituzione.

Nel ricorso si espone che la legge impugnata, nel disciplinare lo

stato giuridico ed economico del personale della Regione per

uniformarlo ai principi della legge-quadro sul pubblico impiego

(legge 29 marzo 1983, n. 93), demanda la regolamentazione degli

aspetti inerenti all'organizzazione del lavoro ed al trattamento

economico di tutto il personale ad accordi sindacali, da recepirsi

con decreto del presidente della regione.

Per effetto di tale previsione risulta sottratta alla competenza

dell'organo legislativo regionale anche la disciplina concernente il

personale dirigente e relativa agli stessi oggetti. Ma questo, a

giudizio del ricorrente, determinerebbe una lesione del principio

fondamentale che riserva alla legge la disciplina dell'intero

trattamento giuridico ed economico dei dirigenti, principio che

andrebbe desunto dall'art. 26, quarto comma, della legge-quadro, dove

risulta stabilito che "sino all'entrata in vigore della legge di

riforma della dirigenza resta disciplinato dalle vigenti disposizioni

il trattamento economico e normativo dei dirigenti dello Stato ed

assimilati nonché dei dirigenti degli enti di cui alla legge 20

marzo 1975, n. 70".

Tale principio, secondo il ricorrente, dovrebbe trovare

applicazione anche nei confronti della dirigenza regionale, per la

quale, a parità di funzioni con quella statale, si pone una uguale

esigenza di tutela dell'autonomia professionale.

Un ulteriore motivo di gravame viene poi sollevato in relazione al

fatto che la legge in questione è stata comunicata al commissario

dello Stato il quarto giorno dalla sua approvazione, in quanto il

terzo giorno risultava festivo. Il mancato rispetto del termine di

tre giorni, di cui all'art. 28 dello statuto regionale,

determinerebbe - a giudizio del ricorrente - l'inefficacia

dell'intera legge per vizio formale.

2. - Si è costituito in giudizio il presidente della regione

siciliana per chiedere il rigetto del ricorso.

Sul vizio procedurale, il presidente della regione, dopo aver

osservato che la proroga dei termini scadenti in un giorno festivo al

primo giorno seguente non festivo è regola generale, richiama la

sentenza di questa Corte n. 365 del 1990, dove è stato escluso che

la tardiva comunicazione possa rappresentare un vizio formale della

legge.

Nel merito, il presidente della regione afferma che dall'art. 26,

quarto comma, della legge-quadro sul pubblico impiego non sarebbe in

alcun modo ricavabile un principio generale né tanto meno una norma

di riforma economico-sociale, suscettibile di condizionare la

competenza legislativa della regione siciliana. La disposizione in

questione si caratterizzerebbe, infatti, come norma transitoria,

destinata ad operare, con carattere di specialità, fino alla riforma

della dirigenza, in quanto espressamente riferita a specifiche

categorie di personale, caratterizzate dall'essere oggetto di

normative settoriali connesse a ben individuate collocazioni

funzionali. Tale disposizione non potrebbe, pertanto, estendersi

oltre l'ambito temporale e materiale espressamente indicato e non

esprimerebbe, comunque, un principio generale della legge-quadro. La

Regione ricorda anche che successivamente all'entrata in vigore della

stessa legge-quadro la disciplina della dirigenza è stata demandata

ad accordi sindacali sia nel comparto degli enti locali che nella

normativa di altre regioni a statuto speciale, in ossequio al

principio negoziale che costituirebbe, esso sì, una norma

fondamentale della riforma adottata con la legge-quadro sul pubblico

impiego.

3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato

ha presentato, nell'interesse del commissario dello Stato, memoria

per ribadire i motivi del ricorso. Considerato in diritto

1. - Il commissario dello Stato per la regione siciliana impugna

l'art. 1 della legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il

2 maggio 1991 con il n. 338, recante "Nuove disposizioni per la

disciplina dello stato giuridico ed economico del personale

dell'amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata a

livello regionale", nella parte in cui non esclude dall'applicazione

della normativa contenuta nella stessa legge il personale

appartenente alla qualifica di dirigente superiore e di direttore

generale. L'inclusione di questo personale nell'ambito di

operatività della legge - comportando una disciplina mediante

accordi sindacali anche dell'organizzazione del lavoro e del

trattamento economico dei dirigenti regionali (artt. 3 e 5) -

verrebbe a violare, ad avviso del commissario, oltre all'art. 97,

secondo comma, della Costituzione, l'art. 14, lett. q), dello statuto

speciale in relazione all'art. 26, quarto comma, della legge 24 marzo

1983, n. 93, da cui andrebbe desunto, come norma fondamentale

suscettibile di limitare la competenza esclusiva della regione

siciliana, un vincolo di riserva di legge per l'intera disciplina

concernente il trattamento dei dirigenti regionali.

Il ricorso contesta altresì l'efficacia del disegno di legge nel

suo complesso, per essere stato lo stesso comunicato al commissario

soltanto il quarto giorno dopo la sua approvazione, in violazione

dell'art. 28 dello statuto speciale.

2. - Va in primo luogo esaminata la questione sollevata nei

confronti dell'intero disegno di legge per vizio formale conseguente

alla sua comunicazione al commissario oltre il termine di tre giorni

stabilito nell'art. 28 dello statuto speciale.

Questa Corte, in relazione ad analoga questione, ha già avuto

modo di rilevare che "la violazione da parte della regione Sicilia

del termine di cui all'art. 28 della statuto speciale altra

conseguenza non produce se non che il termine di giorni cinque dato

al commissario dello Stato per l'impugnazione della legge regionale

decorre dall'ulteriore giorno dell'effettivo invio della legge

stessa" (sent. n. 365 del 1990).

Tale indirizzo, che va confermato, conduce a dichiarare

l'infondatezza della questione proposta con riferimento all'art. 28

dello statuto speciale, dal momento che la tardiva comunicazione

della legge al commissario non può essere motivo sufficiente per

affermare l'invalidità e l'inefficacia della legge nel suo

complesso.

3. - Anche la questione sollevata nei confronti dell'art. 1 della

legge in esame, nella parte in cui non esclude dall'applicazione

della nuova normativa il personale appartenente alle qualifiche di

dirigente superiore e di direttore generale, non si presenta fondata.

Tale questione risulta, in primo luogo, prospettata in relazione

al valore di norma fondamentale di riforma economico-sociale che

andrebbe riconosciuto al principio desumibile dall'art. 26, quarto

comma, della legge quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983,

n. 93), principio che, pertanto, sarebbe suscettibile di vincolare

anche la competenza di tipo esclusivo spettante alla regione

siciliana in materia di stato giuridico ed economico del personale

regionale (art. 14, lett. q, dello statuto speciale).

Ora - a differenza di quanto viene sostenuto dalla difesa della

Regione - il fatto che la disposizione contenuta nel quarto comma

dell'art. 26 della legge quadro debba essere qualificata - anche in

relazione alla sua rubrica ed alla sua collocazione - come

transitoria e speciale non conduce necessariamente ad escludere la

natura di norma fondamentale nel principio desumibile dalla

disposizione in questione, dal momento che anche una disciplina

transitoria, ove diretta a realizzare o a favorire, sia pure in via

contingente, il perseguimento di un obbiettivo primario connesso ad

una legge di riforma, può assumere le caratteristiche proprie della

norma fondamentale suscettibile di vincolare l'esercizio delle

competenze di natura primaria delle regioni speciali e delle province

autonome. E questo, nel quadro della riforma adottata per il pubblico

impiego con la legge n. 93 del 1983, può condurre a riconoscere il

carattere di norma fondamentale anche al principio desumibile dalla

disposizione transitoria espressa nell'art. 26, quarto comma, di tale

legge, ove si pensi al rilievo che la nuova disciplina della

dirigenza da tale norma preannunciata è destinata ad assumere

nell'assetto definitivo dell'intero settore del pubblico impiego.

Senonché da tale principio - pur riconosciutane la piena vigenza

anche nei confronti della normazione adottata dalla regione siciliana

in tema di pubblico impiego - non è dato poi desumere quel

significato che, attraverso il ricorso di cui è causa, il

commissario dello Stato ha preteso affermare: il significato, cioè,

di una riserva assoluta di legge che, nella fase transitoria, sarebbe

destinata a coprire, con pari rigidità, l'intero assetto della

dirigenza nei vari settori, statali e non statali, senza alcun

margine per discipline di tipo contrattuale.

In realtà, il principio generale che è dato desumere dalla

disposizione in esame appare diverso ed attiene esclusivamente al

fatto che "sino all'entrata in vigore della legge di riforma della

dirigenza" il quadro normativo concernente lo stato giuridico ed

economico dei dirigenti - a qualunque amministrazione, centrale o

periferica, gli stessi appartengano - non dovrà essere pregiudicato

da interventi contingenti o parziali. E questo anche al fine di

consentire che la preannunciata legge di riforma della dirigenza (da

tempo all'esame del Parlamento), assumendo valore generale, oltre a

definire la fisionomia della dirigenza statale, possa utilmente porre

i principi fondamentali cui le regioni, a statuto ordinario e

speciale, dovranno attenersi per la disciplina dei settori

dirigenziali di propria competenza (cfr., l'art. 10, n. 5, del

disegno di legge governativo n. 3464, presentato alla Camera il 18

dicembre 1988).

4. - Salva questa esigenza di armonizzazione tra i diversi tipi di

dirigenza, statale e regionale, che la futura legge dovrà perseguire

mediante la formulazione di principi fondamentali comuni, resta

comunque il fatto che, per quanto concerne la fase attuale, la norma

impugnata, nel riferirsi a tutto il personale della Regione

siciliana, ivi compreso quello dirigenziale, non ha introdotto,

rispetto alla normativa anteriore, elementi di novità suscettibili

di determinare la violazione del principio richiamato, ove si

consideri che già con la legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41, il

meccanismo della disciplina mediante accordi era stato adottato in

Sicilia anche con riferimento alle qualifiche dirigenziali per le

questioni relative "all'organizzazione del lavoro, alla gestione,

utilizzazione e mobilità del personale, all'articolazione

dell'orario di lavoro ordinario e straordinario, alla formazione

professionale".

Non emerge, pertanto, dalla disposizione impugnata, una lesione

del principio desumibile dall'art. 26, quarto comma, della legge 29

marzo 1983, n. 93, e, conseguentemente, la violazione dell'art. 14,

lett. q), dello statuto speciale che è stata denunciata.

5. - Anche la questione sollevata con riferimento all'art. 97,

secondo comma, della Costituzione, non si presenta fondata, dal

momento che tale norma costituzionale non viene a incidere nelle

materie che il disegno di legge in esame, all'art. 3, affida alla

disciplina mediante accordi.