Sentenza n. 497/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei

ministri notificati il 13 agosto ed il 28 settembre 1993, depositati

in Cancelleria il 20 agosto ed il 6 ottobre 1993, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito: 1) del decreto del Presidente della

Giunta provinciale di Bolzano 11 febbraio 1993, n. 5 (Regolamento per

il recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista

dall'accordo intercompartimentale relativo al triennio 1991-93 per il

personale della Provincia autonoma di Bolzano e degli enti da essa

dipendenti); 2) del decreto del Presidente del Consiglio provinciale

di Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93 (Accordo compartimentale relativo

al triennio 1991-93 per il personale del Consiglio della Provincia

autonoma di Bolzano) iscritti ai nn. 26 e 37 del registro conflitti

1993;

Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano

e l'atto di intervento della Confederazione Generale Italiana del

Lavoro della Provincia autonoma di Bolzano nel conflitto n. 37 del

1993;

Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il

Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in

relazione al decreto del Presidente della Giunta provinciale 11

febbraio 1993, n. 5, con il quale è stato recepito l'accordo

intercompartimentale relativo ai dipendenti della Provincia stessa

per il triennio 1991-1993. Secondo il ricorrente, la Provincia di

Bolzano, in conseguenza dell'adozione del decreto impugnato, avrebbe

esorbitato dalle proprie competenze in violazione degli artt. 2, 3,

95 e 116 della Costituzione, nonché dell'art. 8, n. 1, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 270).

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'atto

impugnato, recependo un accordo sostanzialmente qualificabile come di

comparto per i dipendenti provinciali relativo al periodo 1991-1993,

si porrebbe in contrasto con il principio di riforma

economico-sociale stabilito dall'art. 7 del decreto-legge 19

settembre 1992, n. 384, che per tale periodo prevede soltanto la

proroga di efficacia degli accordi di comparto stipulati per il

triennio 1988-1990. Poiché il suddetto principio è parte integrante

della regola della triennalità degli accordi, fatta propria anche

dall'art. 7 della legge della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n.

6, il Presidente della Giunta provinciale, anziché recepire con un

proprio decreto il predetto accordo, avrebbe dovuto negare efficacia

allo stesso, considerato che il medesimo comporta oneri finanziari

dovuti ad aumenti retributivi. Oltre a esorbitare dai propri limiti

di competenza, l'atto impugnato introdurrebbe un'illegittima

disparità di trattamento fra i dipendenti pubblici, in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione. Inoltre, violerebbe l'art. 2 della

Costituzione, impedendo il concorso di tutti al soddisfacimento dei

doveri di solidarietà. E, infine, interferirebbe con i poteri di

governo concernenti la direzione della politica generale del paese

(art. 95 della Costituzione).

2. - Si è costituita in giudizio la Provincia di Bolzano per

chiedere il rigetto del ricorso, sulla base della piena legittimità

del potere esercitato con l'atto impugnato, emanato in applicazione

dell'art. 7 della legge provinciale n. 6 del 1990 e di altre leggi

provinciali che hanno previsto il finanziamento dell'accordo per il

triennio 1991-1993 e il riordinamento dello stato giuridico del

personale.

La Provincia contesta il presupposto interpretativo fatto proprio

dal ricorrente, secondo il quale il principio della ultrattività

dell'accordo relativo al triennio 1988-1990 contenuto nell'art. 7 del

decreto-legge n. 384 del 1992 avrebbe integrato la previsione della

triennalità degli accordi stabilita dalla legge provinciale n. 6 del

1990. Questo presupposto, anche se affermato da questa Corte in

relazione a un'analoga disposizione di legge della Sardegna, non

sarebbe estensibile alla legislazione della Provincia di Bolzano, dal

momento che l'art. 2 delle norme di attuazione contenute nel decreto

legislativo n. 266 del 1992 impedirebbe alle norme statali di avere

una diretta operatività sulle leggi provinciali, salve le eccezioni

(quarto comma e provvedimenti eccezionali di necessità e urgenza)

che non ricorrono nella specie. Se, dunque, l'art. 7 della legge

provinciale, prima citata, è attualmente in vigore nella sua

formulazione originaria, anche l'atto impugnato non potrebbe essere

considerato illegittimo e lesivo delle competenze statali.

Inoltre, sempre secondo la Provincia, il ricorso andrebbe

rigettato anche perché il blocco disposto dall'art. 7 del

decreto-legge n. 384 del 1992 si riferisce soltanto agli accordi di

comparto, mentre l'atto impugnato è un decreto vòlto a recepire un

accordo intercompartimentale.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Bolzano ha

depositato una memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti

già svolti, osserva che, comunque, l'atto impugnato non avrebbe un

contenuto lesivo dell'ultrattività degli accordi relativi al periodo

1988-1990, prevista dal citato art. 7 del decreto-legge n. 384 del

1992, nelle disposizioni, in esso contenute, non comportanti

miglioramenti retributivi ed economici del personale considerato.

4. - Con un distinto ricorso regolarmente depositato e notificato

il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in

relazione al decreto del Presidente del Consiglio provinciale di

Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93, con il quale è stato recepito

l'accordo compartimentale relativo al triennio 1991-1993 per il

personale del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano. Secondo

il ricorrente, tale atto appare essere frutto di un esercizio

esorbitante dai limiti delle competenze statutarie della Provincia

stessa e contrastante con la Costituzione sotto i medesimi profili

indicati nel conflitto di attribuzione precedentemente illustrato.

Premesso che l'atto impugnato stabilisce i profili professionali e

il corrispondente inquadramento nelle qualifiche funzionali, da

applicare per gli effetti retributivi con decorrenza 1 luglio 1991,

il ricorrente prospetta motivi di illegittimità e di lesività del

tutto analoghi a quelli ipotizzati nel conflitto relativo al decreto

del Presidente della Giunta provinciale descritto nel precedente n. 1

della narrativa in fatto.

5. - Anche in questo giudizio si è costituita la Provincia

autonoma di Bolzano formulando richieste identiche a quelle avanzate

nel precedente conflitto e adducendo argomenti in gran parte

coincidenti con quelli allora proposti. Di nuovo la resistente

formula soltanto motivi di inammissibilità. Essa, infatti, osserva

che, innanzitutto, il ricorrente non ha impugnato l'atto consiliare

con il quale è stato recepito l'accordo di comparto, cioè la

delibera dell'Ufficio di Presidenza 19 luglio 1993, n. 29, ma ha

impugnato un atto meramente esecutivo di quest'ultima delibera.

Inoltre, il ricorrente non ha neppure impugnato l'atto consiliare di

recepimento dell'accordo intercompartimentale, cioè la delibera

dell'Ufficio di Presidenza 7 luglio 1993, n. 27, rispetto al quale

quello impugnato è atto di attuazione e, quindi, meramente

conseguenziale.

6. - Nel conflitto ora in esame è intervenuta, ma con atto

depositato fuori termine, la Confederazione Generale Italiana del

Lavoro della Provincia di Bolzano.

7. - In prossimità dell'udienza ha presentato un'ulteriore

memoria la Provincia autonoma di Bolzano, con la quale viene

prospettato un aggiuntivo motivo di inammissibilità. Secondo la

resistente, infatti, il ricorso sarebbe stato illegittimamente

proposto e notificato nei confronti del Presidente della Provincia,

anziché nei confronti del Presidente del Consiglio provinciale, come

invece sarebbe stato necessario trattandosi di un conflitto relativo

a un atto imputabile a quest'ultimo ed espressivo di un'autonomia

costituzionalmente riconosciuta anche rispetto alla Giunta

provinciale.

In entrambi i conflitti il ricorrente ha chiesto la sospensione

dell'esecuzione degli atti impugnati. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso

regolarmente depositato e notificato, ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in

relazione al decreto del Presidente della Giunta provinciale 11

febbraio 1993, n. 5 (Regolamento per il recepimento delle norme

risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo

intercompartimentalerelativo al triennio 1991-1993 per il personale

della Provincia autonoma di Bolzano e degli enti da essa dipendenti),

adducendo che l'atto impugnato avrebbe esorbitato dalle competenze

attribuite alla Provincia medesima dall'art. 8, n. 1, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 270) e

sarebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 95 e 116 della Costituzione.

Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri, con distinto

ricorso regolarmente notificato e depositato, ha sollevato, in

riferimento ai medesimi parametri costituzionali invocati nel

precedente giudizio, conflitto di attribuzione nei confronti della

Provincia autonoma di Bolzano, in relazione al decreto del Presidente

del Consiglio provinciale di Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93

(Accordo compartimentale relativo al triennio 1991-1993 per il

personale del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano),

lamentando lesioni di competenze identiche a quelle prospettate con

il ricorso precedentemente indicato.

Poiché i giudizi hanno oggetti analoghi e coinvolgono le medesime

competenze, è opportuno che essi siano riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

La richiesta di sospensione dell'efficacia degli atti impugnati

resta assorbita dall'esame nel merito dei ricorsi.

2. - Non fondate sono le eccezioni di inammissibilità che la

Provincia di Bolzano ha formulato nei confronti del conflitto

relativo al decreto del Presidente del Consiglio provinciale n.

70/93.

Innanzitutto, non può considerarsi inammissibile il ricorso in

quanto rivolto e notificato al Presidente della Provincia di Bolzano

anziché al Presidente del Consiglio provinciale. Infatti, anche se

il Consiglio gode di un'autonomia statutariamente garantita riguardo

alla propria organizzazione interna, non vi può essere dubbio che,

trattandosi di un conflitto di attribuzione intersoggettivo, il

relativo ricorso debba essere indirizzato e notificato al legale

rappresentante della Provincia di Bolzano, vale a dire al Presidente

della stessa.

Inoltre, non può essere accolta neppure l'eccezione di

inammissibilità basata sul fatto che il ricorrente, anziché

sollevare il conflitto in relazione all'atto che ha recepito

l'accordo compartimentale per il personale del Consiglio (delibera

dell'Ufficio di Presidenza 19 luglio 1993, n. 29), lo ha invece fatto

in relazione al decreto del Presidente del Consiglio provinciale, che

si assume essere meramente esecutivo del precedente. In realtà,

mentre la prima delibera ha semplicemente recepito l'accordo

contestato, l'atto impugnato ha invece conferito efficacia al

medesimo accordo. Sicché, anche se quest'ultimo è privo di

qualsiasi discrezionalità, nondimeno è l'atto che ha prodotto

l'asserito effetto lesivo nei confronti della sfera di competenza

statale ed è, dunque, l'atto in relazione al quale andava sollevato

il conflitto.

Infine, va rigettata l'ultima eccezione d'inammissibilità, con la

quale la Provincia resistente asserisce che il ricorrente ha

sollevato il conflitto in relazione a un atto ritenuto meramente

attuativo e conseguenziale rispetto a quello che ha recepito

l'accordo intercompartimentale per i dipendenti del Consiglio

provinciale (delibera dell'Ufficio di Presidenza 7 luglio 1993). In

realtà, con riferimento agli oggetti concretamente disciplinati,

l'accordo compartimentale impugnato non può essere considerato una

mera attuazione di quello intercompartimentale indicato dalla

Provincia resistente, tanto è vero che l'atto dedotto in tale

giudizio disciplina aspetti, come "i profili professionali nonché la

loro ascrizione alle qualifiche funzionali", dei quali non si occupa

affatto il menzionato accordo intercompartimentale.

3. - Nel merito ambedue i ricorsi vanno accolti.

Gli atti di recepimento degli accordi sindacali concernenti

l'impiego pubblico provinciale per il triennio 1991-1993, in

relazione ai quali sono stati sollevati i conflitti di attribuzione

in esame, sono stati adottati in attuazione dell'art. 7, primo comma,

della legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6

(Nuove norme sulla contrattazione), che stabilisce la regola

dell'efficacia (almeno) triennale degli accordi sindacali per

l'impiego pubblico. A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 7 del

decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, al fine di

far fronte al pesante disavanzo finanziario del settore pubblico, è

stata introdotta una deroga temporanea alla regola della triennalità

degli accordi sindacali per il pubblico impiego, nel senso che è

stata disposta l'ultrattività sino al 31 dicembre 1993 degli accordi

relativi al triennio 1988-1990. Questa deroga temporanea alla regola

della triennalità degli accordi sindacali, che è stata riconosciuta

da questa Corte come "norma fondamentale di riforma

economico-sociale", caratterizzata da una generale applicabilità nel

settore dell'impiego pubblico, nazionale e regionale (v. sent. n. 296

del 1993), esige, in base a questa sua natura, una modificazione

della regola della triennalità degli accordi, che in generale si è

realizzata nell'ambito della legislazione delle regioni, comprese

quelle a statuto speciale, attraverso l'abrogazione ai sensi

dell'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.

Una diversa via è, invece, stabilita per la legislazione delle

Province autonome di Trento e di Bolzano (oltreché per quella della

Regione Trentino Alto-Adige) dall'art. 2, primo comma, del d.P.R. 16

marzo 1992, n. 266, contenente norme di attuazione dell'art. 97 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. In base al citato art.

2, l'art. 7, primo comma, della legge provinciale n. 6 del 1990, che

prevede la regola della triennalità degli accordi sindacali per il

pubblico impiego della Provincia di Bolzano, avrebbe dovuto essere

adeguata dal legislatore provinciale nel termine di sei mesi dalla

pubblicazione della legge n. 438 del 1992, che ha convertito il

decreto-legge n. 384 del 1992, il cui art. 7 dispone l'ultrattività

degli accordi relativi al triennio 1988-1990. Tuttavia, poiché il

legislatore provinciale ha mancato di operare il prescritto

adeguamento, questa Corte, adita con un ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri per un giudizio di legittimità

costituzionale, ha dichiarato, con una sentenza emessa in pari data

(v. sent. n. 496 del 1993), l'incostituzionalità dell'art. 7, primo

comma, della legge provinciale n. 6 del 1990, nella parte in cui non

prevede l'ultrattività sino al 31 dicembre 1993 degli accordi di

comparto per il pubblico impiego relativi al triennio 1988-1990 e la

decorrenza dell'efficacia dei nuovi accordi di comparto per il

pubblico impiego a partire dal 1 gennaio 1994.

In conseguenza di tale decisione è venuta meno la conformità dei

decreti impugnati alla legge provinciale posta a loro fondamento, di

modo che la loro adozione risulta essere frutto di un esercizio dei

poteri provinciali in materia di accordi sindacali per il pubblico

impiego che esorbita dai confini statutariamente imposti a quei

poteri e che costituisce, come nel caso deciso con la sentenza n. 296

del 1993, "esercizio di attribuzioni esclusive regionali che menoma

l'integrità della competenza statale in ordine alla determinazione

uniforme e generalizzata della disciplina eccezionale stabilita

dall'art. 7, primo comma, del citato decreto-legge (n. 384 del

1992)".

Né vale affermare in senso contrario, come fa la Provincia di

Bolzano in relazione al conflitto concernente il decreto del

Presidente della Giunta n. 5 del 1993, che quest'ultimo atto si

riferisce a un accordo intercompartimentale, non già a uno di

comparto, sicché nei suoi riguardi non troverebbe applicazione

l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992. In realtà, ai sensi

dell'art. 12 della legge n. 93 del 1983 - ripreso, per l'aspetto

considerato, dall'art. 5 della legge della Provincia di Bolzano n. 6

del 1990 - la differenza fra accordo di comparto e accordo

intercompartimentale non dipende da una precostituita diversità di

oggetti, tanto che le materie disciplinabili con gli accordi

intercompartimentali, pur se elencate esemplificativamente nel citato

art. 12, sono, come è stabilito negli articoli di legge prima

menzionati, quelle "concordate fra le parti". Da ciò deriva che, di

fronte alla norma di riforma economico sociale contenuta nell'art. 7

del decreto-legge n. 384 del 1992 - dalla quale consegue, come ha

già precisato questa Corte nella sentenza n. 296 del 1993, la

"cristallizzazione del globale trattamento economico in atto dei

dipendenti pubblici" (salvo l'aumento forfettario di 20.000 lire

mensili per il solo 1993) - qualsiasi accordo sindacale comportante

aumenti retributivi non può riguardare il triennio 1991-1993.

Pertanto, poiché l'accordo in esame implica incrementi nel

trattamento economico dei dipendenti pubblici della Provincia di

Bolzano, non vi può essere dubbio che anch'esso, pur se

intercompartimentale, sia sottoposto al "blocco" stabilito dal

ricordato art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992.