Sentenza n. 497/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 34, secondo

comma, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511

(Guarentigie della magistratura), promossi con tre ordinanze emesse

il 18 febbraio 2000 dal Consiglio superiore della magistratura,

sezione disciplinare, rispettivamente iscritte ai nn. 153, 154 e 155

del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 16, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di costituzione del magistrato incolpato, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2000 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Udito l'Avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre procedimenti disciplinari a carico dello

stesso magistrato, il Consiglio superiore della magistratura, sezione

disciplinare, ha sollevato, con tre identiche ordinanze emesse tutte

il 18 febbraio 2000, questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione,

dell'art. 34, secondo comma, del regio decreto legislativo 31 maggio

1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), "nella parte in cui

esclude che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare

possa farsi assistere, per la propria difesa, da un avvocato del

libero Foro".

Nelle ordinanze di rimessione si premette che l'incolpato ha

dichiarato di non volersi avvalere della difesa di un magistrato,

intendendo farsi assistere da un libero professionista, sicché, non

potendo, in questa situazione, procedersi alla nomina di un difensore

d'ufficio, non gli resterebbe che ricorrere all'autodifesa.

Secondo la sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura, la questione sarebbe quindi rilevante e non sarebbe

ancora stata portata al vaglio di questa Corte, in quanto con la

sentenza n. 220 del 1994 è stata dichiarata inammissibile analoga

questione per difetto di rilevanza nel giudizio nel cui ambito il

problema era stato sollevato, e, con la successiva sentenza n. 119

del 1995, è stato affrontato il diverso problema dell'autodifesa del

magistrato nel procedimento disciplinare.

Ad avviso del remittente, l'art. 24, secondo comma, della

Costituzione, delineerebbe una nozione ampia del diritto di difesa,

che si estenderebbe anche alla garanzia dell'assistenza tecnica. Alla

luce di questa interpretazione, sarebbe del tutto naturale fare

riferimento allo strumento specificamente preposto a tale scopo, e

cioè, in primo luogo, alla difesa assicurata da un avvocato. In tale

contesto, tenuto anche conto dell'art. 6 della Convenzione per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,

resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, che garantisce il

diritto alla scelta di un difensore, potrebbe fondatamente dubitarsi

che il divieto posto dall'art. 34, secondo comma, del regio decreto

legislativo n. 511 del 1946 - norma che rifletterebbe un assetto

precostituzionale - sia compatibile con il pieno esercizio del

diritto di difesa costituzionalmente sancito.

La sezione disciplinare - pur ricordando che, secondo la

giurisprudenza costituzionale, l'art. 24 della Costituzione non

preclude che la disciplina legislativa del diritto di difesa si

conformi alle speciali caratteristiche dei singoli procedimenti e che

"l'intera vicenda disciplinare riflette il proprium dell'ordine

giudiziario" (sentenza n. 220 del 1994) - osserva che la peculiarità

del procedimento disciplinare a carico dei magistrati non esclude

che, nel suo ambito, l'esercizio del diritto di difesa debba

esplicarsi con la stessa ampiezza riconosciuta dall'ordinamento in

altri settori della giurisdizione.

Il remittente rileva ancora che, se è vero che le norme del

codice di procedura penale si applicano al procedimento disciplinare

solo in via integrativa per effetto degli artt. 32 e 34 del regio

decreto legislativo n. 511 del 1946 (sentenza n. 119 del 1995), non

sarebbe in ogni caso ragionevole una limitazione del diritto di

difesa tale da escludere che l'incolpato, nel suo libero diritto di

scelta, possa avvalersi, ove lo ritenga più opportuno,

dell'assistenza di un libero professionista.

In questa prospettiva la disposizione censurata sarebbe in

contrasto non solo con l'art. 24, ma anche con l'art. 3 della

Costituzione, in quanto introdurrebbe una ingiustificata disparità

di trattamento rispetto al modo in cui può esplicarsi in sede

giurisdizionale il diritto di difesa di ogni cittadino.

2. - Nel giudizio relativo ad una delle ordinanze di rimessione

(r.o. n. 153 del 2000) si è costituito, a mezzo del suo difensore

munito di procura speciale, il magistrato sottoposto a procedimento

disciplinare e ha chiesto che la questione venga accolta.

Ad ulteriore conforto dell'inesistenza di un interesse, più o

meno pubblico, che precluda ai magistrati incolpati la difesa col

ricorso all'assistenza di un avvocato libero professionista, la parte

privata ricorda che, in virtù della modifica apportata all'art. 6

della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul

funzionamento del Consiglio superiore della magistratura),

dall'art. 1 della legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme

sul sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore

della magistratura), davanti alla sezione disciplinare il dibattito

si svolge in pubblica udienza. Conseguentemente, a suo avviso, non si

potrebbe neppure sostenere che esistano esigenze di "segretezza"

della procedura disciplinare, tali da giustificare la scelta, operata

dal legislatore del 1946, di precludere al magistrato la facoltà di

farsi assistere da un avvocato del libero Foro.

3. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata "inammissibile e

comunque infondata".

L'Avvocatura ritiene che, con la sentenza n. 119 del 1995, questa

Corte sia già pervenuta alla conclusione che l'attuale disciplina

della difesa del magistrato nel procedimento disciplinare (le cui

peculiarità e finalità non consentirebbero la comparazione con il

processo penale) dia adeguata attuazione all'art. 24 della

Costituzione. Il magistrato incolpato potrebbe, infatti, scegliere

tra autodifesa e difesa da parte di un collega e la sezione

disciplinare potrebbe nominargli d'ufficio un magistrato difensore

quando, pur avendo scelto di farsi assistere da un collega, non sia

riuscito a reperirne uno.

L'Avvocatura rileva che la disciplina delle garanzie difensive

apparterrebbe alla discrezionalità del legislatore, al quale

soltanto spetterebbe valutare le speciali caratteristiche dei singoli

procedimenti. In proposito richiama la giurisprudenza di questa

Corte, secondo la quale, pur sussistendo una matrice comune nel

procedimento a carico dei dipendenti pubblici e in quello a carico

dei magistrati, dovendosi in entrambi i casi assicurare l'interesse

pubblico al buon andamento e all'imparzialità delle funzioni statali

da bilanciarsi con i diritti dei singoli, per i magistrati i due

termini del bilanciamento assumono una connotazione ulteriore: da un

lato, l'interesse pubblico in gioco riguarda il corretto svolgimento

della funzione giurisdizionale (assistito dalla speciale garanzia di

indipendenza e autonomia); dall'altro, la tutela del singolo va

commisurata alla salvaguardia del dovere di imparzialità e della

connessa esigenza di credibilità collegata all'esercizio della

funzione giurisdizionale (sentenza n. 119 del 1995).

Secondo la difesa dello Stato, proprio le particolari

caratteristiche del procedimento disciplinare in esame escluderebbero

altresì la violazione dell'art. 3 della Costituzione. Il principio

di eguaglianza non sarebbe, infatti, applicabile quando si tratti di

situazioni che, pur derivando da basi comuni, differiscano tra loro

per aspetti particolari, ma quando vi sia omogeneità di situazioni

da regolare legislativamente in modo uniforme e coerente.

Conseguentemente, la discrezionalità del legislatore nel

regolamentare due distinte fattispecie troverebbe l'unico limite

nella razionalità della diversa disciplina, razionalità che, nel

caso in esame, non potrebbe essere negata, attese le peculiarità

degli interessi coinvolti nel procedimento disciplinare a carico dei

magistrati. Considerato in diritto

1. - La sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura, con tre identiche ordinanze in pari data, dubita, in

riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione,

della legittimità costituzionale dell'art. 34, secondo comma, del

regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della

magistratura), "nella parte in cui esclude che il magistrato

sottoposto a procedimento disciplinare possa farsi assistere, per la

propria difesa, da un avvocato del libero Foro".

Ad avviso del remittente, la disposizione censurata, che

rifletterebbe un assetto precostituzionale, non sarebbe compatibile

con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, il quale

delineerebbe una nozione ampia del diritto di difesa, che si

estenderebbe alla garanzia dell'assistenza tecnica, sicché, anche

alla luce dell'art. 6 della convenzione dei diritti dell'uomo, resa

esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, sarebbe del tutto

naturale fare riferimento allo strumento specificamente preposto a

tale scopo, e cioè alla difesa assicurata da un avvocato.

La sezione disciplinare rileva inoltre che le peculiarità del

procedimento disciplinare a carico dei magistrati non escluderebbero

che, nel suo ambito, l'esercizio del diritto di difesa debba

esplicarsi con la stessa ampiezza riconosciuta dall'ordinamento in

altri settori della giurisdizione. In questa prospettiva, il divieto

contenuto nell'art. 34, secondo comma, del regio decreto legislativo

n. 511 del 1946 si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3 della

Costituzione, per la irragionevole limitazione del diritto di difesa

e per la ingiustificata disparità di trattamento rispetto al modo in

cui può esplicarsi in sede giurisdizionale il diritto di difesa di

ogni cittadino.

2. - I giudizi vanno riuniti in considerazione dell'identità

delle questioni proposte con le tre ordinanze di rimessione.

3. - Il tema della difesa del magistrato sottoposto a

procedimento disciplinare è già venuto, nei medesimi termini,

all'attenzione di questa Corte, che però non ha potuto affrontarlo

nel merito. Nella fattispecie a cui si riferiva la sentenza n. 220

del 1994 si trattava di un incolpato che aveva optato per la difesa

da parte di un magistrato, non riuscendo tuttavia a reperire un

collega disposto ad assisterlo; sicché la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 34 del regio decreto legislativo n. 511 del

1946, nella parte in cui non consente la nomina di un difensore del

libero Foro, era, in quel caso, irrilevante ed è stata perciò

dichiarata inammissibile. Nella vicenda dalla quale prende le mosse

l'attuale giudizio di costituzionalità si tratta, invece, di un

magistrato che, incolpato in tre distinti procedimenti disciplinari,

ha dichiarato di non volersi avvalere della difesa di un collega ma

di quella di un libero professionista. La questione è pertanto

indubbiamente rilevante e deve essere scrutinata nel merito.

4. - La questione è fondata.

Le ragioni che hanno indotto il legislatore a configurare il

procedimento disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di

carattere giurisdizionale sono state più volte esaminate da questa

Corte: da un lato l'opportunità che l'interesse pubblico al regolare

e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e lo stesso

prestigio dell'ordine giudiziario siano tutelati nelle forme più

confacenti alla posizione costituzionale della magistratura e al suo

statuto di indipendenza; dall'altro l'esigenza che alla persona del

magistrato raggiunto da incolpazione disciplinare sia riconosciuto

quell'insieme di garanzie che solo la giurisdizione può assicurare

(cfr. sentenze nn. 71 del 1995, 289 del 1992 e 145 del 1976).

Ora, riconoscere al magistrato la facoltà di farsi assistere da

un difensore del libero Foro, anziché imporgli, quale opzione

esclusiva, un difensore "interno" appartenente all'ordine

giudiziario, significa trarre alle loro naturali conseguenze le

finalità di rango costituzionale sottese alla

giurisdizionalizzazione della responsabilità disciplinare.

5. - La premessa teorica dalla quale occorre procedere è che il

regolare e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e il

prestigio della magistratura investono il momento della

concretizzazione dell'ordinamento attraverso la giurisdizione, vale a

dire l'applicazione imparziale e indipendente della legge. Si tratta

perciò di beni i quali, affidati alle cure del Consiglio superiore

della magistratura, non riguardano soltanto l'ordine giudiziario,

riduttivamente inteso come corporazione professionale, ma

appartengono alla generalità dei soggetti e, come del resto la

stessa indipendenza della magistratura, costituiscono presidio dei

diritti dei cittadini.

All'inquadramento concettuale della responsabilità disciplinare

secondo logiche corrispondenti all'autentico significato che

l'indipendenza della magistratura assume nel sistema costituzionale

(come garanzia dei diritti e delle libertà dei cittadini), si è

pervenuti attraverso un ampio dibattito, che ha visto impegnata anche

la magistratura in molte delle sue componenti e che ha propiziato

l'abbandono di schemi obsoleti, ereditati dalla legislazione

anteriore e ancora attivi dopo l'entrata in vigore della

Costituzione, imperniati sull'idea, che rimandava ad antichi

pregiudizi corporativi, secondo cui la miglior tutela del prestigio

dell'ordine giudiziario era racchiusa nel carattere di riservatezza

del procedimento disciplinare. Il punto di arrivo di un tale

percorso, politico-istituzionale e culturale ad un tempo, è

individuabile nella regola della pubblicità delle udienze

disciplinari, anticipata in via di prassi nella giurisprudenza

ispirata ai principi risultanti dall'art. 6 della convenzione europea

dei diritti dell'uomo, e formalizzata, oggi, nell'art. 1 della legge

12 aprile 1990, n. 74. In tale regola si manifesta con un massimo di

evidenza il totale rovesciamento di quei vecchi schemi ricostruttivi

ed emerge nitidamente la stretta correlazione tra la nozione di

prestigio dell'ordine giudiziario e la credibilità dell'esercizio

delle funzioni giudiziarie presso la pubblica opinione, intesa

ovviamente in senso pluralistico nel suo articolarsi in modi di

vedere non necessariamente uniformi. Una nozione, quindi, che postula

non la segretezza del procedimento disciplinare ma la trasparenza,

valore portante di ogni sistema autenticamente democratico, i cui

caratteri sono destinati a riflettersi sulla stessa difesa del

magistrato, che non può, a sua volta, non conformarsi alla funzione

propria della responsabilità disciplinare e alla sua vocazione a

oltrepassare la ristretta cerchia di un corpo professionale

organizzato.

Nel mutato contesto che si è venuto dischiudendo, segnato da una

crescente consapevolezza dell'ineliminabile compenetrazione dei

principi costituzionali sulla magistratura con quelli di pubblicità

e trasparenza delle funzioni pubbliche, la regola contenuta nella

citata legge sulle guarentigie, secondo cui l'incolpato può farsi

assistere da un collega, permane, né è rinvenibile alcuna ragione

per la quale essa debba venire rimossa. Tuttavia tale regola dismette

la sua originaria caratterizzazione corporativa ed assume una ratio

diversa, che può essere così esplicitata: la scelta dell'incolpato

cade su un collega non in quanto appartenente ad una presunta

corporazione di soggetti interessati alla tutela del prestigio

dell'ordine giudiziario, ma in quanto ritenuto in possesso

dell'idoneità tecnica per assumere una siffatta difesa. Se però la

validità della scelta legislativa deve essere misurata sul piano

dell'idoneità tecnica del difensore, allora restano prive di

qualunque fondamento giustificativo la limitazione ai soli magistrati

della sfera dei soggetti legittimati a svolgere l'ufficio difensivo e

la conseguente esclusione degli avvocati del libero Foro, ai quali, a

causa del loro specifico statuto professionale, l'attitudine a

difendere non può essere disconosciuta.

6. - Tutto ciò appare evidente se si assume a criterio di

valutazione l'interesse pubblico al corretto e regolare svolgimento

delle funzioni giurisdizionali e al prestigio dell'ordine

giudiziario. Se poi ci si colloca nella prospettiva della persona

incolpata e del suo diritto di difesa, è egualmente chiaro che la

pienezza della tutela giurisdizionale non può trovare in tale

interesse pubblico un controvalore con il quale debba essere

bilanciata. Al contrario, tale tutela è anche funzionale alla

migliore e più efficace realizzazione di quell'interesse. Il massimo

di incisività delle garanzie accordate al magistrato sottoposto a

procedimento disciplinare, infatti, non può che convertirsi in una

altrettanto incisiva tutela del prestigio dell'ordine giudiziario e

del corretto e regolare svolgimento delle funzioni giudiziarie.

Ebbene, proprio dal punto di vista del singolo incolpato, il

procedimento di cui è questione, come tutti i procedimenti

disciplinari potenzialmente incidenti sullo status professionale,

tocca la posizione del soggetto nella vita lavorativa e coinvolge

quindi beni della persona che già richiedono, di per sé, le

garanzie più efficaci. Ma con riferimento ai magistrati l'esigenza

di una massima espansione delle garanzie difensive si fa, se

possibile, ancora più stringente, poiché nel patrimonio di beni

compresi nel loro status professionale vi è anche quello

dell'indipendenza, la quale, se appartiene alla magistratura nel suo

complesso, si puntualizza pure nel singolo magistrato, qualificandone

la posizione sia all'interno che all'esterno: nei confronti degli

altri magistrati, di ogni altro potere dello Stato e dello stesso

Consiglio superiore della magistratura. È anzi, questo, uno dei

punti nevralgici dell'insieme dei rapporti che fanno capo al

magistrato incolpato: davanti alla sezione disciplinare, tanto più

se si tiene conto della mancata tipizzazione legislativa degli

illeciti, il diritto di difesa, a partire dalla prima delle facoltà

che esso racchiude, quella della scelta del difensore, deve essere

configurato in modo che nello stesso incolpato e nella pubblica

opinione in nessun caso possa ingenerarsi il sospetto, anche il più

remoto, che il procedimento disciplinare si trasformi in uno

strumento per reprimere convincimenti sgraditi o per condizionare

l'esercizio indipendente delle funzioni giudiziarie.

Vi è quindi stretta correlazione tra l'indipendenza del

magistrato sottoposto a procedimento disciplinare e la facoltà di

scelta del difensore da lui ritenuto più adatto, sicché limitare

quest'ultima facoltà significa in definitiva menomare in parte anche

il valore dell'indipendenza. Spetterà semmai al magistrato, in

relazione alla singola vicenda disciplinare, decidere se sia più

conveniente l'assistenza di un collega ovvero quella di un difensore

esterno, che potrebbe essere reputato più efficiente anche

eventualmente in considerazione della sua posizione di estraneità

all'ordine giudiziario e del suo non essere soggetto ad alcuno dei

poteri del Consiglio superiore della magistratura.

7. - A riprova dell'incongruenza della disciplina può

ulteriormente osservarsi che, permanendo il censurato art. 34,

secondo comma, del regio decreto legislativo n. 511 del 1946,

l'incolpato deve obbligatoriamente servirsi di un avvocato iscritto

all'albo speciale per il patrocinio innanzi alle magistrature

superiori nell'eventuale successivo giudizio davanti alle sezioni

unite della Cassazione, e che, in caso di accoglimento del suo

ricorso con rinvio alla sezione disciplinare, egli dovrebbe

necessariamente tornare all'autodifesa o all'assistenza di un

collega, con un dispendio di energie difensive del quale non è

ravvisabile alcun fondamento giustificativo.

Se dunque si ha riguardo all'insieme dei profili connessi alla

questione di costituzionalità, la conclusione è che, nel

procedimento davanti alla sezione disciplinare, la difesa del

magistrato deve potersi dispiegare nella sua pienezza, la quale non

può dirsi raggiunta se al magistrato è negata la possibilità di

avvalersi dell'apporto difensivo di un avvocato del libero Foro.