Sentenza n. 499/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, ultimo comma,

della legge della Regione Piemonte 22 novembre 1978, n. 69

("Coltivazione di cave e torbiere"), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 4 dicembre 1979 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto dalla

s.a.s. Immobiliare Lemie contro il Comune di Torino, iscritta al n.

458 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 222 dell'anno 1980;

2) n. 3 ordinanze emesse il 24 settembre 1980 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sui ricorsi proposti dalla

s.r.l. Fornace Laterizi Valentia contro il Comune di Valenza,

iscritte ai nn. 1, 2 e 183 del registro ordinanze 1981 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 83, 77 e 179 dell'anno

1981;

Visti gli atti di costituzione del Comune di Torino e della

Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Franco Salvucci per il Comune di Torino e l'avv.

Alberto Predieri per la Regione Piemonte;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa in data 4 dicembre 1979 il Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte ha sollevato, in riferimento

all'art. 128 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge regionale

Piemonte 22 novembre 1978, n. 69, nella parte in cui impone ai comuni

che vengano a conoscere l'esistenza di giacimenti di cava o torbiera,

non ancora previsti o disciplinati dai vigenti strumenti urbanistici,

di adottare, a fini di salvaguardia della risorsa estrattiva, la

relativa variante secondo la procedura prevista dal secondo comma

dello stesso articolo.

Il Tribunale amministrativo regionale era stato adito da una

società immobiliare per ottenere l'annullamento dell'ordinanza in

data 23 agosto 1979, con la quale il sindaco di Torino aveva disposto

l'occupazione d'urgenza di alcuni immobili di proprietà della

società stessa, sui quali sarebbe stata in esercizio, all'atto

dell'entrata in vigore della legge n. 69 del 1978, una cava.

La tutela e l'uso del suolo - osserva il giudice a quo - sono

affidati dal legislatore nazionale e da quello regionale alla

concorrente competenza dei comuni e della regione, che vi provvedono

cooperando alla elaborazione dei piani regolatori generali.

L'art. 128 della Costituzione - da parte sua - garantisce le

autonomie comunali nell'ambito dei principi fissati da leggi generali

della Repubblica. Sarebbe pertanto ragionevole dubitare della

legittimità costituzionale di norme regionali che sottraessero ai

comuni il potere di darsi una normativa urbanistica a livello

amministrativo.

È naturale - prosegue l'ordinanza - che sarebbe fuori della

realtà ipotizzare una assoluta illimitatezza dei poteri comunali in

materia urbanistica e vedere, in ogni loro condizionamento, una

violazione delle autonomie locali. Però qualsiasi compressione di

posizioni soggettive costituzionalmente garantite deve trovare

giustificazione e limiti nel principio di ragionevolezza.

Nel caso in esame si pone da un lato il "diritto" del comune alla

tutela ed all'uso del suolo comunale nei limiti e nelle forme

stabiliti dalla legislazione statale e regionale; dall'altro lato il

diritto-dovere dei proprietari di sfruttare le cave e le torbiere,

secondo quanto disposto dalla legge regionale n. 69/1978. Il

potenziale contrasto è stato risolto dal legislatore piemontese con

una assoluta ed indiscriminata subordinazione dell'uso del suolo allo

sfruttamento dei giacimenti. Il che è avvenuto imponendo ai comuni

di adeguare sempre ed in ogni caso il loro strumento urbanistico alle

suddette esigenze di sfruttamento.

Appare lesivo dell'autonomia comunale non già il fatto in sé che

l'autorità locale sia tenuta a tutelare anche le risorse estrattive,

ma piuttosto il fatto che questa tutela debba avvenire sempre ed in

ogni caso, indipendentemente dalla comparazione con gli interessi

urbanistici comunali - o con altri interessi generali - da farsi in

forme e modi che non è compito dell'ordine giudiziario individuare.

2. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 222 dell'anno 1980.

3. - Nel giudizio si è costituito il Comune di Torino il quale,

senza svolgere argomenti, chiede che la Corte dichiari illegittima la

norma impugnata.

È altresì intervenuta la Regione Piemonte, che conclude per

l'infondatezza della questione.

Il congegno procedimentale previsto dalla legge Piemonte n. 69 del

1978 - si osserva nell'intervento - è imperniato sulla

autorizzazione regionale delegata ai comuni a norma dell'art. 4 della

legge stessa, sulla quale il comune si pronuncia a norma dell'art. 7.

Questa autorizzazione è il risultato di una ponderazione

effettuata dal comune, con l'ausilio eventuale della commissione

tecnico consultiva, e solo dal comune (quindi la normativa non è

sospettabile di lesione dell'autonomia comunale), tenendo conto dei

vari interessi affidati alla cura preminente del comune stesso, in

tema di produzione, economia, tutela della salute, ambiente,

paesaggio, condizioni idrogeologiche (art. 7 lett. e).

4. - Con tre ordinanze in data 24 settembre 1980, pronunciate in

tre distinti procedimenti promossi per l'annullamento di

deliberazioni del consiglio comunale di Valenza con cui zone

interessate ad attività estrattive erano state incluse nel piano di

edilizia popolare, il Tribunale amministrativo regionale per il

Piemonte ha sollevato di nuovo questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge 22 novembre

1978, n. 69, formulandola in termini e sostenendola con argomenti in

tutto identici a quelli dell'ordinanza 4 dicembre 1979.

Le ordinanze sono state ritualmente comunicate, notificate e

pubblicate nelle Gazzette ufficiali della Repubblica nn. 77, 83 e 179

dell'anno 1981.

5. - In uno dei tre procedimenti (R.O. n. 2/81) è intervenuta la

Regione Piemonte, sostenendo la legittimità della norma impugnata

con gli argomenti già svolti in relazione all'ordinanza 4 dicembre

1979. Considerato in diritto

6. - I giudizi possono riunirsi, perché hanno ad oggetto

questioni identiche e possono essere decisi con unica decisione.

7. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con le

ordinanze indicate in epigrafe, dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge della Regione

Piemonte 22 novembre 1978, n. 69 ("Coltivazione di cave e torbiere"),

nella parte in cui impone ai Comuni che vengono a conoscere

l'esistenza di giacimenti di cava o torbiera, non ancora previsti o

disciplinati dagli strumenti urbanistici, di adottare, ai fini di

salvaguardia della risorsa estrattiva, la relativa variante.

Si realizzerebbe, con questa norma, una imposizione all'autorità

comunale, intesa a modificare gli strumenti urbanistici ogni qual

volta le previsioni di essi siano di pregiudizio allo sfruttamento

delle risorse estrattive di nuova identificazione. Si violerebbe,

così, l'art. 128 Cost. che garantisce l'autonomia comunale

nell'ambito dei princi'pi fissati dalle leggi generali della

Repubblica, autonomia che trova una delle sue esplicazioni tipiche

nell'adozione degli anzidetti strumenti urbanistici. Non si afferma,

peraltro, nelle ordinanze, che siffatta autonomia concreti una

potestà esclusiva in materia, ma si profila, alla stregua di un

consolidato insegnamento di questa Corte, l'esigenza di una

cooperazione ponderativa dei diversi interessi che - anche se può

limitare i poteri comunali - deve obbedire in ogni caso al principio

di ragionevolezza.

8. - Osserva la Corte che, valutata alla stregua di questi esatti

princi'pi, la norma censurata appare immune dal dedotto vizio di

costituzionalità.

È da premettere che, a norma dell'art. 117 Cost., la materia

delle cave e torbiere e quella urbanistica appartengono alla potestà

legislativa concorrente della Regione; si è in presenza di materie

omogenee, dal punto di vista del tipo della disciplina regolatrice, e

idonee, per il loro contenuto, a procedimenti di reciproca

integrazione. Questo rilievo consente di porre nella giusta

prospettiva un precetto qualificante della legge regionale del

Piemonte n. 69 del 1978, il cui art. 3, ultimo comma, viene

sospettato di illegittimità dalle ordinanze di rimessione.

Si tratta dell'art. 2 che prevede la predisposizione ad opera

della Regione di un piano regionale di sfruttamento dei giacimenti di

cave e di torbiere, le cui indicazioni e previsioni, inserite nei

piani territoriali, con l'osservanza delle procedure previste dalla

legge regionale 19 agosto 1977, n. 43 e dall'art. 4 della legge

regionale 5 dicembre 1977, n. 56 ("Tutela dell'uso del suolo"),

concorrono a disciplinare la materia insieme con la specifica

normativa regionale relativa al settore estrattivo.

Si realizza, così, per espressa disposizione della legge

regionale censurata, un efficace coordinamento tra i piani

territoriali e il piano di sfruttamento delle cave e delle torbiere.

Inoltre, l'art. 1, secondo comma, della legge n. 69, sottoponendo

ad autorizzazione regionale l'attività di coltivazione delle cave e

delle torbiere, ne delega il rilascio al Comune (art. 4, primo

comma). Disciplinando, poi, il procedimento, che si avvia con la

domanda di autorizzazione, l'art. 7 della legge dispone che,

provvedendo su questa, il comune deve tener conto non soltanto dei

profili specificamente inerenti all'attività estrattiva, ma anche di

quelli concernenti la tutela della salubrità della zona circostante,

l'ambiente ed il paesaggio (lett. c), nonché gli altri preminenti

interessi generali (lett. e).

Tale coordinamento delle esigenze estrattive con quelle del

governo del territorio è ribadito in linea generale dallo stesso

art. 3 della legge regionale n. 69, che, come si è visto,

nell'ultimo comma prescrive, a fini di salvaguardia della risorsa

estrattiva, l'obbligatorietà dell'adozione della variante

urbanistica.

9. - Le descritte attività di coordinamento corrispondono

all'indirizzo normativo generale relativo alla proiezione dei piani

regolatori al di fuori dello stretto assetto edilizio (e, dunque, con

possibilità di riferimento alle cave). Con la ridefinizione

dell'"oggetto" dell'urbanistica si è consolidato il principio della

confluenza nell'assetto del territorio di molteplici e diversificati

interessi (anche storici, ambientali, paesaggistici), affidati ad

istanze statali e regionali (cfr. soprattutto art. 1 legge 6 agosto

1967, n. 765; art. 7, n. 5 legge 19 novembre 1968, n. 1187; artt. 1

e 17 legge 28 gennaio 1977, n. 10; artt. 80 e 81 d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616; artt. 10, ultimo comma, e 29 primo comma legge 28

febbraio 1985, n. 47).

In verità questo processo era stato accolto e, per taluni

aspetti, anticipato dalla legislazione regionale (nella quale si

inscrive la legge piemontese n. 69 impugnata), che aveva direttamente

o indirettamente annoverato tra le funzioni dei piani urbanistici la

tutela ambientale, paesaggistica e storica del territorio in genere.

Ad essa si accompagnò la svolta giurisprudenziale, segnata dalla

netta presa di posizione del Consiglio di Stato (Ad. plen. 9 marzo

1982, n. 3).

Il giudice amministrativo sancì la legittimità del divieto di

coltivazione delle cave, contenuto in un piano regolatore generale,

anche per il periodo anteriore all'entrata in vigore della legge n.

10 e del d.P.R. n. 616 del 1977 - che incisero sull'individuazione

del concetto di urbanistica -, in quanto tale divieto fosse fondato

sulla indicazione di ragioni specifiche e particolarmente gravi,

connesse alla salvaguardia dell'ambiente.

È fuori dell'ambito del presente giudizio stabilire se le

anzidette prescrizioni normative e giurisprudenziali debbano

intendersi come inclusive dei beni storico-ambientali nei profili

della disciplina del territorio a fini edilizi ovvero come oggetto di

nuovi specifici limiti devoluti ai piani urbanistici.

Conclusione sicura è, in ogni caso, che la convergenza in materia

di territorio di rilevanti e diversificati interessi, affidati a

specifiche competenze, giustificano l'ampliarsi della istanza

partecipativa o di intesa o di leale collaborazione o, più

semplicemente, di coordinamento. Tale istanza richiede, accanto alla

presenza della Regione, quella dello Stato e di enti e comunità

minori in funzione della tutela degli interessi, di cui essi sono

portatori (cfr. Corte cost. 27 giugno 1986, n. 151; 25 febbraio 1988,

n. 221; 29 dicembre 1982, n. 239; 14 luglio 1976, n. 175).

10. - La legge regionale n. 69 del 1978 si ispira chiaramente a

questa esigenza collaborativa; essa non soltanto appare rispettosa

dell'autonomia del comune, nelle materie di competenza propria di

questo, ma ne consente interventi efficaci anche in materia di cave.

Il primo comma dell'art. 3 cit. introduce, infatti, una disciplina

transitoria (operante fino all'entrata in vigore dei piani

territoriali), riconoscendo a questi strumenti il valore di fonte

regolatrice anche in materia estrattiva.

I momenti di questo regime transitorio sono indicati, poi, dal

secondo e terzo comma dell'art. 3, che inseriscono il Comune nel

procedimento di adozione della variante connessa ai nuovi giacimenti

di cava o torbiera.

Nei comuni dotati di piano regolatore generale, qualora la

destinazione dell'area sia difforme dalla attività estrattiva,

l'autorizzazione rilasciata per tale attività costituisce atto di

avvio del procedimento di variante.

E qui il collegamento del regime estrattivo con la pianificazione

comunale è reso evidente dalla disciplina in caso di non conformità

dell'attività di escavazione alla destinazione del piano regolatore.

Questa circostanza costituisce la ragione giustificativa della

variante, e, rispetto ad essa, l'autorizzazione estrattiva - delegata

al comune, in base all'art. 4 della legge n. 69, in ossequio al terzo

comma dell'art. 118 Cost. - costituisce "atto di avvio" del

procedimento di variazione. In tal guisa, l'inizio del procedimento

di modifica del piano regolatore viene a connettersi ad un atto

proprio dell'autorità comunale.

Nei comuni carenti di piano regolatore generale, il sindaco

provvede a norma dell'art. 55 della legge regionale 5 dicembre 1977,

n. 56, al di fuori delle perimetrazioni, salva l'esistenza di

specifici divieti previsti per l'attività estrattiva. Il rinvio

all'art. 55 della legge n. 56 ("Tutela e uso del suolo") salda,

ancora una volta, in una visione unitaria le attività di

pianificazione territoriale con quella estrattiva. Da tale norma il

sindaco viene inoltre legittimato a rilasciare la concessione

estrattiva "all'avente titolo munito dell'autorizzazione prevista

dalla legge regionale": autorizzazione che, come si è visto,

compete, per delega, al sindaco stesso.

Si attua, così, un armonico confluire delle diverse competenze,

caratterizzato da un'accentuazione di quella comunale, che viene

pienamente legittimata ad operare anche nel settore estrattivo ed è

quindi in condizione (con il rilascio dell'atto di autorizzazione) di

assicurare in concreto la ponderazione tra le esigenze

dell'escavazione e quelle urbanistiche.

Concludendo, la disciplina della legge n. 69 del 1978 non

determina una sovrapposizione della Regione all'autonomia del comune,

né appone ad essa vincoli lesivi; di conseguenza, l'art. 3, ultimo

comma, di tale legge non vulnera l'art. 128 della Costituzione.

Appare pertinente, infine, ricordare - in riferimento alle

suindicate incombenze che la legge affida al sindaco in materia

estrattiva - che questa Corte ha precisato essere non lesiva

dell'autonomia del comune la legge regionale che, nel delegare

determinate funzioni amministrative al comune stesso, individui quale

fra gli organi comunali debba esercitarle senza alterare la

titolarità della organizzazione (sent. 20 ottobre 1983, n. 319).