Sentenza n. 50/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con due ricorsi del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige notificati, rispettivamente, il 20 ottobre

ed il 6 novembre 1967, depositati in cancelleria il 30 ottobre ed il 15

novembre 1967 ed iscritti ai nn. 28 e 31 del Registro ricorsi 1967, per

conflitto di attribuzione tra la stessa Regione e lo Stato sorto a

seguito:

a) della circolare 16 agosto 1967, n. 6479, del vice Commissario

del Governo in Bolzano, avente ad oggetto "coordinamento degli

interventi in caso di pubbliche calamità";

b) della circolare 4 settembre 1967, n. 0483, del Commissario del

Governo nella Regione Trentino-Alto Adige, concernente il piano "C. N."

per interventi in caso di calamità naturali.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 marzo 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Verzì;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Trentino-Alto Adige,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con circolare del 16 agosto 1967 n. 6479 Gab., avente per oggetto

"coordinamento degli interventi in caso di pubbliche calamità" e

inviata ai Sindaci del Comuni della Provincia di Bolzano, al Questore,

ai Carabinieri ed altri uffici statale e regionali, il vice Commissario

del Governo ha dettato norme atte ad assicurare un servizio

continuativo di segnalazioni di allarme per ogni evento che potesse

determinare una situazione di pericolo per le persone ed i beni: ha

disposto, presso il suo ufficio, un servizio di collegamento per

raccogliere e vagliare le notizie provenienti dalle località

disastrate nonché per diramare le conseguenti, coordinate richieste o

disposizioni di intervento agli enti competenti; ed ha disciplinato il

servizio di trasporto, di soccorso ed assistenza agli sfollati, e di

intervento della p.s., del carabinieri, della polizia stradale e delle

autorità militari.

In data 4 settembre 1967, il Commissario del Governo presso la

Regione Trentino-Alto Adige ha trasmesso al Presidente della Giunta

regionale, al Presidente della provincia autonoma di Trento, al Sindaco

della stessa città e ad altri uffici copia di un piano di massima

denominato "C. N." per interventi in caso di calamità naturali, avente

lo scopo di sollecitare, coordinare, e snellire al massimo possibile

l'opera dei vari organi ed enti chiamati ad intervenire, secondo le

rispettive competenze, nell'eventualità di gravi calamità naturali.

Anche questo piano - distinto nella duplice fase di preallarme e di

allarme - promuove la costituzione, presso gli uffici del Commissario

del Governo, di un centro di collegamento e di diramazioni di ordini, e

predispone mezzi adeguati per l'urgente soccorso alle popolazioni

infortunate.

Con due distinti ricorsi, depositati uno in data 30 ottobre e

l'altro il 15 novembre 1967, il Presidente della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige ha sollevato conflitto di attribuzione tanto per la

circolare del 16 agosto sopraindicata, quanto per il piano di

intervento in caso di calamità pubbliche.

Col primo ricorso, si denuncia la violazione degli artt. 4, n. 8,

11, n. 14, 13, 76 e 77 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige:

essendo la Regione titolare di potestà legislativa esclusiva in

materia di servizi antincendi e le Provincie in materia di opere di

pronto soccorso per calamità pubbliche, la circolare impugnata sarebbe

lesiva delle suddette competenze.

Con un secondo motivo il ricorrente denunzia inoltre la violazione

degli artt. 4, n. 1, e 11, n. 1, dello Statuto speciale, avendo la

Regione potestà legislativa esclusiva, e relativa potestà

amministrativa, in tema di ordinamento degli uffici regionali o

provinciali. E la circolare del vice Commissario del Governo lederebbe

anche queste competenze relative alla autonomia di organizzazione (sia

legislativa che amministrativa) che la norma costituzionale ha voluto

riservare agli enti locali.

Nel ricorso si osserva, in particolare, che la competenza della

provincia concernente le opere di pronto soccorso a seguito di

pubbliche calamità verificatesi nel proprio territorio, riguarda non

soltanto i lavori pubblici, ma tutte quante le attività, anche di

carattere sociale, che comunque debbano essere svolte per fronteggiare

la situazione. Ciò si desume direttamente dalla circostanza che la

materia dei lavori pubblici e dei servizi antincendi sono riservate

alla Regione, e, quindi, l'intervento di pronto soccorso deve

necessariamente avere un ambito diverso. La competenza della provincia

per le opere di pronto soccorso comporta inoltre che, per le calamità

a livello provinciale, il coordinamento di tutti i poteri e di tutti

gli organi, compresi quelli dello Stato, deve essere attuato facendo

capo all'organo provinciale, al quale deve essere attribuita la

direzione di tutte le attività.

Col secondo ricorso, il Presidente della Regione lamenta che anche

il piano C. N. per interventi in caso di calamità nella provincia di

Trento viola da una parte gli artt. 11, n. 14, 13, 76 e 77 dello

Statuto speciale, i quali attribuiscono alla Regione e alle Provincie

la potestà di emanare norme legislative in materia di pronto soccorso

per calamità pubbliche, e di esercitare le relative potestà

amministrative; e viola d'altro canto anche gli artt. 4, n. 1, ed 11,

n. 1 dello Statuto speciale ledendo il principio della autonomia di

organizzazione (sia legislativa che amministrativa) degli uffici

regionali e provinciali e del personale ad essi addetto. Il ricorrente

adduce i medesimi argomenti sopra esposti a proposito della circolare

del vice Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano.

Ai due ricorsi resiste il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato; e con le

deduzioni depositate in data 9 e 15 novembre 1967, questa rileva che la

circolare impugnata è stata emanata per sopperire alla necessità

della tempestiva predisposizione di un piano organico, coordinato delle

attività del singoli enti, uffici ed organizzazioni - statali e

regionali - per il soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite.

Contesta che alla Provincia spetti il coordinamento di tutti i

poteri e di tutti gli organi - compresi quelli dello Stato - precisando

inoltre che:

1) per la materia attribuita dall'art. 11, n. 14, alla competenza

della Provincia questa non può esercitare funzioni amministrative, non

essendo state emanate le relative norme di attuazione;

2) la materia del servizi antincendi riguarda soltanto la

prevenzione e la estinzione degli incendi, e non il servizio di

protezione civile;

3) le opere di pronto soccorso si riferiscono a quel complesso di

interventi atti a riparare o limitare le conseguenze dannose prodotte

dalle calamità, ma non ai servizi concernenti l'assistenza ed il

soccorso alle popolazioni colpite;

4) la circolare non incide sulle competenze statutarie della

Provincia in materia di ordinamento degli uffici regionali o

provinciali, ai quali non viene richiesto altro che la collaborazione

nell'ambito di quel potere di coordinamento di cui è investito il

rappresentante del Governo.

Con le memorie depositate in data 8 marzo 1968 l'Avvocatura dello

Stato e la difesa della Regione Trentino-Alto Adige hanno ulteriormente

illustrato gli argomenti suesposti. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi proposti dal Presidente della Giunta regionale

del Trentino-Alto Adige, prospettanti identiche questioni, possono

essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La prima censura mossa sia al piano C. N., per la Provincia di

Trento, sia alla circolare del vice Commissario, per la Provincia di

Bolzano, non è fondata. Non sembra infatti che con questi due atti sia

stata invasa la competenza, riservata, rispettivamente, alla Regione, a

sensi dell'art. 4, n. 8, dello Statuto speciale, per i servizi

antincendi ed alla Provincia di Bolzano per le "opere di pronto

soccorso per le calamità pubbliche" di cui all'art. 11, n. 14, dello

stesso Statuto.

Va rilevato, infatti, in primo luogo, che le disposizioni emanate

con il piano e con la circolare sopraindicati, hanno riferimento

soltanto a calamità naturali tanto gravi per intensità ed estensione

da reclamare l'intervento dello Stato, il quale, per soccorrere la

popolazione civile, dovrà adottare misure urgenti ed eccezionali ed

approntare mezzi - a volte ingenti - di cui non dispongono né la

Provincia né la Regione. E già questa circostanza dell'intervento

dello Stato, di per sé sola, crea un elemento differenziatore rispetto

alle limitate competenze della Regione e della Provincia, siccome lo

stesso difensore del ricorrenti finisce con il riconoscere. Va notato,

in secondo luogo, che quanto forma oggetto del due atti impugnati

(segnalazione preventiva delle avversità naturali, allarme e

preallarme, costituzione di un centro di collegamento per le necessarie

segnalazioni agli enti che debbono intervenire, e coordinamento degli

interventi di organi statali, regionali e provinciali) è materia che

va posta su un piano diverso e completamente distinto da quello su cui

poggiano i servizi antincendi e le opere di pronto soccorso. Ed invero,

le disposizioni impugnate: 1) sono attinenti alla protezione civile

della popolazione, e, come tali, hanno carattere generale ed

organizzativo riferito ad attività diverse dalla semplice opera di

soccorso; 2) disciplinano sia la fase di prevenzione del pericolo, sia

quella successiva di direzione delle operazioni, lasciando i servizi e

le opere sopraindicate alla competenza regionale e provinciale, siccome

attinenti ad una limitata parte di soccorso; 3) sono distinte dalle

norme che regolano i singoli settori, nei quali si articola la

difficile e complessa difesa contro le avversità naturali: assistenza

pubblica, sanità ed igiene, lavori pubblici, trasporti, servizi

antincendi, ecc., ciascuno del quali ha una propria autonomia ed un

particolare campo di espansione.

3. - La competenza attribuita alla Provincia di Bolzano per quanto

riguarda le calamità naturali è limitata alle "opere di pronto

soccorso" e, conseguentemente, vanno escluse le altre complesse

attività indispensabili per far fronte alle varie esigenze della

difesa contro simili gravi avversità. La parola "opere" va intesa nel

significato tecnico, che tradizionalmente è proprio della espressione

"opere pubbliche", e che non può essere dilatato fino a comprendere

tutte le attività occorrenti per far fronte alla calamità, siccome

sostiene la difesa del ricorrente. Quale che possa essere

l'interpretazione da darsi alla parola "opere" usata in diversi

contesti nel R.D.L. 9 dicembre 1926, n. 2389, la Corte ritiene per

certo che, se lo Statuto speciale ha attribuito - a ragion veduta -

alla Provincia competenza nel particolare settore delle opere di pronto

soccorso (come alla Regione ha attribuito i servizi antincendi) non è

possibile allargare il campo di applicazione della precisa norma

attraverso l'interpretazione della espressione "opere". Né è

convincente la osservazione difensiva che le competenze speciali

attribuite alla Provincia (lavori pubblici, servizi antincendi,

provvedimenti urgenti di sicurezza e di igiene pubblica, ed opere di

pronto soccorso) costituiscono il nucleo per gli "altri poteri

indispensabili, in virtù dei quali la Provincia è tenuta

costituzionalmente ad assumere la responsabilità per il sollecito

approntamento del soccorsi". Va confermato, infatti, a questo proposito

quanto la Corte ha già deciso in precedenti casi, che cioè la

competenza degli organi regionali e provinciali sussiste soltanto

allorché ne sia stata fatta specifica attribuzione; il che è quanto

dire che in questa materia, la quale ha carattere particolare rispetto

all'ordinamento giuridico generale, non sono possibili interpretazioni

estensive delle norme di legge talvolta poggiate su argomenti assai

discutibili.

Quanto sopra esposto dispensa dal fare altre considerazioni in

merito alla proposta questione se l'art. 11, n. 14, comprenda, oltre

alle opere, anche i servizi di pronto soccorso.

4. - Tanto il piano quanto la circolare, hanno, fra l'altro, il

dichiarato scopo di coordinare gli interventi degli organi statali,

regionali o provinciali, ferme restando le rispettive competenze a

ciascuno attribuite.

Queste disposizioni perseguono, sostanzialmente, lo stesso scopo

cui si era ispirato il disegno di legge sulla protezione civile n.

3946, non giunto al termine dell'iter legislativo, quello cioè di

affidare al Ministero dell'interno la direzione del servizi ed il

coordinamento delle attività svolte dalle amministrazioni dello Stato,

dalle Regioni e dagli altri enti pubblici in casi di calamità

naturali.

E - nella carenza legislativa - la costituzione di un centro di

collegamento per le segnalazioni di pericolo, le disposizioni per lo

stato di allarme, ed il coordinamento delle attività del singoli enti

- essendo componenti di una organizzazione e di una direzione unitaria

- sembrano tempestivi ed indispensabili per il raggiungimento dei fini

che l'azione di assistenza a protezione si propone.

La Regione e la Provincia ritengono di essere titolari di un

diritto di guida e di coordinamento, collegato direttamente a quel

complesso di competenze essenziali per affrontare le pubbliche

calamità: lavori pubblici, servizi antincendi, provvedimenti urgenti

in materia di sicurezza e di igiene pubblica ed opere di pronto

soccorso. Neppure tale tesi appare attendibile. Comunque voglia

interpretarsi l'art. 76 dello Statuto speciale che attribuisce al

Commissario del Governo il coordinamento dello svolgimento delle

attribuzioni dello Stato nella Regione, appare tuttavia certo che non

è ammissibile che la Regione e la Provincia esercitino funzioni di

direzione sugli uffici statali, dal momento che la loro competenza

copre soltanto una parte ristretta del settore degli interventi, ed

invece, lo Stato, posto di fronte alla importanza ed alla gravità di

un evento eccezionale, impegna i suoi organi, comprese le forze armate,

ed interviene con tutti gli altri mezzi, di cui gli enti minori non

possono affatto disporre. Dimostrato pertanto che spetta allo Stato la

competenza di emanare le disposizioni contenute nel piano C. N. e nella

circolare avente per oggetto il coordinamento degli interventi per le

calamità naturali nelle Provincie di Trento e di Bolzano, rimangono

assorbite le altre questioni in merito alle funzioni amministrative di

competenza regionale o provinciale ed alle relative norme di

attuazione.

5. - Non è fondato neppure il secondo motivo di ricorso, col quale

si denunzia la violazione degli artt. 4, n. 1, e 11, n. 1, dello

Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, assumendo che

l'istituzione di un centro di collegamento con la presenza degli enti

regionali e provinciali, la partecipazione di organi regionali o

provinciali alle opere di soccorso organizzate dal Commissario del

Governo e le disposizioni impartite agli organi degli enti locali

sarebbero lesivi della autonomia di organizzazione degli uffici

regionali e provinciali.

Come bene osserva l'Avvocatura generale dello Stato, la

partecipazione di organi al centro di collegamento e la loro

collaborazione alla attuazione del piano C. N. non incidono affatto

nell'ordinamento degli uffici e degli enti locali, tanto più che le

disposizioni impartite dai due atti impugnati sono dirette

prevalentemente agli organi statali ed hanno un semplice carattere di

richiesta di collaborazione per gli altri organi.