Sentenza n. 50/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge

della regione siciliana, approvata il 24 marzo 1996, dal titolo

"Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione agrumicola

siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli", promosso con

ricorso del commissario dello Stato per la regione siciliana,

notificato il 1 aprile 1996 depositato in cancelleria il 9 successivo

ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e

gli avvocati Laura Ingargiola e Giovanni Lo Bue per la regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996, e depositato il 9

aprile 1996 (r. ric. n. 6 del 1996), il commissario dello Stato per

la regione siciliana ha impugnato l'art. 6 della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 24 marzo 1996,

recante "Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione

agrumicola siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli", per

violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Osserva il ricorrente che la norma censurata sostituisce il primo

periodo del comma 2 dell'art. 1 della legge regionale 30 ottobre

1995, n. 76 (Norme per il personale dell'assistenza tecnica,

dell'ESA, dei consorzi di bonifica e degli Enti parco. Disposizioni

varie in materia di agricoltura). Questo, nell'incrementare la

dotazione organica del ruolo tecnico regionale per l'assistenza e la

divulgazione agricola, garantiva la riserva dei posti ai divulgatori

in corso di formazione e che sarebbero stati formati nella struttura

siciliana del Consorzio interregionale per la formazione dei

divulgatori agricoli (C.I.F.D.A.) Sicilia Sardegna, in base alla

graduatoria di cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica italiana n. 52 del 3 luglio 1992. Inoltre

disponeva che fossero collocati nel ruolo tecnico per l'assistenza

tecnica e la divulgazione agricola della regione siciliana i

divulgatori agricoli che avessero già conseguito il relativo

attestato in strutture diverse da quella siciliana. Per questi

ultimi, ai fini della immissione nei ruoli siciliani, veniva fissato

il termine del 30 novembre 1995 per la presentazione della relativa

domanda. Dopo circa quattro mesi dalla scadenza di tale termine, il

legislatore siciliano ha introdotto tra i destinatari del beneficio

una nuova categoria di soggetti da inquadrare prioritariamente

rispetto ai divulgatori in possesso di attestato conseguito presso un

C.I.F.D.A. diverso da quello siciliano, e cioè quella costituita da

coloro i quali saranno ammessi ai corsi di formazione gestiti dal

C.I.F.D.A. costituito tra le regioni Sicilia e Sardegna secondo la

graduatoria di un bando di concorso pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale della regione siciliana n. 72 del 22 settembre 1989. Tali

soggetti si identificherebbero in coloro che sono risultati idonei al

predetto concorso, espletato in data antecedente all'ampliamento

della dotazione organica del ruolo tecnico dei divulgatori disposto

dalla citata legge regionale n. 76 del 1995. La norma in questione

anzitutto determinerebbe un ingiustificato trattamento di favore

rispetto a quei soggetti che, in virtù dell'art. 1, comma 2, della

legge regionale n. 76 del 1995, avevano già acquisito, in relazione

alla domanda presentata nei termini, una legittima aspettativa.

Inoltre, essa sarebbe in contrasto con il principio di imparzialità

e buon andamento della pubblica amministrazione, il cui rispetto

avrebbe imposto una rapida definizione delle procedure già avviate e

la conseguente, celere immissione in servizio degli aventi diritto.

Nel ricorso si sospetta, altresì, la violazione del principio

generale in materia di pubblico impiego secondo il quale la pubblica

amministrazione non può utilizzare graduatorie di candidati

risultati idonei ai precedenti concorsi.

2. - Nel giudizio si è costituita la regione siciliana,

concludendo per la infondatezza della questione.

Ha ricordato, in proposito, la resistente che la comunità europea,

rilevata la carenza di un efficiente servizio di assistenza tecnica e

divulgazione agricola in Italia, promosse, con regolamento n. 270 del

6 febbraio 1979, un'azione destinata a sviluppare un tale servizio

indicando in modo dettagliato norme, condizioni e garanzie che lo

Stato italiano avrebbe dovuto offrire per poter utilizzare

completamente i finanziamenti previsti. Erano, tra l'altro, previsti

corsi di formazione per divulgatori agricoli con rimborso alle

regioni delle spese da sostenere per la realizzazione degli stessi, e

per l'utilizzo dei divulgatori così formati. L'adeguamento

all'azione comunitaria è avvenuto sulla base di un piano-quadro

definito dall'allora Ministro per l'agricoltura e foreste d'accordo

con tutte le regioni, poi modificato quanto al numero di divulgatori

da formare, con conseguente previsione di un preciso impegno da parte

delle regioni di garantire con assoluta priorità l'inserimento nei

servizi di divulgazione dei consulenti risultati idonei agli esami

finali previsti a conclusione del ciclo formativo. Nella regione

siciliana l'attuazione del piano-quadro nazionale è avvenuta

dapprima con la legge regionale 9 giugno 1994, n. 26, e,

successivamente, con quella n. 76 del 30 ottobre 1995, la quale ha

garantito la riserva dei posti ai divulgatori in corso di formazione

e a quelli che verranno formati in base alla graduatoria di cui al

bando di concorso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 52 del 3

luglio 1992, consentendo, altresì, la collocazione in ruolo dei

divulgatori agricoli provenienti da altri C.I.F.D.A., ma omettendo di

considerare quelli che verranno formati in base alla graduatoria di

cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 72

del 22 settembre 1989. Non si tratterebbe, secondo la resistente, di

candidati risultati idonei ai concorsi precedenti, ma di idonei alla

frequenza di un corso di formazione. Inoltre, "i posti di nuova

istituzione" sarebbero "tali" perché conseguenti ad un obbligo

assunto dalla Regione in sede comunitaria e l'ampliamento

dell'organico conseguirebbe alle finalità che la Regione si è

obbligata a conseguire in quella sede.

Infine, l'inserimento in ruolo di divulgatori agricoli formatisi in

altri C.I.F.D.A. avverrebbe solo in via residuale e dopo che siano

stati garantiti i soggetti formatisi nel C.I.F.D.A. siciliano.

3. - Nell'imminenza della data fissata per la udienza pubblica, il

commissario dello Stato ha depositato una memoria aggiuntiva con la

quale ha insistito per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della disposizione censurata, ribadendo che essa ha

l'unico scopo di inserire tra i soggetti beneficiari della riserva

dei posti nei ruoli regionali coloro i quali sono stati dichiarati

idonei al concorso bandito nel 1989, in tal modo rinviandosi il

soddisfacimento dell'esigenza di potenziare le strutture pubbliche

con l'immissione di nuove unità per garantire l'inserimento in ruolo

a soggetti che dovranno ancora frequentare e superare un corso di

formazione professionale. La norma in questione finirebbe, inoltre,

per estromettere alcuni soggetti aventi i prescritti requisiti,

poiché il numero complessivo di nuove unità di personale non viene

incrementato, ma rimane fissato in trecentocinquanta unità, di cui,

a seguito dell'entrata in vigore della legge regionale n. 76 del

1995, rimanevano disponibili ottantanove posti (atteso che

duecentosessantuno erano già in servizio nel marzo del 1996). Considerato in diritto

1. - Il ricorso investe la legittimità costituzionale dell'art.

6 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 9

aprile 1996 (Iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione

agrumicola siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli),

nella parte in cui modifica il primo periodo del comma 2 dell'art. 1

della legge regionale 30 ottobre 1995, n. 76. Questa stabiliva, al

comma 1, l'incremento della dotazione organica del ruolo tecnico

regionale per l'assistenza e la divulgazione agricola. Al comma 2 del

testo originario, garantita la riserva dei posti ai divulgatori in

corso di formazione e che sarebbero stati formati in base alla

graduatoria di cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica italiana n. 52 del 3 luglio 1992, nella

struttura siciliana del Consorzio interregionale per la formazione

dei divulgatori agricoli (C.I.F.D.A.), disponeva che venissero

collocati nel ruolo tecnico per l'assistenza tecnica e la

divulgazione agricola della regione siciliana, nel limite dei posti

disponibili, i divulgatori agricoli che avessero già conseguito il

relativo attestato in strutture diverse da quella siciliana, a

domanda, da presentarsi entro il 30 novembre 1995. La norma impugnata

introduce tra i destinatari del beneficio una nuova categoria di

soggetti, da inquadrare prioritariamente rispetto ai divulgatori in

possesso di attestato conseguito presso altri C.I.F.D.A., e cioè

quella di coloro i quali saranno ammessi ai corsi di formazione

gestita dal C.I.F.D.A. costituito tra le regioni Sicilia e Sardegna,

secondo la graduatoria di un bando di concorso pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 72 del 22 settembre 1989. La disposizione viene

censurata sotto i profili della violazione:

a) dell'art. 3 della Costituzione, per l'ingiustificato

trattamento di favore rispetto a quei soggetti che, in virtù

dell'art. 1, comma 2, della legge regionale siciliana n. 76 del 1995,

avevano già acquisito una legittima aspettativa;

b) dell'art. 97 della Costituzione, per contrasto con il

principio di imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione, il cui rispetto avrebbe imposto una rapida

definizione delle procedure già avviate e la conseguente, celere

immissione in servizio degli aventi diritto;

c) ancora dell'art. 97 della Costituzione sotto il profilo della

inosservanza del principio generale in materia di pubblico impiego,

secondo il quale la pubblica amministrazione non può fare ricorso,

per la copertura di posti di nuova istituzione, a graduatorie di

idonei in precedenti concorsi, quali sarebbero i soggetti beneficiati

dalla disposizione censurata.

2. - Il ricorso è fondato per violazione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione sotto il profilo che, a distanza di vari mesi dalla

scadenza del termine procedurale fissato da precedente legge

incrementativa di posti di organico, sono stati riaperti gli ambiti

dei destinatari della riserva di posti. In tal modo, si è, infatti,

introdotta con norma a contenuto particolare una nuova categoria di

soggetti da inquadrare prioritariamente, costituita da coloro che

sono risultati semplicemente idonei in una procedura selettiva non

recente, con bando risalente a oltre sei anni, finalizzata

all'espletamento di un corso di formazione a suo tempo regolarmente

svolto. Per di più, l'effetto di tale riapertura è contrastante con

le finalità, essenziali per il buon andamento della pubblica

amministrazione, di una rapida definizione delle procedure già

avviate per una immissione in servizio ed utilizzazione degli aventi

diritto (divulgatori che avevano già frequentato e superato un corso

di formazione). Invece per la nuova categoria prioritaria (idonei in

base al bando di cui alla Gazzetta Ufficiale n. 72 del 22 settembre

1989) si sarebbe dovuto attendere lo svolgimento e l'esito di un

nuovo corso di formazione.

Tale anzidetta situazione acquista ulteriore rilevanza negativa sul

piano costituzionale dalla circostanza che, per la limitatezza dei

posti disponibili, si viene ad incidere, con evidente

irragionevolezza ed arbitrarietà, su posizioni di soggetti che già

avevano acquisito, in base alla preesistente normativa, le posizioni

per il collocamento in ruolo (divulgatori agricoli che abbiano

conseguito il relativo attestato presso un C.I.F.D.A. diverso da

quello Sicilia-Sardegna, struttura siciliana), dopo circa quattro

mesi dalla scadenza del termine della domanda fissato con legge (30

novembre 1995) e quando doveva già essere in fase avanzata la

definizione della procedura di inquadramento.

3. - In realtà, la disposizione censurata produce la reviviscenza,

a distanza di anni, di preesistenti graduatorie (obsolete), già

utilizzate per coprire i posti all'epoca previsti, con grave

pregiudizio all'interesse pubblico ad una procedura selettiva

(concorsuale pubblica, cioè aperta a tutti i soggetti in possesso

dei requisiti predeterminati con riferimento alla data della

procedura) intesa all'effettiva verifica dell'attuale idoneità e

capacità attitudinale dei candidati (sentenza n. 514 del 1995).

Nello stesso tempo la selezione per i nuovi posti istituiti dopo la

formazione dell'originaria graduatoria acquisterebbe i tratti

sostanziali di un'assunzione ad personam (sentenza n. 266 del 1993).

Né può avere rilevanza l'assunto della regione secondo cui la

norma risponderebbe ad esigenze che soddisfano finalità derivanti da

obblighi assunti in campo comunitario. Da un canto è evidente che

l'adempimento di tali obblighi deve avvenire attraverso mezzi non

illegali e deve corrispondere ai termini entro i quali dovevano

essere assunti i divulgatori (proprio per le esigenze indilazionabili

della divulgazione agricola) e cioè entro il 31 dicembre 1995

(decisione della commissione delle Comunità europee 26 luglio 1995

C(95) 1409). D'altro canto, il rinvio dell'adempimento tempestivo

dell'esigenza di potenziare le strutture pubbliche di divulgazione

agricola si verifica quasi esclusivamente nell'interesse di soggetti

non ancora in possesso dei requisiti prescritti, per non avere ancora

frequentato e superato il corso di formazione professionale (a suo

tempo svolto dal 27 aprile 1992 al 6 marzo 1993), essendo risultati

in graduatoria al di fuori dei posti (venticinque) per i quali erano

state bandite le procedure di selezione.

È altresì evidente che le misure per garantire l'effettivo

impiego e l'assunzione dei divulgatori agricoli riguardavano i

"divulgatori formati", con un indissolubile riferimento, quindi, ai

posti previsti per i corsi di formazione, e non potevano riferirsi ai

soggetti che nella prima selezione erano risultati meramente idonei

oltre il numero dei posti dei corsi previsti. Nello stesso tempo la

garanzia di assunzione, allo scopo di incentivare la partecipazione

alla formazione professionale dei divulgatori, riguardava coloro che

partecipavano o avevano partecipato (essendo stati ammessi) ai corsi

per la formazione dei divulgatori agricoli, di modo che i relativi

corsi e prove finali dovessero avere valore di corso/concorso per

l'assunzione nei servizi dell'amministrazione (v. piano-quadro

divulgazione agricola in base a regolamento CEE 270/1979, parte B,

punto 1.4).

Ovviamente la garanzia di assunzione non poteva riguardare e non

poteva essere invocata dalla Regione a favore di coloro che non

avevano ancora partecipato e superato i corsi di formazione, perché

non rientranti negli originari posti previsti e per di più oltre i

termini allora vigenti per le assunzioni.