Sentenza n. 50/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della delibera del 17 giugno 1999 della Camera dei

deputati relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse

dall'on. Maurizio Gasparri nei confronti del dott. Guido Lo Forte ed

altri, promosso con ricorso del giudice per le indagini preliminari

del Tribunale di Roma, notificato il 24 novembre 2000, depositato in

cancelleria il 6 dicembre 2000 ed iscritto al n. 59 del registro

conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;

Udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2001 il giudice

relatore Giovanni Maria Flick;

Udito l'avvocato Massimo Luciani per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale promosso nei confronti

dell'on. Maurizio Gasparri per il reato di diffamazione aggravata

commesso ai danni di alcuni magistrati della Procura della Repubblica

di Palermo, in relazione a dichiarazioni rilasciate da esso ad una

agenzia giornalistica il 31 luglio 1998, il giudice per le indagini

preliminari del Tribunale di Roma ha promosso conflitto di

attribuzione nei confronti della Camera dei deputati, in relazione

alla delibera adottata dalla stessa Camera il 17 giugno 1999, con la

quale l'Assemblea aveva dichiarato che i fatti per i quali era in

corso il procedimento penale concernevano opinioni espresse da un

membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e come tali

insindacabili a norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Dopo aver affermato la propria legittimazione a sollevare

conflitto, il ricorrente sottolinea come debba ritenersi principio

pacifico, alla luce della giurisprudenza costituzionale, quello

secondo il quale il parlamentare, al di fuori delle proprie funzioni,

incontra gli stessi limiti espressivi degli altri cittadini, giacché

la prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost., non coprirebbe

tutta l'attività politica, ma soltanto quella legata da nesso

funzionale all'esercizio delle attribuzioni proprie della funzione

parlamentare. In particolare, il ricorrente richiama le sentenze

n. 10 e n. 11 del 2000, nelle quali questa Corte ha avuto modo di

affermare che, nel normale svolgimento della vita democratica e del

dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprime fuori dai

compiti e dalle attività tipiche delle assemblee, rappresentano

esercizio della libertà di manifestazione del pensiero comune a

tutti i consociati. Ad esse, dunque, non può estendersi, senza

snaturarla, una immunità che la Costituzione ha voluto riservare

alle opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni, in deroga al

principio generale di legalità e giustiziabilità dei diritti. Nel

caso di specie - conclude il ricorrente - le dichiarazioni

dell'on. Gasparri, rese esclusivamente ad organi di stampa, non

sarebbero in alcun modo ricollegabili alla funzione parlamentare

svolta da esso, anche se rilasciate nell'ambito di un vivace

dibattito politico. Da qui la lamentata arbitrarietà del potere

esercitato dalla Camera in modo lesivo delle attribuzioni del giudice

ricorrente.

2. - La Corte, con ordinanza n. 480 del 2000, ha dichiarato

ammissibile il conflitto, fissando il termine per i conseguenti

adempimenti in rito, tutti puntualmente soddisfatti.

3. - Nel giudizio si è costituita la Camera dei deputati

chiedendo dichiararsi che spetta ad essa "affermare

l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, comma 1, Cost., delle

opinioni espresse dall'on. Maurizio Gasparri nei confronti del dott.

Guido Lo Forte, in occasione di dichiarazioni rilasciate alla stampa

e diffuse dall'agenzia giornalistica A.N.S.A. in data 31 luglio

1998".

La Camera resistente rileva che le opinioni censurate in sede

penale sono legate da un inscindibile nesso funzionale ad atti tipici

del mandato parlamentare. Si riscontrerebbe, infatti, piena

rispondenza di sostanza tra le contestate dichiarazioni extra moenia

e l'interrogazione 3/01907 del 28 gennaio 1998, nella quale

l'on. Gasparri era intervenuto con ampia esposizione sui rapporti tra

la procura di Palermo ed i R.O.S. dei Carabinieri. Erano coincidenti,

in particolare, le affermazioni sulla ingerenza della procura nei

confronti dei R.O.S., motivate dalle indagini da questi svolte nei

confronti di alcuni magistrati di quell'ufficio; quelle sulla voluta

fuga di notizie allo scopo di favorire pericolosi latitanti; quelle

sugli indebiti contatti tra quell'ufficio di procura e personaggi

della politica. Il nesso funzionale sarebbe, dunque, innegabile: non

solo il complesso delle affermazioni, ma addirittura le singole

doglianze espresse dal parlamentare circa l'opinato indebito

comportamento della procura di Palermo sarebbero, infatti,

interamente presenti nell'atto tipico. D'altra parte - sottolinea la

Camera - l'interrogazione del 28 gennaio 1998 era stata nella

sostanza già anticipata nella interrogazione 3RI/01758 del

2 dicembre 1997, mentre l'interessamento allo specifico tema è

ulteriormente avvalorato da altri atti tipici compiuti dallo stesso

parlamentare, rammentandosi, al riguardo, l'interrogazione 3/RI/03212

del 12 gennaio 1999, nonché l'illustrazione della stessa svolta

dall'on. Gasparri nella seduta del 13 gennaio 1999.

Nel passare in rassegna la giurisprudenza costituzionale in tema

di immunità ex art. 68, primo comma, Cost., la Camera, distinguendo

la semplice attività politica da quella "politica parlamentare",

ritiene che si possano avere tre tipi di opinioni di parlamentari

manifestate extra moenia, che debbono ricevere trattamenti diversi:

a) opinioni del tutto estranee alla sfera politica; b) opinioni

connesse alla sfera della politica, ma estranee alla politica

parlamentare; c) opinioni connesse alla politica parlamentare.

Soltanto queste ultime devono godere della copertura assicurata

dall'art. 68, primo comma, Cost., giacché è circostanza del tutto

accidentale - e dunque inidonea a fondare un regime deteriore - il

fatto che esse siano state manifestate extra anziché intra moenia.

L'area coperta dalla insindacabilità non sarebbe quindi determinata

arbitrariamente, ma verrebbe ad essere definita oggettivamente sulla

scorta della ricostruzione dei contenuti (obiettivi, appunto) della

politica parlamentare, pur sottolineandosi come una soluzione

siffatta appaia evolutiva rispetto ai più rigorosi approdi cui è

pervenuta la giurisprudenza di questa Corte. Tuttavia, segnala ancora

la Camera, le più recenti pronunce (si citano le sentenze n. 320 e

n. 321 del 2000) avrebbero operato alcuni "preziosi e meditati

aggiustamenti interpretativi": in particolare, si rileva come

l'essenza stessa della moderna democrazia parlamentare verrebbe

fraintesa, se il controllo di "corrispondenza sostanziale" -

postulato da questa Corte - si limitasse ad un mero riscontro delle

parole o dei concetti; il confine del potere rappresentativo -

sostiene, infatti, la Camera - è segnato "non già dal generico

contesto politico, ma dal contesto parlamentare per come definito

dalla rappresentanza stessa". Considerato, dunque, che le

dichiarazioni contestate all'on. Gasparri avrebbero trovato conferma

e corrispondenza in uno specifico atto di sindacato ispettivo e in

altri corrispondenti atti ed interventi dello stesso parlamentare; e

rilevata la formale correttezza della deliberazione della Camera ed

il rispetto delle relative regole procedimentali: ne deriverebbe che

la stessa "Camera ha scrupolosamente e precisamente apprezzato la

consistenza politico-parlamentare delle opinioni dell'on. Gasparri,

valutando le ragioni del "nesso funzionale che le legavano

all'esercizio del mandato parlamentare".

4. - Con successive memorie, la Camera ha riaffermato l'esistenza

del nesso funzionale fra le dichiarazioni oggetto di contestazione e

gli atti parlamentari tipici già oggetto di disamina, deducendo,

nell'ultima memoria, anche la inammissibilità del conflitto, in

quanto le ragioni di fatto e di diritto sarebbero state evidenziate

nel ricorso in modo lacunoso, attraverso mere citazioni di

giurisprudenza e senza riferimenti al caso di specie. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni promosso dal giudice per le

indagini preliminari del Tribunale di Roma nei confronti della Camera

dei deputati - dichiarato ammissibile in sede di delibazione con

ordinanza n. 480 del 2000 - investe la deliberazione adottata

dall'Assemblea, nella seduta del 17 giugno 1999, su conforme proposta

formulata dalla giunta per le autorizzazioni a procedere. Con essa,

la Camera ha ritenuto che i fatti per i quali è in corso

procedimento penale nei confronti del deputato Maurizio Gasparri -

per il reato di diffamazione aggravata a mezzo della stampa in danno

del dott. Guido Lo Forte, procuratore aggiunto della Repubblica

presso il Tribunale di Palermo - concernono opinioni espresse dal

medesimo parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi

dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Nel corso di una dichiarazione resa ad una agenzia di stampa il

31 luglio 1998, il deputato Gasparri avrebbe, secondo l'imputazione

elevata a suo carico, offeso l'onore e la reputazione del predetto

magistrato, affermando - con riferimento ad una polemica relativa ad

asserite indagini della procura di Palermo, nei confronti del

comandante dei reparti operativi speciali dei Carabinieri - che la

risposta all'interrogativo perché quella procura volesse "devastare

i R.O.S. dei Carabinieri", doveva essere richiesta "al numero due

della procura, dott. Lo Forte"; aggiungendo che l'archiviazione di

tale vicenda, da parte della Procura di Caltanissetta, "pare che non

abbia dissolto i dubbi e addirittura lo stesso magistrato avrebbe

ammesso alcuni suoi comportamenti illeciti". Nella medesima

dichiarazione alla agenzia di stampa, l'on. Gasparri si domandava

anche "come mai nessuno si sia meravigliato che l'on. Folena abbia

annunciato l'arresto di Provenzano e successivamente ... Vendola

abbia confermato ... chi dà queste notizie a Folena e a Vendola?";

ipotizzando che così si volesse lanciare "un avvertimento affinché

Provenzano possa sottrarsi ancora una volta all'arresto". Concludeva

affermando: "basta con le buffonate della sinistra, con i summit

Caselli - P.D.S., con l'attacco a Mori e al R.O.S.: si faccia

finalmente la lotta alla mafia".

La giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera dei

deputati, nella relazione che accompagnava la proposta, poi accolta

dall'Assemblea, ha sottolineato come l'opinione unanime emersa nel

corso del dibattito fosse stata nel senso che le espressioni

pronunciate dal parlamentare rappresentassero, all'evidenza, un

giudizio ed una critica di natura sostanzialmente politica su fatti e

circostanze che, all'epoca, erano al centro dell'attenzione della

opinione pubblica nonché del dibattito politico-parlamentare.

Sicché veniva reputata sussistente nella specie la clausola di

immunità sancita dall'art. 68, primo comma, Cost., malgrado

l'"assenza di un collegamento specifico con atti o documenti

parlamentari", che comunque doveva reputarsi implicito, "attesa

l'ampiezza e la diffusione che ebbe a suo tempo la discussione tanto

sugli organi di stampa quanto, in generale, nel dibattito politico".

Tali conclusioni sono contestate dalla autorità giudiziaria

confliggente, in particolare facendo leva sui rigorosi confini entro

i quali - secondo la giurisprudenza di questa Corte - può ritenersi

operante l'immunità rivendicata dalla Camera, qualora - come si

pretende essere avvenuto nel caso in esame - venga in considerazione

l'attività politica svolta dal parlamentare al di fuori del

compimento di atti tipici di esercizio della funzione, cui

l'immunità stessa si raccorda. Dal canto suo, la Camera resistente -

oltre ad aver eccepito, nella memoria depositata in prossimità della

udienza, l'inammissibilità del conflitto, in quanto il ricorso che

lo ha promosso non conterrebbe una "sufficiente indicazione delle

"ragioni del conflitto" medesimo - ha rilevato, ex adverso, che le

dichiarazioni dell'on. Gasparri, contestate in sede giudiziale,

sarebbero legate "da un inscindibile nesso funzionale" a numerose

affermazioni del medesimo parlamentare, rinvenibili in atti tipici

del suo mandato; al punto che la corrispondenza tra quanto affermato

intra moenia e quanto affermato extra moenia, sarebbe nella specie

"addirittura puntuale e formale": con la conseguenza di rendere

palesemente inconsistenti le "pretese" avanzate dal ricorrente.

2. - L'eccezione di inammissibilità del conflitto, sollevata

dalla difesa della Camera dei deputati, non può essere accolta. La

Camera resistente ritiene, infatti, che nell'atto introduttivo del

conflitto non sarebbero state adeguatamente puntualizzate le ragioni

di fatto e di diritto poste a base della denuncia: sicché

risulterebbero nella specie carenti i requisiti necessari per

consentire l'esame del merito, alla luce dei principi affermati al

riguardo da questa Corte nella sentenza n. 363 del 2001. In

particolare - sottolinea la Camera - le argomentazioni del ricorrente

si ridurrebbero alla elencazione di una serie di precedenti

giurisprudenziali, utili - secondo la prospettiva coltivata dallo

stesso ricorrente - a consentire una "astratta determinazione del

concetto di attività parlamentare e della nozione di nesso

funzionale". Nessun argomento, però, verrebbe speso per dimostrare

la "mancanza, nella specie, e cioè nel caso concreto, di tale nesso

funzionale, anche attraverso il necessario esame dell'attività (in

particolare, di sindacato ispettivo) svolta dall'on. Gasparri".

Tali rilievi non sono fondati. Da un lato, infatti, appare

incontestabile la congruità della motivazione che accompagna e

sostiene il provvedimento giurisdizionale con il quale il conflitto

è stato proposto, considerato che l'enucleazione del "fatto",

dell'oggetto e del tema della vindicatio, in uno con gli argomenti

giuridici posti a fondamento della lamentata menomazione, risultano

del tutto congrui e perciò stesso idonei a suscitare l'esame del

merito. Sotto altro profilo, poi, si rivela del tutto impropria la

censura relativa all'omesso esame - da parte del ricorrente - della

attività di sindacato ispettivo svolta dall'on. Gasparri, posto che

nella relazione della giunta per le autorizzazioni a procedere (la

cui proposta è stata pedissequamente recepita dall'Assemblea) si

dava atto della "assenza di un collegamento specifico con atti o

documenti parlamentari", proprio in riferimento alle dichiarazioni

rese dal parlamentare alla agenzia di stampa e per le quali pendeva

procedimento penale.

3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.

Trattandosi di valutare la contestata sussistenza della

prerogativa della immunità in rapporto a dichiarazioni rese da un

deputato ad una agenzia di stampa, e perciò rilasciate al di fuori

dell'esercizio delle funzioni parlamentari tipiche, il problema si

risolve nello stabilire se - ciò non di meno - quelle dichiarazioni

siano identificabili come espressione della attività parlamentare, e

quindi possano ritenersi iscritte nel panorama delle "opinioni" per

le quali opera la richiamata garanzia costituzionale della

irresponsabilità.

In proposito, questa Corte - come gli stessi confliggenti hanno

rammentato, sia pure secondo prospettive evidentemente diversificate

- ha più volte affermato che, ai fini della accennata

identificazione, non basta la semplice comunanza di argomenti,

oggetto di attività parlamentari tipiche e di dichiarazioni fatte al

di fuori di esse; né basta la riconducibilità di queste ultime

dichiarazioni ad un medesimo "contesto politico" (v., fra le molte,

le sentenze n. 56 e n. 58 del 2000). Occorre, invece, che la

dichiarazione possa essere qualificata come espressione di attività

parlamentare; il che normalmente accade se ed in quanto sussista una

sostanziale corrispondenza di contenuti tra le dichiarazioni rese al

di fuori dell'esercizio delle attività parlamentari tipiche svolte

in Parlamento, e le opinioni già espresse nell'ambito di queste

ultime. La sostanziale corrispondenza di contenuti finisce, quindi,

per costituire "il criterio che consente di identificare le

dichiarazioni rese al di fuori di quelle attività e ciononostante

riconducibili o inerenti alla funzione parlamentare, distinguendole

così da quelle che ricadono nel diritto comune a tutti i cittadini e

proteggendole tramite la speciale garanzia dell'art. 68, primo comma,

della Costituzione, senza con ciò determinare situazioni

ingiustificate di privilegio personale" (v. sentenze n. 320 e n. 321

del 2000 ed altre ivi richiamate).

Tale condizione appare soddisfatta nel caso di specie. Come

infatti emerge dalla documentazione prodotta dalla difesa della

Camera dei deputati, l'on. Gasparri presentò, il 28 gennaio 1998,

una diffusa interrogazione al Presidente del Consiglio dei ministri

ed ai Ministri dell'interno, della difesa e della giustizia, avente

ad oggetto indiscrezioni, polemiche ed accuse riguardanti "...

rappresentanti istituzionali della Procura della Repubblica di

Palermo ed ... esponenti istituzionali dell'Arma dei carabinieri e

del reparto R.O.S.". In tale atto di sindacato ispettivo, il

parlamentare formulava, sia pure con le forme tipiche della

interrogazione parlamentare, una serie di quesiti "dubitativi" circa

varie irregolarità che avrebbero caratterizzato talune indagini, in

particolare "sul caso De Donno - Lo Forte - Siino", e sulle

indiscrezioni su atti giudiziari propalate dalla stampa; tanto che, a

dire dell'interrogante, attraverso quelle indiscrezioni pareva si

lasciassero "trapelare spezzoni di verità per agevolare, da una

parte, indagati eccellenti e per colpire, dall'altra, investigatori

ed esponenti istituzionali, alcuni dei quali, addirittura,

assassinati dalla mafia e colpevoli, a volte, unicamente di aver

svolto indagini a 360 gradi". L'interrogante sottolineava, inoltre,

la singolarità del fatto che quelle indagini fossero svolte dalla

Procura di Palermo, malgrado le stesse prefigurassero "l'assunzione

da parte di un magistrato di quella procura della posizione di parte

offesa o di indagato"; e segnalava al riguardo la necessità di

iniziative volte a regolarizzare la situazione, al fine di fugare

"ogni dubbio su possibili tentativi di insabbiamento o, peggio, di

accanimento nei confronti di quegli investigatori che fanno solo il

loro dovere con autonomia". Esso domandava infine: sia di conoscere

quali fossero stati i temi trattati dal Procuratore della Repubblica

di Palermo negli incontri avuti con il Presidente del Consiglio, con

il Ministro dell'interno ed il comandante generale dell'Arma dei

carabinieri; sia quali iniziative si intendesse assumere "a favore

dell'Arma dei carabinieri, che, nelle ultime settimane, a causa di

una campagna di stampa alimentata da indiscrezioni su verbali

giudiziari, è stata fatta oggetto di pesanti valutazioni e sospetti,

tali da metterne in dubbio la fedeltà allo Stato e la lealtà nei

confronti delle altre istituzioni, soprattutto la magistratura".

Il contenuto del diffuso atto parlamentare presenta, dunque, non

soltanto aspetti di sostanziale corrispondenza, ma addirittura - e

sui profili maggiormente qualificanti - espressioni di pressoché

totale identità, rispetto alle dichiarazioni rese alla agenzia di

stampa nel luglio di quello stesso anno, allorché la polemica e le

iniziative parlamentari - come è confermato anche dalla successiva

interrogazione del 19 gennaio 1999, ove si torna a parlare del R.O.S.

e del suo comandante e con un espresso riferimento al "numero due

della Procura di Palermo, il dottor Lo Forte" - erano ben lungi

dall'essere sopite.

Tanto basta, quindi, a rendere pienamente legittima la

deliberazione assunta dalla Camera dei deputati in ordine alla

insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della

Costituzione, delle opinioni espresse dall'on. Gasparri a una agenzia

di stampa il 31 luglio 1998; e conseguentemente a risolvere in favore

della stessa Camera il conflitto di attribuzione proposto dal giudice

per le indagini preliminari del Tribunale di Roma.