Sentenza n. 51/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2,

comma quinto, del codice penale promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 febbraio 1982 dal Pretore di Bologna nel

procedimento penale a carico di Massari Maura, iscritta al n. 212 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 255 del 1982;

2) ordinanza emessa il 9 novembre 1982 dal Pretore di Padova nel

procedimento penale a carico di Ruggero Antonio ed altro, iscritta al

n. 91 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 177 del 1983;

3) ordinanza emessa l'11 maggio 1983 dal Pretore di Cervignano del

Friuli nel procedimento penale a carico di Pegan Claudio ed altro,

iscritta al n. 854 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4 del 1984.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di tre giudizi penali per reati edilizi il Pretore di

Bologna, con ordinanza 17 febbraio 1982, il Pretore di Padova, con

ordinanza del 9 novembre 1982, e il Pretore di Cervignano del Friuli

con ordinanza dell'11 maggio 1983 hanno sollevato questione di

legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 77 u.c. Cost.,

dell'art. 2, comma quinto c.p. - che sancisce l'applicabilità delle

altre disposizioni dello stesso articolo, ivi compresi dunque il comma

secondo concernente la retroattività della abolitio criminis e il

comma terzo, concernente la retroattività delle disposizioni più

favorevoli - anche nei casi "di decadenza e di mancata ratifica di un

decreto-legge e nel caso di un decreto-legge convertito in legge con

emendamenti" (cioè anche nella ipotesi di abolitio criminis o di

disposizione più favorevole contenuta in un decreto-legge siffatto).

I giudizi penali a quibus riguardavano:

a) quello davanti al Pretore di Bologna, a carico di Maura Massari,

l'imputazione per il reato di cui all'art. 17, lett. b) della legge 28

gennaio 1977, n. 10, (legge Bucalossi contenente norme

sull'edificabilità dei suoli) per avere senza la prescritta

concessione eseguito lavori inerenti a una costruzione mutandone la

destinazione d'uso (reato accertato il 12 settembre 1981); quello

davanti al Pretore di Padova, a carico di Antonio Ruggero e altro,

l'imputazione per il reato di cui all'art. 41, lett. b) della legge 17

agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), per avere, senza la

prescritta licenza o comunque in difformità da essa, eseguito lavori

di modifica della destinazione d'uso di una costruzione (reato

accertato nel 1975); quello davanti al Pretore di Cervignano del

Friuli, a carico di Claudio e di Antonio Pegan, l'imputazione per il

reato di cui all'art. 17, lett. b) della legge 28 gennaio 1977, n. 10,

per avere, senza la prescritta concessione, costruito due piccole

autorimesse (reato accertato il 30 gennaio 1982).

Nei due primi processi i giudici a quibus hanno rilevato che,

trattandosi di lavori di modifica della destinazione d'uso, veniva in

applicazione, per effetto dell'art. 2, comma quinto c.p. impugnato,

l'art. 7, comma primo del decreto-legge 20 novembre 1981, n. 663

(contenente norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia

di sfratti), decreto-legge non convertito, che estendeva a tali lavori

la disciplina dettata dall'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457,

esclusiva, per gli interventi di manutenzione straordinaria, della

necessità della concessione prevista dalla legge Bucalossi e, di

riflesso, della configurabilità di un reato in caso di mancanza della

detta concessione (una ipotesi, dunque, di depenalizzazione, e quindi

di abolitio criminis, almeno di natura particolare).

Nel terzo processo il giudice a quo ha rilevato che veniva in

applicazione, per effetto dell'art. 2, comma quinto c.p. impugnato,

l'art. 9 del decreto-legge 30 settembre 1982, n. 688 (contenente misure

urgenti in materia di entrate fiscali), disposizione soppressa in sede

di conversione (operata con la legge 27 novembre 1982, n. 873), e

quindi da considerare come parte di decreto-legge non convertita, che,

mentre ammetteva a sanatoria, mediante pagamento di una somma a titolo

di oblazione, le opere edilizie realizzate entro il 31 luglio 1982

precedente in mancanza (o in difformità da essa), prevedeva

l'estinzione dei reati, previsti dall'art. 17 della legge 28 gennaio

1977, n. 10, posti in essere con le opere predette.

Le considerazioni svolte dai giudici a quibus, sostanzialmente

conformi tra loro (o meglio quelle dei Pretori di Padova e di

Cervignano del Friuli analoghe a quelle del Pretore di Bologna) possono

così riassumersi:

1) la norma impugnata, la quale rispondeva a una ben precisa

funzione nella disciplina della successione delle leggi nel tempo

durante il vigore della legge 31 gennaio 1926, n. 100 secondo la quale

il decreto non convertito cessava di aver vigore dal giorno della

pubblicazione della notizia del diniego di conversione data dal

Presidente della Camera denegante, e, in ogni altra ipotesi di mancata

conversione, dalla scadenza dei due anni, ma in ogni caso ex nunc, dopo

l'entrata in vigore dell'art. 77, ultimo comma, Cost., che stabilisce

che il decreto non convertito perde efficacia dall'inizio, cioè cessa

di avere vigore ex tunc, altro ruolo non assolve che quello di

conservare una data efficacia al decreto non convertito, che, in

obbedienza all'art. 77, ultimo comma, Cost., efficacia non dovrebbe

avere affatto;

2) qualora volesse attribuirsi alla norma impugnata il ruolo di una

regolazione legale, in riferimento all'ultima parte dell'ultimo comma

dell'art. 77 Cost., dei rapporti sorti sulla base del decreto non

convertito, anche tale ruolo sarebbe in contrasto con l'art. 77 Cost.,

che non ammette una regolazione dei detti rapporti preventiva, una

volta per tutte, ma postula una regolazione legale in sede di

conversione caso per caso;

3) la norma impugnata, considerata come attributiva di efficacia

normativa definitiva al decreto-legge non convertito, finisce per

conferire all'esecutivo un potere di normazione che l'art. 77, ultimo

comma, Cost. ha inteso riservare al legislatore.

Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza

del Pretore di Bologna, mentre non si è costituita l'imputata, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale chiede

che la questione sia dichiarata infondata sulla considerazione che la

norma impugnata oggi assolve, in conformità all'art. 77, ultimo comma,

Cost., il ruolo di regolazione legale dei rapporti sorti sulla base del

decreto non convertito, regolazione legale che non è in contrasto col

cennato precetto costituzionale per il fatto di essere posta

preventivamente e una volta per tutte.

Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza

del Pretore di Padova, mentre non si sono costituiti gli imputati, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto dal

contenuto identico a quello depositato nel giudizio davanti a questa

Corte prima indicato.

Nel giudizio davanti a questa Corte cui ha dato luogo l'ordinanza

del Pretore di Cervignano del Friuli, non vi è stato intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri, né vi è stata costituzione

degli imputati. Considerato in diritto :

1. - Con le tre ordinanze indicate in epigrafe si fa questione se

l'art. 2, comma quinto, c.p. sia illegittimo per contrasto con l'art.

77, ultimo comma, Cost. in quanto sancisce l'applicabilità di tutte le

disposizioni dettate con lo stesso art. 2 c.p. al caso di

decreto-legge recante abolitio criminis o disposizione penale più

favorevole (situazioni normative che qui, per comodità di motivazione,

vengono indicate con la espressione ellittica "norma penale

favorevole") non convertito in legge per qualsiasi evento implicante

mancata conversione o non convertito in parte qua nel caso di

conversione con emendamenti (vicende normative che qui, per comodità

di motivazione, vengono indicate con l'espressione ellittica

"decreto-legge non convertito").

Tutte le ordinanze riguardano fatti commessi anteriormente

all'inizio del vigore - anche se venuto meno - del "decreto-legge non

convertito", cui esse si riferiscono (cioè fatti che qui, per

comodità di motivazione, vengono indicati con l'espressione "fatti

pregressi").

Con tutte le ordinanze la questione è così posta nei medesimi

termini, e cioè con implicito ma univoco riferimento alle disposizioni

contenute nei commi secondo e terzo dell'art. 2 c.p., che sole

riguardano "fatti pregressi", cioè fatti commessi prima dell'entrata

in vigore della "norma penale favorevole", della quale sanciscono

l'applicabilità ai fatti stessi: applicabilità che il comma quinto

dell'art. 2 c.p. stabilisce anche per la norma contenuta in un

"decreto-legge non convertito".

In tali termini - che ne segnano la rilevanza - la questione si

presenta identica in tutte le ordinanze, sicché i relativi

procedimenti possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - Si sostiene, in sostanza, con le ordinanze di rimessione che

l'art. 2, comma quinto, c.p., attribuendo alla "norma penale

favorevole" dettata con "decreto-legge non convertito" l'applicabilità

ai "fatti pregressi" prevista dai commi secondo e terzo, si pone in

contrasto con il precetto costituzionale contenuto nell'art. 77, ultimo

comma, Cost., che regola in generale l'operatività del decreto-legge

in modo diverso da quella della legge.

Secondo tale prospettazione, l'art. 2, comma quinto, c.p.,

ritenendo la detta norma idonea a prestarsi al fine di regolare in un

certo modo la successione nel tempo di norme in materia penale, mentre

era coerente con la disciplina delle fonti risultante dalla legge 31

gennaio 1926, n. 100 e dalla legge 8 giugno 1939, n. 860 - che

considerava il decreto-legge come fonte produttiva di norme stabilmente

acquisite a ogni effetto all'ordinamento, anche se temporalmente

limitate nell'operatività al periodo dal giorno dell'entrata in vigore

a quello in cui il decreto era da considerare "non convertito"

(scadenza del termine per la presentazione alle Assemblee legislative,

data di pubblicazione della notizia del diniego di conversione,

scadenza del termine per la conversione) - non è più coerente con la

disciplina delle fonti risultante dalla modificazione introdotta in

parte qua dall'art. 77, ultimo comma, Cost.. Secondo la nuova

disciplina costituzionale, infatti, il decreto legge, in quanto è

privato di ogni effetto ex tunc in caso di mancata conversione, non

produce in tal caso norme suscettive di tutti gli effetti previsti

dall'art. 2, comma quinto, c.p., e in particolare di quelli che

necessariamente si collegano a una successione fra norme nel tempo.

3. - La questione è fondata.

L'art. 2 c.p. prevede, con i commi secondo e terzo, un fenomeno di

successione nel tempo fra norme, cioè un rapporto fra norme che, al

momento dell'applicazione e ai fini dell'individuazione della norma

applicabile, possano considerarsi in vigore ciascuna in un dato tratto

del tempo precedente. E lo regola adottando una tecnica distributiva

della competenza regolatrice fra le norme in successione atteggiata in

modo speciale in ragione della materia, cioè stabilendo la

retroattività - applicabilità ai fatti pregressi - della "norma

penale favorevole".

La norma impugnata (comma quinto dell'art. 2 c.p.) prevede e regola

allo stesso modo il fenomeno, cui dà luogo la norma successiva avente

lo stesso contenuto ("norma penale favorevole") dettata con

"decreto-legge non convertito". E ciò senza trovare ostacolo nella

disciplina delle fonti anteriore alla Costituzione, che considerava - e

quindi consentiva di considerare - la norma dettata con "decreto-legge

non convertito" come norma in vigore nel tratto di tempo da una data

iniziale a quella dell'evento implicante mancata conversione, e quindi

come norma idonea a inserirsi in un fenomeno successorio quale quello

suindicato.

Ma il comma terzo e ultimo dell'art. 77 Cost., mentre collega la

mancata conversione a una vicenda di alternatività sincronica fra

situazioni normative, in nessun caso considera la norma dettata con

"decreto-legge non convertito" come norma in vigore in un tratto di

tempo quale quello anzidetto; ed anzi, se interpretato sia in

riferimento al suo specifico precetto (privazione, per il "decreto -

legge non convertito", di ogni effetto "fin dall'inizio"), sia in

riferimento al sistema in cui esso si colloca (inspirato - come appare

anche dagli altri due commi dell'art. 77 Cost. - a maggior rigore nella

riserva al Parlamento della potestà legislativa) vieta di considerarla

tale.

Indipendentemente da quello che possa ritenersi in proposito della

norma dettata con decreto-legge ancora convertibile, la norma contenuta

in un "decreto-legge non convertito" non ha dunque attitudine, alla

stregua del terzo e ultimo comma dell'art. 77 Cost., ad inserirsi in un

fenomeno "successorio", quale quello descritto e regolato dai commi

secondo e terzo dell'art. 2 c.p.. Sicché la norma impugnata (comma

quinto dello stesso art. 2 c.p.), ravvisando la ricorrenza di un

fenomeno identico o analogo al primo e adottando il trattamento di

questo (cioè rendendo applicabili le disposizioni suindicate) nel caso

di sopravvenienza di una norma contenuta in un "decreto-legge non

convertito", si pone in contrasto con l'art. 77, ultimo comma, Cost. e

va pertanto dichiarata illegittima.

La conclusione - si ribadisce - deve intendersi formulata (secondo

l'impostazione data alla questione di legittimità costituzionale)

limitatamente alla sancita applicabilità delle disposizioni di cui ai

commi secondo e terzo art. 2 c.p. al caso del "decreto-legge non

convertito", e quindi alla sancita operatività della "norma penale

favorevole", se in esso contenuta, relativamente ai "fatti pregressi".

A questi soltanto, d'altronde, le cennate disposizioni si riferiscono,

e in relazione a tali fatti soltanto è avvertita con particolare

intensità l'esigenza di una visuale riduttiva degli effetti del

decreto-legge, in quanto connessa a quella di impedire manovre

governative "indirette", discriminatrici o mitigatrici del trattamento

di fatti costituenti reato individuati o individuabili, destinate

altrimenti al successo malgrado l'esito negativo del controllo

parlamentare.

Non viene qui - com'è ovvio - in considerazione (sempre secondo la

suddetta impostazione) alcun problema concernente l'operatività della

"norma penale favorevole", introdotta con "decreto-legge",

relativamente ai fatti commessi durante il vigore - anche se

provvisorio - di esso.

4. - L'Avvocatura dello Stato, nei due giudizi nei quali è

intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha eccepito che

la norma impugnata assolve, in conformità di una specifica previsione

dello stesso art. 77, ultimo comma, Cost., il ruolo di regolazione

legale dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito. Ciò

in quanto il precetto costituzionale non vieterebbe, e anzi

ammetterebbe, una regolazione legale posta, oltre che anteriormente

alla stessa entrata in vigore della Costituzione, preventivamente

rispetto alla emanazione dei decreti-legge e una volta per tutte.

Anzitutto la tesi manca di plausibilità, là dove è diretta a

rappresentare una sorta di "pietrificazione", che sarebbe stata operata

dal precetto costituzionale in parte qua, dell'art. 2, comma quinto,

c.p. addirittura al fine di escludere in via generale la propria

operatività rispetto al "decreto-legge non convertito" in materia

penale: esclusione la quale, semmai, può configurarsi solo se e nella

misura in cui l'art. 77, ultimo comma, Cost. sia suscettivo di venire

in contrasto con altre norme o principi costituzionali.

Ma in ogni caso è fin troppo chiaro che ciò che vuole il precetto

stesso, se interpretato secondo lo spirito di maggior rigore nel senso

sopra indicato, è che la regolazione legale in argomento sia disposta

dal Parlamento stesso sulla base di una valutazione specifica del caso

nel contesto ordinamentale in cui esso attualmente si presenta:

valutazione che mancherebbe se la regolazione potesse avvenire in via

preventiva ed astratta.

5. - Potrebbe prospettarsi il problema se la dichiarazione di

illegittimità sia esclusa (o addirittura in limine preclusa) in

relazione al principio della cosiddetta irretroattività della "norma

penale sfavorevole" (con tale espressione ellittica qui viene indicata

sia la norma incriminatrice che la norma penale più severa, alla quale

per comune accezione il principio è esteso), riferito al risultato

normativo (equiparabile a norma penale sfavorevole) derivante dalla

pronuncia, tenuto anche conto che, nel caso, il risultato normativo è

raggiunto tramite la rimozione di una disposizione volta a rendere

operante un decreto-legge recante norma penale favorevole malgrado la

mancata conversione.

Ciò tanto più che questa Corte ha ritenuto in generale la

riferibilità del principio al risultato normativo derivante da una

pronuncia di illegittimità costituzionale al fine di pervenire alla

dichiarazione di inammissibilità della questione (sent. n. 62 del

1969, n. 26 del 1975, n. 85 del 1976, n. 42 del 1977, n. 91 del 1979,

n. 108 del 1981; ord. n. 45 del 1982), anche se più recentemente, pur

tenendo ferma la riferibilità in argomento, ha mostrato di respingere

la conseguenza dell'inammissibilità della questione, nella misura in

cui la conseguenza stessa possa condurre alla formazione di "zone

franche" di legislazione, cioè di sacche normative esenti dal

sindacato di costituzionalità (sentenza n. 148 del 1983).

Tuttavia, rispetto alla dichiarazione di illegittimità di cui si

tratta - concernente, come è opportuno ribadire, l'applicabilità,

disposta dall'art. 2, comma quinto, in riferimento ai commi secondo e

terzo c.p., della "norma penale favorevole" contenuta in un

"decreto-legge non convertito" ai "fatti pregressi" - la risposta non

potrebbe essere in ogni caso che negativa.

Affermato in varie sedi e a vari livelli (art. 8 della

Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino proclamata

dall'Assemblea nazionale francese il 26 agosto 1789; art. 2, comma

primo, del nostro codice penale vigente; art. 25, comma secondo, della

nostra Costituzione; art. 11, n. 2 della Dichiarazione universale dei

diritti dell'uomo proclamata dall'Assemblea generale delle Nazioni

Unite il 10 dicembre 1948; art. 7, n. 1, p.p., della Convenzione

europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali conclusa il 4 novembre 1950), il principio in argomento si

pone come superiore principio di civiltà (della stessa civiltà nella

quale la nostra Costituzione si inserisce).

Quanto al suo contenuto, il principio, identificandosi o

collegandosi con quello della tendenziale libertà della persona dalla

riprovazione e dalla repressione penali - riservate in definitiva alla

legge ordinaria, ma pur sempre soltanto a questa, e non necessariamente

finalizzate all'esclusiva protezione dei valori costituzionali e degli

stessi valori di civiltà - appresta alla persona stessa una garanzia

di copertura dalle (mediante l'attribuzione ad essa di una posizione di

indifferenza rispetto alle) vicende di inasprimento della legislazione

penale considerate nei loro effetti generali.

Attesa la sua particolare rilevanza, quale rivelata dalla sua

posizione e dal suo contenuto, non può dunque escludersi senz'altro

che il principio, oltre che rispetto a fenomeni normativi del tipo

"successorio", trovi applicazione (come del resto ha ritenuto questa

Corte con le pronunce sopra indicate) all'interno di (e/o in

riferimento a) vicende del tipo di alternatività sincronica fra

situazioni normative (quali sono o cui sono collegate sia la

dichiarazione di illegittimità costituzionale che la mancata

conversione di un decreto-legge).

Almeno di ritenere che, nell'ambito delle vicende del secondo tipo,

vi siano ragioni per negare tale applicazione, ovvero per negarne la

necessità o anche soltanto l'utilità, qualora si tratti di vicenda

cui sia comunque collegata la mancata conversione di un decreto-legge.

Ma indipendentemente da tale ultima radicale negazione - che qui

pertanto non è necessario verificare - il principio di cui si tratta,

se ritenuto riferibile a una vicenda normativa del tipo considerato,

troverebbe applicazione in tal caso soltanto relativamente ai fatti

commessi nel vigore - anche se poi caducato - della "norma penale

favorevole" contenuta in un "decreto-legge non convertito" (cioè

nell'orbita della vicenda di alternatività), fatti rispetto ai quali

soltanto sorge, ai fini dell'applicabilità del principio stesso, il

problema dell'operatività del risultato normativo in discorso, e

rispetto ai quali soltanto tale risultato potrebbe equipararsi a una

"norma penale sfavorevole"; non anche relativamente ai "fatti

pregressi", in relazione ai quali soltanto è posta invece la presente

questione di legittimità.

6. - Conclusivamente: va dichiarata l'illegittimità costituzionale

del quinto comma dell'art. 2 c.p. in quanto rende applicabili i commi

secondo e terzo al caso di mancata conversione per qualsiasi causa di

un decreto-legge (recante "norma penale favorevole") e al caso di un

decreto (avente analogo contenuto) convertito in legge con emendamenti

che implichino mancata conversione in parte qua. il inteso, pertanto,

che gli emendamenti (aggiuntivi o modificativi) introdotti dalle leggi

di conversione e non implicanti una mancata conversione in parte qua,

continuano a produrre gli effetti di cui al secondo e al terzo comma

dell'art. 2 c.p., dato che ciò avviene in forza della stessa legge di

conversione e non del decreto-legge. Ed è ovvio che spetta

all'interprete, particolarmente in relazione all'ipotesi di conversione

con emendamenti, accertare quale delle eventualità si sia verificata.