Sentenza n. 51/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.P.R.

13 gennaio 1990, n. 43 (Regolamento per il recepimento delle norme

risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 2 agosto 1989

concernente il comparto del personale degli enti pubblici non

economici), come modificato dall'art. 12 del decreto-legge 24

novembre 1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21

(Conversione in legge, con modificazioni del decreto-legge 24

novembre 1990, n. 344 recante corresponsione ai pubblici dipendenti

di acconti sui miglioramenti economici relativi al periodo

contrattuale 1988/1990, nonché disposizioni urgenti in materia di

pubblico impiego), promosso con ordinanza emessa l'11 novembre 1992

dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi

riuniti proposti da Pirone Alfonso ed altri contro l'Inps ed altri,

iscritta al n. 381 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Pirone Alfonso ed altri,

dell'Inps nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Giulio Pizzuti per Pirone Alfonso ed altri,

Valerio Mercanti per l'Inps e l'Avvocato dello Stato Enzo Ciardulli

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza emessa in data 11 novembre 1992, nel corso di un

procedimento promosso da alcuni dipendenti dell'Inps, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3

e 97 della Costituzione, dell'art. 11 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n.

43 come modificato dall'art. 12 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,

convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21, nella parte in cui "preclude l'accesso al concorso all'ottava qualifica funzionale, profilo

di funzionario di amministrazione, a coloro che, pur dotati di

specifico diploma di laurea, non fossero, peraltro, inseriti nella

carriera di concetto alla data di entrata in vigore del d.P.R. 26

maggio 1976, n. 411".

Si espone nell'ordinanza di rimessione che i ricorrenti, tutti

inquadrati nella settima qualifica funzionale, profilo di funzionario

di amministrazione, avevano impugnato nel giudizio a quo la delibera

del Comitato Esecutivo dell'Inps 22 novembre 1990, n. 30, con la

quale è stato indetto un concorso interno per il conferimento di n.

4320 posti di funzionario di amministrazione (ottava qualifica

funzionale) nella parte in cui prevede, quale requisito di

ammissione, l'essere appartenuto alla carriera di concetto alla data

del 15 giugno 1976, data di entrata in vigore del d.P.R. 26 maggio

1976, n. 411.

I ricorrenti avevano, altresì, impugnato il provvedimento di

esclusione dal concorso per difetto del requisito anzidetto eccependo

in subordine l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.P.R.

n. 43 del 1990, come modificato dall'art. 12 del d.l. 24 novembre

1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21, nella parte

in cui, proprio con riguardo ai concorsi interni banditi ai sensi

dell'art. 8 del d.P.R. 285 del 1988, aggiunge, solo con riguardo alla

ammissione ai concorsi a posti di funzionario di amministrazione,

agli ordinari requisiti di cui agli artt. 1 e 7 dello stesso d.P.R.

n. 285, quello specifico dell'appartenenza alla carriera di concetto

alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976. Detta

previsione, infatti, impedendo la loro partecipazione al concorso in

parola, violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Il tribunale remittente ritiene che la questione sia rilevante e

non manifestamente infondata.

In ordine alla rilevanza si osserva che la fondatezza della

questione sollevata condurrebbe all'annullamento del bando di

concorso, nonché all'annullamento del provvedimento di esclusione

dei ricorrenti.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva

che la norma censurata, richiedendo per i concorrenti al profilo di

funzionario di amministrazione il requisito aggiuntivo (rispetto a

quelli contenuti negli artt. 1 e 7, comma secondo, del d.P.R. n. 285

del 1988) dell'essere appartenuto alla categoria di concetto alla

data di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976, verrebbe ad

integrare una previsione irrazionalmente discriminatoria nei

confronti di questa categoria di personale atteso che per gli

aspiranti a profili diversi (da quello di funzionario di

amministrazione) detto requisito aggiuntivo non è richiesto.

Discriminazione che - ad avviso del giudice a quo - sarebbe

illogica e irrazionale e non potrebbe trovare adeguata

giustificazione "neppure in pregresse qualificate aspettative

giuridiche di carriera proprie, eventualmente, solo del personale

proveniente dal ruolo amministrativo della categoria di concetto (e

transitato ex d.P.R. n. 411 del 1976 nel nuovo ruolo amministrativo

con qualifica di assistente) e non dell'analogo personale, pure

appartenente alla pregressa categoria di concetto, ma inserito nei

ruoli tecnico e professionale dell'ordinamento ex d.P.R. n. 411 del

1976". I profili di irrazionalità della norma censurata sarebbero -

ad avviso del giudice a quo - vieppiù evidenti ove si consideri che

gli appartenenti alla settima qualifica funzionale, profilo di

collaboratore d'amministrazione, che per ipotesi avessero conseguito

per mobilità orizzontale (giusta tabella all. 1 al d.P.R. n. 43 del

1990) l'accesso al profilo di ispettore di vigilanza, potrebbero

partecipare al concorso interno per l'ottava qualifica funzionale,

profilo di funzionario di vigilanza, senza che per loro venga in

rilievo la preclusione di cui si discute (e in caso di superamento

del concorso, ottenere, ove sussista disponibilità di posto,

l'ulteriore passaggio a funzionario di amministrazione sempre in

virtù della citata tabella all. 1 al d.P.R. n. 43 del 1990 con

evidente, totale aggiramento della preclusione stessa). Il che

confermerebbe e ribadirebbe i già denunciati profili di

irragionevolezza e disparità di trattamento contenuti nella

normativa censurata.

Tutto ciò contravverrebbe pure al principio di buon andamento

dell'amministrazione in quanto precluderebbe al personale

astrattamente più qualificato - cioè quello dotato del diploma di

laurea e acceduto in forza dello stesso in posizioni del pregresso

ordinamento poi inserite in settima qualifica funzionale - anche la

possibilità di accesso al concorso ad un profilo dell'ottava

qualifica funzionale per il quale è previsto ordinariamente proprio

il possesso del diploma di laurea.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

manifestamente infondata.

Si è, altresì, costituito l'Istituto Nazionale per la Previdenza

Sociale deducendo che l'art. 12 del d.l. n. 344 del 1990 - come

sarebbe dato evincere dalla relazione al disegno di legge per la

conversione del d.l. 24 novembre 1990, n. 344 - ripeterebbe il

contenuto di disposizioni previste nell'accordo collettivo stipulato

il 2 agosto 1989 per il triennio 1988/90 per il comparto enti

pubblici non economici. In particolare quanto al profilo di

funzionario di amministrazione la citata relazione spiegherebbe

esplicitamente che l'ulteriore requisito dell'appartenenza alla

categoria di concetto al 15 giugno 1976 sarebbe preordinata al fine

di permettere ai funzionari anziani della settima qualifica di avere

una possibilità di avanzamento in analogia a quanto previsto

dall'art. 15 della legge 9 marzo 1989, n. 88 per i funzionari già

appartenenti alle carriere direttive ma estranei alla dirigenza. In

altri termini la ratio della norma censurata consisterebbe nel

consentire un avanzamento ai funzionari anziani per l'immediato,

lasciando ai funzionari più giovani la possibilità di futuri

avanzamenti "alla stregua delle procedure previste dalla normativa

vigente". Quanto al fatto che il predetto requisito aggiuntivo sia

circoscritto al profilo amministrativo, ciò si spiegherebbe

agevolmente considerando che si tratterebbe di settore caratterizzato

da alta densità di personale, attese le percentuali fisse di riserva

dei posti al personale inquadrato nelle qualifiche immediatamente

inferiori a quelle oggetti di concorso. D'altro canto la mancata

estensione del suddetto requisito aggiuntivo agli altri profili

(tecnico, informatico e di vigilanza) sarebbe giustificata dalla

mancanza di necessità e di utilità alla luce della esperienza dei

concorsi effettuati ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 43 del 1990 e

successive modificazioni e integrazioni.

Si sono, altresì, costituiti i ricorrenti nel giudizio a quo

chiedendo che la normativa sottoposta a giudizio di legittimità

costituzionale sia dichiarata illegittima nei termini indicati dalla

ordinanza di rimessione.

Nella imminenza della udienza l'Avvocatura dello Stato ha

depositato memoria con la quale ha ribadito le conclusioni formulate

nell'atto di intervento. In particolare si rileva che la scelta dei

requisiti per l'accesso al concorso sarebbe "frutto dell'esercizio

della insindacabile discrezionalità del legislatore".

Hanno, altresì, depositato memorie le parti costituite, ribadendo

le argomentazioni svolte e le conclusioni assunte nell'atto

introduttivo. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.

11 del d.P.R. 13 gennaio 1990, n. 43, come modificato dall'art. 12

del d.l. 24 novembre 1990, n. 344, convertito nella legge 23 gennaio

1991, n. 21, nella parte in cui stabilisce che al concorso per

l'ammissione alla ottava qualifica funzionale, profilo di funzionario

di amministrazione, possono partecipare soltanto i dipendenti

inquadrati nella settima qualifica funzionale (sempre profilo di

funzionario di amministrazione) che, in aggiunta ai requisiti di cui

agli artt. 1, primo comma e 7, secondo comma, del d.P.R. 1 marzo

1988, n. 285 (possesso di una data anzianità nella qualifica

inferiore e diploma di scuola media superiore) siano appartenuti alla

categoria di concetto alla data di entrata in vigore del d.P.R. 26

maggio 1976, n. 411.

Detta norma viene sospettata di incostituzionalità per l'asserito

contrasto con:

a) l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della

irragionevolezza della disciplina stabilita con particolare riguardo

al requisito dell'appartenenza alla categoria di concetto alla data

di entrata in vigore del d.P.R. n. 411 del 1976, richiesto per la

partecipazione al concorso di cui alla legge impugnata, nonché sotto

il profilo della violazione del principio della parità di

trattamento in quanto tale requisito non è previsto per gli altri

profili della ottava qualifica;

b) l'art. 97 della Costituzione in quanto il possesso del

suddetto requisito previsto come titolo di ammissione per tale

concorso sarebbe contrario al principio del buon andamento della

pubblica amministrazione, poiché restringerebbe arbitrariamente

l'area dei funzionari che possono utilmente concorrere per il

conseguimento della ottava qualifica funzionale - profilo di

funzionario di amministrazione - tanto più che i dipendenti esclusi

sarebbero in possesso di professionalità ritenute dalla stessa legge

astrattamente idonee al passaggio alla suddetta qualifica (cioè

l'inquadramento nell'ottava qualifica funzionale).

2. - Preliminarmente va rilevato che la norma impugnata è

contenuta nell'accordo collettivo stipulato il 2 agosto 1989 per il

triennio 1988/90 - concernente il comparto del personale degli enti

pubblici non economici - e recepito dal d.P.R. 13 gennaio 1990, n.

43, il cui art. 11 è stato modificato dall'art. 12 del d.l. 24

novembre 1990, n. 344, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21.

Nessun dubbio sussiste, dunque, in ordine alla sua sindacabilità da

parte di questa Corte.

Ciò premesso, pur rilevando che il legislatore gode di ampia

discrezionalità nel determinare i criteri di ammissione ai concorsi

nonché i sistemi e le procedure per la progressione in carriera dei

pubblici dipendenti, tale discrezionalità deve pur sempre esplicarsi

nel limite dei principi di ragionevolezza e di salvaguardia del buon

andamento della p.a. Il che, per quanto attiene ai requisiti

concorsuali, sta nel valutare la congruità della relativa disciplina

alla luce delle finalità cui la selezione è preordinata (sent. n.

331 del 1988), mentre, per quanto concerne la progressione in

carriera, occorre adeguata considerazione delle attività pregresse

del dipendente, sì da trarne utili elementi circa la sua attitudine

a ben svolgere anche le funzioni superiori (sentt. nn. 81 del 1983;

277 e 278 del 1983 e 217 del 1987).

Alla luce di queste premesse è da stabilire se la norma impugnata

possa considerarsi irrazionale, con riferimento all'art. 97 della

Costituzione.

Va posto in luce che la norma in contestazione è preordinata a

regolare, con finalità riparatrici, particolari situazioni che si

erano determinate in occasione di precedenti inquadramenti del

personale di concetto.

Più specificamente essa trae origine dalle peculiari modalità di

inquadramento seguite nell'ordinamento del c.d. parastato in

occasione del riassetto avvenuto per effetto della legge n. 70 del

1975.

Nel sistema previgente il rapporto di lavoro dei dipendenti

parastatali era fondato sulle carriere; ogni carriera comprendeva un

numero indeterminato di qualifiche; ogni amministrazione poteva

disporre per ogni carriera di un numero di qualifiche ordinate

gerarchicamente. L'indeterminatezza del numero delle qualifiche, la

stretta connessione tra progressione economica e progressione di

carriera, il ruolo chiuso (cioè il principio per cui l'avanzamento

si esplicasse soltanto in presenza di una disponibilità di posti)

avevano determinato nel tempo la formazione di qualifiche, non più

connesse con le mansioni effettivamente espletate, ma distinte

esclusivamente per il loro riflesso economico. Ne era derivato un

ordinamento caratterizzato da una serie di qualifiche prive di

contenuti professionali, non sempre rispondenti a reali esigenze

della pubblica amministrazione.

3. - La legge n. 70 del 1975 modificò i criteri di inquadramento

del personale, orientandone l'organizzazione sulla distinzione di tre

ruoli fondamentali (amministrativo, tecnico e professionale) (art.

15) ed elencando tassativamente le qualifiche funzionali nelle quali

il ruolo si articolava. L'elemento della funzione viene contrapposto,

così, a quello della carriera; il principio di fondo che sottende a

questo tipo di impostazione consiste nel fatto che ad ogni qualifica

corrisponde una funzione; ad ogni funzione e ad ogni potere una

responsabilità.

L'art. 16 della legge n. 70 cit. stabilì, poi, per ognuno dei

ruoli indicati dal succitato art. 15, la previsione di un ristretto

numero di qualifiche: quattro per il ruolo amministrativo e tecnico,

due per il ruolo professionale.

L'attribuzione delle qualifiche avviene in base alle tabelle di

equiparazione di cui all'allegato 6 del d.P.R. n. 411 del 1976, con

effetto dall'1 ottobre 1973 e dalle successive date di immissione in

ruolo. L'inquadramento si esplica soltanto "a livello orizzontale" ed

il numero ristretto delle qualifiche corrisponde alla esigenza di

eliminare il sistema delle carriere verticali e di introdurre un

nuovo sistema avente come base l'attitudine allo svolgimento

effettivo delle funzioni.

I conseguenti criteri non sfuggirono, a loro volta, ad una

eccessiva uniformizzazione. Basti ricordare, ad esempio, l'acceso

dibattito svoltosi in sede parlamentare sulla necessità di

introdurre la qualifica di coordinamento, per attenuare

l'appiattimento delle categorie dei collaboratori e degli assistenti,

garantendo un inquadramento del relativo personale, maggiormente

corrispondente alla situazione di diversificazione esistente nelle

categorie di concetto e direttive, accompagnato dall'attribuzione di

fasce di stipendio piuttosto differenziate nel tempo. Senonché nel

testo definitivo dell'art. 16 della legge n. 70 del 1975 la presenza

della ulteriore qualifica è connessa alla esistenza di regolamenti

organici degli enti che prevedano le suddette funzioni di

coordinamento: sicché, nel caso in cui ciò non si verifichi, si

rende impossibile la realizzazione - per i detti livelli di

assistente e di collaboratore - dell'apposita qualifica.

Correlativamente la qualifica unica - con l'abolizione dei livelli

gerarchici al suo interno - aveva implicato un crescente

appiattimento degli inquadramenti. Appiattimento e "blocco" delle

carriere determinarono una crescita notevole del contenzioso, in

occasione degli inquadramenti, e correlativamente una crisi di

funzionalità della legge n. 70 del 1975, producendosi - da un lato -

lo svuotamento della disciplina del parastato e - dall'altro - un

notevole impulso della pressione in favore della riforma legislativa

di singoli enti pubblici.

4. - Inizia così una sorta di processo riparatore, che si attua

con diversa gradualità nelle successive tornate della contrattazione

e che tende alla progressiva armonizzazione del regime del parastato

con quello delle altre categorie di pubblici dipendenti.

Questo processo ha trovato la sua massima espressione - per quanto

concerne il livello di "collaboratore" (ovvero per il personale già

della categoria direttiva) - nell'art. 15 della legge n. 88 del 1989,

il quale ha provveduto a sanare la situazione verificatasi in

occasione degli inquadramenti attuati con la legge n. 70 del 1975,

estendendo ad essi le norme sullo stato giuridico e sul trattamento

economico applicabili ai dipendenti dello Stato appartenenti al

predetto ruolo.

In tale azione di recupero si inserisce anche la norma impugnata;

essa si propone di equilibrare gli svantaggi connessi con

l'inquadramento del personale di concetto in occasione del riassetto

surrichiamato.

Non appare allora irragionevole che, nell'ambito di un

riordinamento complessivo e di una tendenziale omogeneizzazione di

trattamento rispetto al personale dello Stato, il legislatore abbia

provveduto a sanare le pregresse sperequazioni nei confronti della ex

categoria di concetto.

Pertanto, l'appartenenza a tale categoria alla data del d.P.R. n.

411 del 1976 considerata dal legislatore, nella sua discrezionalità,

come titolo di legittimazione alla partecipazione al concorso

riservato alla ottava qualifica - profilo di funzionario di

amministrazione - lungi dal restringere arbitrariamente le scelte

della amministrazione, le delimita in un ambito più proprio avuto

riguardo al carattere riservato del concorso previsto dalla norma

impugnata. Non senza sottacere che detto concorso fu indetto in

occasione della prima applicazione del decreto n. 285 del 1988 e per

le sue peculiarità furono, coerentemente, richiesti requisiti

peculiari. Sicché l'istituzione di un concorso riservato per posti

di ottava qualifica (profilo funzionario amministrativo) ha

rappresentato il modo prescelto dal legislatore per garantire che

anche i dipendenti, pervenuti alla categoria di concetto nel periodo

di vigenza dell'accordo 1976-79, potessero fruire di vantaggi

analoghi a quelli già concessi al personale delle ex carriere

direttive, in forza dell'art. 15 della legge n. 89 del 1988.

Ne consegue che le scelte operate dal legislatore sono il frutto

di un razionale esercizio della discrezionalità nella disciplina

dello svolgimento delle carriere di riferimento.

Né sono ravvisabili violazioni del principio di eguaglianza,

stante le peculiarità del profilo amministrativo, peculiarità che

comportano diversità di attribuzioni rispetto agli altri profili

della ottava qualifica, collegata anche con il numeroso contingente

di personale gravante su detto profilo.