Sentenza n. 511/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

lettera del 10 novembre 1998 e del decreto di esibizione del 1

dicembre 1998, emessi dal sostituto procuratore della Repubblica

presso la pretura circondariale di Bolzano, promosso con ricorso

della provincia autonoma di Bolzano, notificato l'8 gennaio 1999,

depositato in cancelleria il 15 successivo e iscritto al n. 3 del

registro conflitti 1999.

Visto l'atto di intervento del sostituto procuratore della

Repubblica presso la Pretura circondariale di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2000 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la provincia

di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 gennaio 1999 e depositato il

successivo 15 gennaio, la provincia autonoma di Bolzano ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione a

due atti del sostituto procuratore della Repubblica presso la Pretura

circondariale di Bolzano: una lettera (definita dalla ricorrente

"circolare") del 10 novembre 1998, inviata ai presidi delle scuole

elementari e medie della provincia di Bolzano, e un decreto di

esibizione di documenti, del 1° dicembre 1998, rivolto al presidente

della giunta provinciale.

Tali atti sono stati emessi dal magistrato nell'ambito delle

indagini avviate contro tre funzionari della provincia autonoma e

contro il competente assessore provinciale, a seguito della morte, il

30 aprile 1998, di una bambina nel corso di un trasporto scolastico

(dopo che, in separato procedimento penale, era stata condannata la

conducente dell'automezzo "scuolabus"); con essi, secondo la

provincia ricorrente, il pubblico ministero avrebbe leso le

competenze legislative esclusive e le relative potestà

amministrative provinciali in materia di trasporti di interesse

provinciale nonché di istruzione elementare e secondaria, quali

definite dagli artt. 8, primo comma, numero 18), 9, primo comma,

numero 2), e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative

norme di attuazione (in particolare, dall'art. 4 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266, secondo il quale "Nelle materie di

competenza propria ... delle province autonome la legge non può

attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese

quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di

violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato

secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi

gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto

medesimo"); competenze in forza delle quali la provincia autonoma ha

emanato proprie leggi (31 agosto 1974, n. 7; 9 dicembre 1976, n. 60;

30 giugno 1983, n. 20) in materia di organizzazione e gestione del

trasporto scolastico. Inoltre, con gli atti in questione, il

sostituto procuratore avrebbe violato gli artt. 97, primo e secondo

comma, 102, 104 e 112 della Costituzione.

In particolare osserva la provincia ricorrente il pubblico

ministero, con il decreto di esibizione del 1° dicembre 1998, ha

chiesto "... copia autentica delle relazioni annuali relative

all'attività dell'ufficio" provinciale addetto al trasporto locale

di persone, "copia autentica degli atti relativi all'individuazione

degli obiettivi annuali e della relativa verifica", nonché "copia

autentica di tutte le relazioni eventualmente predisposte", e ciò

"... dal 1994 ad oggi" per tutte e tre le richieste; mentre con la

lettera del 10 novembre 1998 il magistrato ha domandato ai presidi

delle scuole elementari e medie della provincia notizie circa le

lamentele, le segnalazioni, le denunce o i suggerimenti che siano

stati fatti pervenire, "negli ultimi quattro anni", alla provincia

autonoma, in materia di trasporto scolastico. In tal modo, secondo la

provincia, il sostituto procuratore della Repubblica, esorbitando

dalle attribuzioni proprie del potere cui appartiene e andando oltre

il diritto-dovere di promuovere l'azione penale in presenza di fatti

penalmente rilevanti (come si desumerebbe, in particolare, dal fatto

che le notizie e i documenti oggetto delle richieste riguardano anche

epoca successiva al sinistro), si attribuisce il controllo

dell'attività dell'amministrazione provinciale, finendo per dettare

egli stesso le linee dell'indirizzo amministrativo, sostituendosi

agli organi competenti: controllo e indirizzo che però non spettano

al pubblico ministero, né ad altro organo giudiziario, trattandosi

di funzioni propriamente amministrative, che attengono a scelte

discrezionali, insindacabili da altri poteri statali, ivi compreso

quello giurisdizionale, al quale non spetta fissare obiettivi

inerenti al servizio del trasporto scolastico.

Proprio il tenore della lettera del 10 novembre 1998 ai presidi

delle scuole metterebbe in luce, secondo la provincia autonoma, lo

scopo dell'indagine del sostituto procuratore: come si legge in essa,

infatti, "... al fine di meglio valutare l'attuale stato del

trasporto scolastico in provincia di Bolzano, soprattutto in

relazione agli standard di sicurezza che vengono o dovrebbero essere

applicati con riguardo all'incolumità dei minori trasportati",

l'ufficio del pubblico ministero "gradirebbe venire a conoscenza di

tutte le lamentele, segnalazioni, denunce o suggerimenti che, da

parte di chiunque, siano state fatte pervenire negli ultimi quattro

anni alla provincia autonoma di Bolzano, ente organizzatore del

servizio (ad esempio, su eventuali condotte scorrette da parte degli

autisti, su deficit di sicurezza delle autovetture e su quanto altro

abbia attinenza con la sicurezza dei bambini)". Ma questo tipo di

accertamento, rileva la provincia, non rientra nelle attribuzioni del

potere giudiziario e invade il campo delle funzioni

costituzionalmente a essa riservate.

Il pubblico ministero, conclude la ricorrente, è andato oltre

l'ambito dell'indagine su reati eventualmente commessi, poiché ha

tentato di disciplinare l'attività amministrativa e di imporre alla

provincia indirizzi e scelte operative e tecniche, in luogo dei

competenti organi amministrativi, ciò che, anche alla stregua della

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 70 del 1985), non gli è

consentito.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è

intervenuto, con atto depositato il 4 giugno 1999, il sostituto

procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di

Bolzano, che, oltre a far valere l'esigenza di riconoscere allo

stesso uno strumento di contraddittorio, ha chiesto, nel merito, che

il conflitto sia dichiarato inammissibile, trattandosi di un

improprio mezzo di censura del modo di esercizio della funzione

giurisdizionale.

3. - Con ordinanza letta nell'udienza pubblica del 26 ottobre

1999, uditi i difensori della ricorrente provincia di Bolzano e il

sostituto procuratore della Repubblica, questa Corte ha dichiarato

irricevibile, per tardività, l'atto di intervento del sostituto

procuratore.

4. - Con ordinanza dell'11 gennaio 2000 la Corte - essendo

pendente un separato conflitto promosso dalla procura della

Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano nei confronti

del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla mancata

costituzione di quest'ultimo nel presente giudizio per conflitto - ha

disposto la nuova trattazione del giudizio promosso dalla provincia

di Bolzano in successiva pubblica udienza, al fine di consentire la

previa trattazione e decisione dell'anzidetto separato conflitto di

attribuzione (reg. confl. n. 5/2000), che è stato definito con la

sentenza n. 309 del 2000.

5. - All'udienza del 24 ottobre 2000, la difesa della provincia

ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto

1. - La provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione a due atti del

sostituto procuratore della Repubblica presso la pretura

circondariale di Bolzano adottati nell'ambito del procedimento penale

di cui si dà conto nell'esposizione dei fatti. Si tratta di una

lettera inviata ai presidi delle scuole elementari e medie della

provincia di Bolzano e di un decreto di esibizione di documenti

rivolto al presidente della giunta provinciale. La ricorrente lamenta

che il sostituto procuratore, con gli atti in questione, avrebbe

preteso di controllare e indirizzare le funzioni amministrative della

provincia autonoma con atti estranei all'esercizio della funzione

giudiziaria, lesivi delle sue attribuzioni. Sarebbero nella specie

violati gli artt. 8, primo comma, numero 18), 9, primo comma, numero

2), e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670), le relative norme di attuazione contenute, in

particolare, nell'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,

n. 266, nonché gli artt. 97, primo e secondo comma, 102, 104 e 112

della Costituzione.

Il problema che la Corte è chiamata a risolvere può essere

sintetizzato nella domanda se rientri nella sfera delle attribuzioni

dello Stato e, per esso, dell'autorità giudiziaria ovvero se, non

rientrandovi, violi la sfera di attribuzioni provinciali: (a)

invitare autorità amministrative (nella specie i presidi delle

scuole elementari e medie della provincia di Bolzano) a diffondere

(nella specie tra i genitori di bambini interessati al servizio di

trasporto scolastico) la richiesta di comunicare a un organo della

giurisdizione (nella specie il sostituto procuratore) notizie (nella

specie, lamentele, segnalazioni, denunce o suggerimenti da chiunque

fatti pervenire negli ultimi quattro anni alla provincia autonoma di

Bolzano, circa la sicurezza dei bambini avvalentisi del servizio di

trasporto scolastico) ritenute rilevanti per le indagini preliminari

in un processo penale; (b) ordinare al presidente della giunta

provinciale la produzione in copia di documenti comprovanti

l'attività amministrativa di un funzionario provinciale, direttore

dell'ufficio competente in materia di trasporto locale di persone.

2. - Il conflitto è in parte infondato, in parte fondato.

3. - Secondo la prospettazione della ricorrente, i menzionati

atti del sostituto procuratore della Repubblica costituiscono

manifestazione di un preteso potere di controllo e indirizzo

amministrativi delle funzioni della provincia, come tali esorbitanti

dai compiti propri dell'autorità giudiziaria e illegittimamente

incidenti sull'autonomia provinciale. Questo assunto, però, non è

giustificato alla stregua del tenore proprio degli atti all'origine

del presente conflitto, sopra richiamati. Essi sono evidentemente

finalizzati all'acquisizione di elementi di conoscenza che il

pubblico ministero procedente, in base alla sua valutazione della

loro potenziale rilevanza ai fini dell'accertamento dei reati

contestati, ritiene di dovere compiere in vista dell'esercizio

dell'azione penale e non si riesce a vedere in che cosa

l'acquisizione di conoscenze possa ledere le attribuzioni della

provincia. In nessuno dei due atti è dato intravedere la pretesa del

sostituto procuratore della Repubblica di disciplinare l'attività

amministrativa (o addirittura legislativa) della provincia e di

imporle obblighi e indirizzi politici, scelte tecniche, regole di

comportamento e criteri di organizzazione dei propri mezzi, come si

legge nell'atto introduttivo del presente giudizio.

Il punto di vista della provincia non vale nemmeno con

riferimento al contenuto della lettera inviata ai presidi delle

scuole elementari e medie che mira anch'essa solo a conoscere se vi

fossero state iniziative delle famiglie interessate, intese a

segnalare all'amministrazione eventuali carenze e a formulare

suggerimenti all'amministrazione stessa circa l'esercizio del

servizio di trasporto, nell'ambito del quale si è verificato

l'incidente mortale sulle cui responsabilità è in corso il

procedimento penale. Le iniziative alle quali la lettera in questione

si riferisce sono dunque di soggetti terzi e non sono affatto

riferibili al sostituto procuratore: egli semplicemente ne ritiene

utile la conoscenza ai fini delle proprie determinazioni

nell'esercizio dell'azione penale. La forma utilizzata nell'ambito

del procedimento in corso un invito alla cooperazione, privo di

carattere obbligatorio, sia nei confronti dei presidi, sia nei

confronti delle famiglie dei ragazzi utenti del servizio di trasporto

non si presta di per sé a fornire motivo di doglianza nel giudizio

su conflitto costituzionale, preordinato alla difesa delle

attribuzioni definite dalla Costituzione.

4. - Fondato è invece il ricorso della provincia per quanto

riguarda l'arco temporale al quale gli atti impugnati si riferiscono.

L'accadimento che forma oggetto del procedimento penale

l'incidente che ha causato la perdita della vita di una bimba che

usufruiva del servizio di trasporto è occorso il 30 aprile 1998. Gli

atti che sono all'origine del presente giudizio sono, l'uno, del 10

novembre e, l'altro, del 1° dicembre del medesimo anno. I documenti e

le notizie che il sostituto procuratore ha inteso, con essi,

acquisire riguardano non solo il periodo di tempo anteriore al

30 aprile ma anche il periodo successivo, fino alla data di emissione

degli atti in questione. La lettera del 10 novembre 1998 fa

riferimento a lamentele, segnalazioni, denunce, suggerimenti

pervenuti "negli ultimi quattro anni" alla provincia; a sua volta, il

decreto del 1° dicembre 1998 riguarda documenti dell'amministrazione

provinciale relativi al periodo "dal 1994 ad oggi".

Da ciò si deduce che, per questa parte, in assenza di qualsiasi

ragione che li giustifichi, gli atti impugnati non risultano derivare

da concrete esigenze di indagine e si configurano obiettivamente come

espressione di un'implicita pretesa alla generalizzata e astratta

revisione dell'attività dell'amministrazione, al fine di un

esercizio solo ipotetico dell'azione penale (v., per analoghi

rilievi, la sentenza n. 104 del 1989). Sotto questo aspetto è dato

effettivamente rilevare negli atti del sostituto procuratore

un'oggettiva pretesa nei confronti della provincia che non trova

giustificazione nella posizione dell'autorità giudiziaria e nei

poteri che le spettano.

Allegato

Ordinanza letta nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1999.

Nel giudizio sul ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla

Provincia di Bolzano contro il Presidente del Consiglio dei ministri

notificato 1'8 gennaio 1999, depositato il 15 gennaio 1999 e

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 7, prima serie speciale, del

17 febbraio 1999 (reg. confl. n. 3 del 1999).

Udito nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1999 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi il Sostituto Procuratore della Repubblica dott. Schülmers e

gli avvocati Panunzio e Riz.

Ritenuto che nel presente giudizio per conflitto di attribuzione

ha depositato in data 4 giugno 1999 atto di intervento il Sostituto

Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di

Bolzano.

Considerato che, indipendentemente dall'ammissibilità

dell'intervento di soggetti diversi da quelli espressamente previsti

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni,

l'atto con il quale il Sostituto Procuratore è intervenuto nel

giudizio è stato depositato oltre i termini previsti dalle norme che

disciplinano il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale (art. 25

della legge 11 marzo 1953, n. 87, cui espressamente rinvia, per i

giudizi sui conflitti tra Stato e Regioni, l'art. 41 della stessa

legge);

che, pertanto, l'atto di intervento è irricevibile.