Sentenza n. 514/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge

regionale 9 settembre 1986, n. 47, recante modifiche alla legge

regionale 14 agosto 1981, n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei

servizi veterinari nelle unità locali socio-sanitarie"), promosso

con ordinanza emessa il 6 ottobre 1994 dal Tribunale amministrativo

regionale per l'Abruzzo, sez. staccata di Pescara, sul ricorso

proposto dal dott. Domenico Borrelli contro la Unità sanitaria

locale n. 7 di Lanciano ed altro, iscritta al n. 324 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione del dott. Domenico Borrelli;

Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Udito l'avv. Giuseppe Bolognini per il dott. Domenico Borrelli.

Ritenuto in fatto

1. - Il dott. Domenico Borrelli, veterinario dirigente dell'area

funzionale "A" (sanità animale) in servizio presso la Unità locale

socio-sanitaria RM 11 di Roma, ha proposto ricorso innanzi al

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di

Pescara, per l'annullamento della delibera del 20 agosto 1990, con la

quale la Unità locale socio-sanitaria n. 7 di Lanciano aveva

provveduto all'assegnazione dei posti di veterinario dirigente di

Area "A" e "B" mediante la utilizzazione delle graduatorie

concorsuali regionali temporanee, di cui all'art. 69 del d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761, in applicazione dell'art. 1 della legge della

Regione Abruzzo 8 febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge

regionale 9 settembre 1986, n. 47, recante modifiche alla legge

regionale 14 agosto 1981, n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei

servizi veterinari nelle unità locali socio-sanitarie").

L'adito Tribunale amministrativo regionale, con ordinanza emessa in

data 6 ottobre-12 novembre 1994, pervenuta alla Corte costituzionale

il 15 maggio 1995 (R.O. n. 324 del 1995), ha sollevato, in

riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 della citata legge regionale,

che stabilisce la utilizzabilità delle predette graduatorie per due

anni dalla data di pubblicazione della legge per coprire tutti i

posti vacanti di veterinario dirigente.

Ha osservato il Collegio rimettente che la materia relativa al

personale delle unità sanitarie locali è riservata alla

legislazione statale, in ragione delle esigenze unitarie espresse

dagli artt. 47, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

e 17 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.

Pertanto, l'Ente Regione non potrebbe interferire, con l'emanazione

di proprie norme, nella legislazione statale che disciplina lo stato

giuridico dei dipendenti in questione, in particolare allorché si

intenda derogare alla regola del pubblico concorso.

La norma impugnata avrebbe, invece, a distanza di dieci anni,

riesumato le graduatorie dei concorsi riservati e per titoli di cui

all'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, che in sede di prima

applicazione aveva previsto il conferimento dei posti di dirigente

dei servizi di assistenza sanitaria di base previo concorso per

titoli, e dei posti di veterinario dirigente con criteri di stretta

analogia, da emanare con provvedimenti regionali. In tal modo, il

legislatore regionale avrebbe prolungato una soluzione normativa del

tutto transitoria, e giustificata dalla esigenza di dare una

immediata copertura ai posti apicali delle unità sanitarie locali in

sede di prima applicazione della nuova normativa, in attesa di una

compiuta organizzazione funzionale e strutturale delle stesse.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il dott.

Borrelli, che ha concluso per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della norma censurata, con argomentazioni analoghe a

quelle svolte nella ordinanza di rimessione, sottolineando, in

particolare, il carattere del tutto eccezionale e di stretta natura

transitoria dell'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, nonché il

divieto, per le Regioni, di emanare nella materia norme difformi da

quelle statali sui concorsi per l'assunzione di personale. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione

staccata di Pescara, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 8

febbraio 1989, n. 13 (Integrazione alla legge regionale 9 settembre

1986, n. 47, recante modifiche alla legge regionale 14 agosto 1981,

n. 33: "Organizzazione e funzionamento dei servizi veterinari nelle

unità locali socio-sanitarie").

Ad avviso del collegio rimettente, detta disposizione, nel

prevedere, per la copertura dei posti di veterinario dirigente presso

le unità sanitarie locali, la utilizzabilità, nei due anni dalla

data di pubblicazione della legge stessa, delle graduatorie dei

concorsi riservati per titoli di cui all'art. 69 del d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761, violerebbe l'art 117 della Costituzione,

ponendosi in contrasto con le norme statali che stabiliscono il

principio del concorso pubblico per titoli ed esami per l'assunzione

presso le unità sanitarie locali.

2. - La questione è fondata.

Questa Corte ha già ritenuto rispondente al riparto costituzionale

delle competenze tra Stato e Regione la riserva alla legislazione

statale, disposta con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, della

disciplina del personale addetto al Servizio sanitario nazionale.

Riserva che trae giustificazione dalle evidenti esigenze di

uniformità, coessenziali alla riforma sanitaria attuata con la

citata legge n. 833 del 1978 (sentenze n. 192 del 1994; n. 447, n.

359 e n. 266 del 1993; n. 342, n. 181 e n. 122 del 1990; n. 1127, n.

1061 e n. 610 del 1988).

Legittimamente, dunque, lo status giuridico del personale di cui si

tratta sfugge alla competenza concorrente attribuita in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera alle Regioni, cui è, invece,

riconosciuto unicamente il potere di emanare, ai sensi dell'art.

117, ultimo comma, della Costituzione, norme di attuazione della

legislazione statale (art. 47, quarto comma, della citata legge di

riforma sanitaria).

È alla luce di siffatta premessa che va correttamente inquadrato

il rapporto nel quale ogni previsione normativa regionale concernente

il personale delle unità sanitarie locali deve trovarsi con la

normativa statale in materia.

Il carattere meramente attuativo della potestà spettante al

legislatore regionale esclude, infatti, la facoltà in capo ad esso

di apportare deroghe o modificazioni alla relativa legislazione

statale.

3. - Ciò posto, l'esame della questione sollevata dal Tribunale

amministrativo regionale per l'Abruzzo deve muovere dalle regole

fissate con il d.P.R. n. 761 del 1979, che - in applicazione del

principio generale di cui all'art. 97 della Costituzione, nonché dei

criteri direttivi stabiliti nella delega legislativa di cui all'art.

47 della legge n. 833 del 1978 - ha affermato in via generale la

necessità del pubblico concorso per titoli ed esami in ordine sia

all'ammissione all'impiego presso le unità sanitarie locali (art.

12), sia all'accesso a specifiche posizioni funzionali nei diversi

ruoli (artt. 17 e seguenti): in particolare, quanto alla posizione di

veterinario dirigente, che in questa sede rileva, l'art. 19 dispone

che ad essa si accede mediante concorsi pubblici per titoli ed esami,

cui sono ammessi coloro che siano in possesso dell'idoneità nella

relativa disciplina, conseguita mediante l'esame di cui al successivo

art. 20.

Lo stesso d.P.R. ha bensì previsto (artt. 67 e seguenti) una serie

di deroghe al sistema di copertura dei posti nelle unità sanitarie

locali così delineato: si tratta, tuttavia, in tali ipotesi, solo di

una disciplina transitoria e di passaggio al nuovo ordinamento. In

particolare, per quanto qui interessa, l'art. 69 dispone, al primo

comma, che, "nella prima applicazione" del decreto, i posti di

posizione apicale previsti per la direzione dei servizi di assistenza

sanitaria di base nelle piante organiche delle unità sanitarie

locali sono conferiti, previo concorso per titoli, ai titolari di

condotte che abbiano un'anzianità complessiva di servizio, nella

qualifica di medico condotto, di almeno dieci anni alla data di

entrata in vigore del decreto; e, al terzo comma, demanda ad un

provvedimento regionale - vincolato all'osservanza di criteri di

"stretta analogia" con la citata norma transitoria per l'accesso alla

posizione funzionale di dirigente dei servizi di assistenza sanitaria

di base - l'assegnazione dei posti di posizione apicale nei servizi

veterinari.

Le ragioni di siffatta previsione del concorso riservato per soli

titoli, in luogo del criterio più generale - e conforme al buon

andamento dell'amministrazione - della procedura selettiva basata sul

concorso pubblico per titoli ed esami, risiedevano, com'è di tutta

evidenza, nella necessità, presente all'epoca dell'entrata in vigore

del d.P.R. n. 761, di provvedere con urgenza alla copertura dei posti

di posizione apicale delle unità sanitarie locali in relazione al

nuovo assetto ordinamentale.

La transitorietà di tale regime, del resto, emerge in modo univoco

dal tenore letterale della disposizione di cui all'art. 69, che

espressamente, come sopra precisato, ne limita l'operatività alla

fase di "prima applicazione" del decreto in esame.

4. - E proprio dal rilevato carattere esclusivamente transitorio

della previsione del conferimento di posti attraverso concorsi

riservati discende la illegittimità della norma di cui all'art. 1

della legge della Regione Abruzzo n. 13 del 1989, che dispone - a

distanza di vari anni dalla "prima applicazione" e quando si erano

ormai completamente esauriti gli effetti della fase transitoria - la

copertura di tutti i posti di veterinario dirigente vacanti all'epoca

della legge stessa nelle unità locali socio-sanitarie e nei presidii

multizonali di igiene e profilassi, con esclusione di quelli per i

quali siano state attivate le procedure concorsuali, attraverso la

utilizzazione delle graduatorie dei concorsi riservati di cui

all'art. 69 del d.P.R. n. 761 del 1979, per un periodo di due anni

dalla data di pubblicazione della legge regionale.

Tale previsione, che riguarda anche posti non previsti all'epoca

del d.P.R. n. 761 del 1979, si pone, infatti, in aperto contrasto con

la disciplina statale che, come sopra chiarito, ha fissato in via

generale la regola del pubblico concorso per titoli e per esami per

l'accesso alla posizione funzionale di veterinario dirigente. Regola

che, se può subire eccezioni, legislativamente disposte, per singoli

casi (razionalmente giustificati, per di più collegati al passaggio

ad un nuovo ordinamento), non è certamente derogabile ad opera della

normativa regionale di mera attuazione.

Né può sottacersi che la reviviscenza, a distanza di vari anni,

delle preesistenti graduatorie dei concorsi formate ai sensi del

predetto art. 69, e dopo che esse erano state utilizzate per coprire

tutti i posti all'epoca previsti, recherebbe grave pregiudizio

all'interesse pubblico ad una procedura selettiva (concorsuale

pubblica, cioè aperta a tutti i soggetti in possesso dei requisiti

predeterminati con riferimento alla data della procedura, come voluta

in via permanente dal d.P.R. n. 761 del 1979), intesa all'effettiva

verifica dell'attuale idoneità dei candidati a ricoprire i posti in

questione, ed escluderebbe il riconoscimento della possibilità, in

favore di tutti coloro che vi siano in atto interessati e che negli

anni successivi abbiano maturato i requisiti, di partecipazione alla

selezione.

In realtà, trattasi di graduatorie obsolete, in quanto non più

rispondenti, a distanza di anni, alle esigenze di verifiche

attitudinali sulla base di requisiti di ammissione e titoli

concernenti situazioni e legittimazioni a partecipare del tutto

diverse da quelle attuali, e che certamente il legislatore statale

del 1979 (con gli artt. 12 e seguenti e con l'art. 69 del d.P.R. n.

761) non aveva voluto che potessero essere utilizzate al di fuori del

periodo transitorio di prima attuazione. Per il periodo successivo a

questo, ed, ovviamente, per i nuovi posti dirigenziali di successiva

creazione, e così per la copertura di tutti i posti resisi liberi

successivamente, in via normale, dovevano, invece, essere utilizzati

pubblici concorsi aperti a coloro che ne avessero i requisiti e

titoli con riferimento alla data di scadenza del nuovo bando.