Sentenza n. 52/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 18 gennaio 1957 recante

"provvedimenti in materia di riscossione di diritti erariali", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Commissario

dello Stato presso la Regione siciliana, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 30 gennaio 1957 ed iscritto al n. 4 del

Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 20 marzo 1957 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias per i

ricorrenti e l'avv. Antonio Navarra per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana, in data 18 gennaio 1957, ha

approvato una legge in materia di riscossione di diritti erariali, con

la quale si dispone: 1) di affidare nell'ambito dell'isola ad un

istituto od ente di diritto pubblico il servizio di riscossione,

accertamento, liquidazione, riparto e versamento dei diritti erariali

sui pubblici spettacoli e sulle scommesse, nonché dell'imposta unica

sui giochi di abilità e concorsi pronostici, della I. G. E. derivante

dai proventi di detti spettacoli e scommesse, e del diritto erariale

sulle rappresentazioni, esecuzioni e radiodiffusioni di opere di

pubblico dominio (artt. 1 a 3); 2) di estendere all'Assessorato

regionale per le finanze la competenza ad accertare le violazioni delle

norme sui predetti diritti erariali (art. 4); 3) di concedere al detto

Assessorato, al fine di controllare l'andamento del servizio, la

facoltà di inviare, presso l'ente o istituto incaricato della

riscossione, un proprio funzionario oppure un ispettore delle tasse e

imposte indirette sugli affari (art. 5).

Questa legge è stata comunicata al Commissario dello Stato presso

la Regione siciliana il 21 gennaio 1957.

Con ricorso notificato il 26 gennaio 1957 al Presidente della

Giunta regionale siciliana e depositato in cancelleria il 30 gennaio,

il Presidente del Consiglio dei Ministri, unicamente al Commissario

dello Stato, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

hanno impugnato la legge anzidetta davanti a questa Corte e ne hanno

chiesto la dichiarazione di illegittimità costituzionale per

violazione degli artt. 14, 15 e 17 dello Statuto speciale per la

Regione siciliana e per violazione e falsa applicazione degli artt. 36

e 37 dello Statuto stesso.

A norma degli artt. 34 e 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, è

stata pubblicata notizia del ricorso sia nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, sia nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana.

La Regione, con deduzioni depositate il 18 febbraio 1957, si è

costituita in giudizio a mezzo dell'avvocato Antonio Navarra, che la

rappresenta e la difende.

L'Avvocatura generale dello Stato denuncia anzitutto l'incompetenza

della Regione a legiferare in materia di tributi erariali in genere e

di riscossione dei tributi erariali in specie.

Osserva poi che, anche a riconoscere che alla Regione spetti il

potere di legiferare in materia di tributi erariali, la legge regionale

impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima perché nessun

interesse particolare della Regione giustificherebbe una disciplina

della riscossione diversa da quella vigente nello Stato. Inoltre,

attribuendosi la potestà di riscuotere tutta l'imposta unica sui

giuochi di abilità e sui concorsi pronostici, la Regione avrebbe

violato anche l'art. 36, secondo comma, dello Statuto siciliano, in

virtù del quale la tassa di lotteria, sostituita dall'imposta unica in

questione, rientra tra i tributi riservati allo Stato.

Sotto altro aspetto l'illegittimità costituzionale della legge

impugnata, sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, deriverebbe

dall'aver detta legge ecceduto dai limiti territoriali della Regione in

quanto colpisce enti, come il C.O.N.I. e l'U.N.I.R.E., che svolgono la

loro attività sull'intero territorio nazionale. La legge stessa

violerebbe i principi e gli interessi generali cui si informa la

legislazione dello Stato. L'imposta, infatti, è a carattere

progressivo e la determinazione dell'aliquota non può farsi senza

stabilire l'ammontare complessivo del gettito lordo. Inoltre la legge

regionale aggraverebbe la posizione dei contribuenti dai quali lo Stato

riscuote attualmente l'imposta unica senza aggravio di spesa. La legge

sarebbe infine incostituzionale sia perché prevede il riparto della

quota dell'imposta per concorsi pronostici spettante ai Comuni

siciliani, riparto che, per principi fondamentali e inderogabili della

legislazione statale, deve avvenire in sede nazionale, sia perché, in

violazione dell'art. 20 dello Statuto speciale per la Sicilia, affida

ad organi regionali, o ad organi statali periferici, che pone in

rapporto di subordinazione gerarchica rispetto all'Assessorato

regionale, potestà amministrative tributarie e di polizia.

Per tutti questi motivi la difesa dello Stato conclude chiedendo

che si dichiari l'illegittimità costituzionale della legge impugnata.

La Regione siciliana, con deduzioni depositate il 18 febbraio 1957,

eccepisce, in via pregiudiziale, l'incompetenza della Corte sulla

impugnativa delle leggi siciliane; sostiene poi che l'impugnazione è

improponibile a causa della omissione del procedimento preventivo di

cui all'art. 127 della Costituzione, che fissa le condizioni per poter

promuovere davanti alla Corte costituzionale la questione di

legittimità delle leggi regionali.

Nel merito oppone che la Regione siciliana, come affermato dalla

sentenza 17 gennaio 1957, n. 9, di questa Corte, ha potestà

legislativa anche in materia di tributi erariali e che l'art. 2 del

decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507, ha già riconosciuto alla

Regione siciliana il potere di riscuotere direttamente le entrate di

sua spettanza; che l'attribuzione di questa potestà implica la

competenza regionale ad organizzare i propri servizi.

Sostiene che la legge impugnata non viola affatto principi ed

interessi generali, né comunque spetterebbe alla Corte la valutazione

delle ragioni, che hanno indotto la Regione ad introdurre un

particolare metodo di riscossione, mentre arbitraria sarebbe la

equiparazione tra imposta unica sui giochi di abilità e concorsi

pronostici ed il gioco del lotto, la cui entrata è riservata allo

Stato.

Rileva che la legge attiene solo alla riscossione e non tocca il

diritto sostanziale esistente. Afferma infine che la facoltà ispettiva

è uno dei mezzi per l'esercizio dei controlli sulle operazioni di

riscossione, onde non contrasta bensì rientra nella previsione

generica della potestà amministrativa regionale (art. 20 Statuto

siciliano).

Conclude pertanto chiedendo che il ricorso sia dichiarato

improponibile o comunque respinto nel merito.

Successivamente, in una memoria depositata il 6 marzo, l'Avvocatura

dello Stato ha sviluppato la tesi, già esposta nelle precedenti

deduzioni, secondo cui l'imposta unica sui giuochi di abilità e sui

concorsi pronostici deve essere equiparata alle entrate del monopolio

del lotto, espressamente riservata allo Stato dallo art. 36, secondo

comma, dello Statuto siciliano.

Fa notare che l'imposta unica, istituita con legge 22 dicembre

1951, n. 1379, aveva sostituito la speciale tassa di lotteria, di cui

al D.P.R. 14 aprile 1948, n. 496, riservata all'erario, fin dalla sua

istituzione, come cespite derivante dall'applicazione del principio

monopolistico sulle attività di gioco.

La dizione "monopolio del lotto" dell'art. 36 dello Statuto

siciliano starebbe, del resto, ad indicare non solo la precipua

attività dell'esercizio del lotto, ma anche le attività ad essa

affini che comunque possono riguardare detto principio monopolistico.

Dal suo canto la difesa della Regione siciliana, con memoria

depositata il 7 marzo, illustra i motivi precedentemente esposti e in

particolar modo sostiene che nessuna norma costituzionale è stata

violata dalla legge impugnata, con la quale la Regione ha inteso dare

una organizzazione più funzionale ad un servizio, quale quello della

riscossione dei tributi erariali, di riconosciuta competenza regionale. Considerato in diritto :

In ordine alle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla Regione

sulla incompetenza della Corte costituzionale a giudicare in via

principale delle controversie circa la legittimità costituzionale

delle leggi siciliane e sulla inammissibilità del ricorso per

inosservanza dei termini e delle condizioni di cui all'art. 127 della

Costituzione è da rilevare che questa Corte ha già esaminato e deciso

tali questioni con la sentenza n. 38 del 27 febbraio 1957.

Con la detta sentenza la Corte ha affermato essere un dato certo

dell'ordinamento positivo e una necessaria conseguenza del nostro

sistema costituzionale il principio dell'unità della giurisdizione

costituzionale e che il principio stesso impone di considerare come

provvisoria la speciale competenza dell'Alta Corte nei giudizi di

legittimità delle leggi siciliane e delle leggi dello Stato rispetto

alla Regione, nonché nelle controversie sulla costituzionalità dei

regolamenti dello Stato. La competenza dell'Alta Corte siciliana è

stata pertanto ritenuta assorbita in quella, più ampia e diversamente

regolata, della Corte costituzionale dal momento della entrata in

funzione di questa Corte.

Nella stessa sentenza n. 38 è stato inoltre precisato che la

affermazione della competenza di questa Corte non importa deroga,

quanto al modo e ai termini di proposizione del giudizio, alle

disposizioni contenute nell'art. 28 dello Statuto siciliano, le quali

bene si inseriscono nella particolare condizione di autonomia

riconosciuta alla Regione siciliana dal suo Statuto speciale.

Nell'impugnazione in esame i termini e le condizioni di cui

all'art. 28 dello Statuto speciale sono stati rispettati. Il ricorso è

stato infatti proposto anche dal Commissario dello Stato e notificato

il quinto giorno successivo alla comunicazione della legge approvata

dall'Assemblea regionale.

Le eccezioni pregiudiziali sopra accennate debbono quindi essere

respinte.

Sul merito deve preliminarmente osservarsi che la questione

sollevata in via principale nel ricorso dal Commissario dello Stato,

circa la potestà legislativa della Regione siciliana in materia

tributaria in genere e di riscossione di tributi erariali in specie,

non è fondata. Anche su questa questione la Corte costituzionale ha

già avuto modo di delineare i principi in base ai quali la questione

stessa deve essere risolta.

Con sentenza n. 9 del 17 gennaio 1957 questa Corte ha infatti

precisato che alla Regione siciliana spetta una potestà normativo,

concorrente e sussidiaria, anche riguardo ai tributi erariali; che

questo potere normativa si esplica nell'ambito del territorio regionale

nel rispetto dei limiti derivanti non solo dalle leggi costituzionali

ma anche dai principi e dagli interessi generali cui si uniformano le

leggi dello Stato. Inoltre, la necessità di ricollegare ad un sistema

unitario sul territorio nazionale l'obbligazione tributaria, impone

alla potestà legislativa regionale, in questa materia, una ulteriore

limitazione consistente nel dovere di uniformarsi all'indirizzo e ai

principi fondamentali della legislazione statale per ogni singolo

tributo.

Le affermazioni e precisazioni sopra ricordate valgono ovviamente

anche per quel che concerne la competenza della Regione ad emanare

norme sulla riscossione dei tributi non espressamente riservati allo

Stato.

Anzi questa Corte, sin dalla citata sentenza n. 9 del 17 gennaio

1957, ha deciso che la materia della riscossione dei tributi di

spettanza della Regione è proprio una di quelle in relazione alle

quali al generico riconoscimento della potestà normativa regionale, in

base all'art. 36 dello Statuto siciliano, è presto seguito, con il

decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507, l'effettivo trasferimento

alla Regione della funzione amministrativa. Per effetto di questo

trasferimento la Regione è subentrata nella posizione giuridica dello

Stato nei confronti degli organi amministrativi incaricati del servizio

di riscossione (art. 3, legge regionale lo luglio 1947, n. 2).

I criteri di interpretazione sin qui esposti sono stati

successivamente ribaditi nelle sentenze nn. 11, 13 e 14 del 18 gennaio

1957 e nn. 18 e 19 del 19 gennaio 1957, e ancora una volta riaffermati

nella decisione n. 42 del 1 marzo 1957.

In base agli stessi principi si possono adeguatamente impostare

anche le questioni che interessano la controversia in esame.

Discende infatti da essi che la illegittimità costituzionale della

legge regionale impugnata non potrebbe derivare da una generica

preclusione, per la Regione siciliana, di emanare norme in materia di

riscossione di diritti erariali, bensì dalla violazione dei limiti

oggettivi sopraindicati.

A questo proposito sfuggono ad ogni censura, sul piano della

costituzionalità, le norme contenute nella legge impugnata nella parte

in cui esse prevedono che il servizio di accertamento, liquidazione e

riscossione, e riparto tra i comuni interessati, dei diritti erariali

in questione sia affidato, nel territorio della Regione, e alle

condizioni da stabilirsi in apposita convenzione, ad un istituto di

diritto pubblico o ad un ente particolarmente attrezzato per

l'espletamento del servizio (artt. 1 a 3). Del pari non può esser

posta in dubbio la facoltà della Regione di disciplinare la materia

amministrativa della riscossione. Spetta pertanto alla Regione il

potere di organizzare, nel modo che ritenga più funzionale, i servizi

di riscossione ad essa affidati, ed esorbita dal sindacato di questa

Corte, non essendo apprezzabile, sul piano della legittimità

costituzionale, tutto quanto attiene alla scelta dei mezzi tecnici per

l'organizzazione dei servizi stessi.

Sotto questo aspetto le deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, nel

punto in cui si prospetta un preteso difetto di interesse regionale a

regolare la riscossione dei detti diritti in difformità della

legislazione dello Stato, non possono avere rilevanza ai fini del

giudizio.

Non appare sostenibile la tesi che l'affidamento del servizio della

loro liquidazione e percezione ad un istituto od ente particolarmente

attrezzato contrasti con i principi ed interessi generali o, più

specificamente, con i principi della legislazione statale sulla

riscossione dei tributi. In verità, a parte che la legislazione

tributaria non è affatto ispirata al principio che l'imposta debba

essere riscossa a mezzo degli stessi organi dell'ente titolare del

diritto di imposta, è decisivo, nel caso, il rilievo che quegli stessi

diritti in relazione ai quali la Regione, con la legge impugnata, ha

esercitato il potere di disciplinarne la riscossione, sono, nella

legislazione nazionale, affidati per l'esazione proprio ad un ente, la

Società Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.), con il quale è stata

stipulata apposita convenzione (v. D. M. 17 novembre 1951, in Gazzetta

Ufficiale, 9 gennaio 1952, n. 7).

Parimenti non può ritenersi costituzionalmente illegittima la

legge impugnata nella parte nella quale si prevede la competenza dei

funzionari dell'Assessorato regionale per le finanze ad accertare le

contravvenzioni alle disposizioni sui diritti erariali sui pubblici

spettacoli (art. 4), e che il controllo sulla riscossione, in forma

ispettiva, oltre che a funzionari dell'Assessorato regionale possa

essere demandato ad un ispettore delle tasse e imposte indirette sugli

affari. Per l'art. 20 dello Statuto siciliano la Regione, nelle materie

in cui è titolare del potere normativo, esercita la funzione

amministrativa. E non è dubbio che si ricomprendano istituzionalmente

in questa funzione sia la potestà di polizia tributaria che le leggi

riconoscono all'autorità finanziaria (nella fattispecie, art. 64 legge

30 dicembre 1923, n. 3276), sia il potere di vigilanza sull'attività

degli enti che esercitano funzioni di interesse pubblico. La forma di

controllo prescelto, la sua adattabilità all'attività in rapporto

alla quale si svolge, gli effetti pratici rispetto allo scopo e, più

in generale, la organizzazione del suo funzionamento, costituiscono

altrettanti aspetti di un problema la cui soluzione è rimessa alla

scelta della Regione secondo esigenze tecniche e pratiche che essa sola

è libera di apprezzare. Inoltre essendo, come si è già detto, da

tempo intervenuto in questa materia il trapasso dallo Stato alla

Regione del relativo servizio, per effetto di questo trapasso, sia pure

in via transitoria, si è verificata la messa a disposizione, ai fini

dell'esercizio del servizio, dell'apparato burocratico statale. Non si

può pertanto revocare in dubbio che la Regione possa disporre, per il

controllo ispettivo in materia tributaria, di qualificato personale

statale, ciò trovandosi, oltre tutto, testualmente stabilito dall'art.

3, secondo comma, della legge regionale 1 luglio 1947, n. 2, non

impugnata dallo Stato e già in vigore all'atto dell'emanazione del

ricordato D.P.R. n. 507 del 12 aprile 1948.

Ciò posto, è da esaminare se la legge impugnata, nelle parti che

si riferiscono all'imposta unica sui giuochi di abilità e sui concorsi

pronostici, si sottragga oppur no alla censura di illegittimità

costituzionale sollevata dall'Avvocatura dello Stato. Questa censura,

con la quale si contesta che la Regione siciliana abbia il potere di

riscuotere anche la detta imposta, si appalesa fondata, giacché tal

potere è in contrasto con la disposizione contenuta nel secondo comma

dell'art. 36 dello Statuto siciliano.

Giova in proposito ricordare che con il D.P.R. 14 aprile 1948, n.

496, l'esercizio dell'attività di giuoco, ivi compresi i concorsi

pronostici e giuochi di abilità, divenne oggetto di monopolio statale,

e che sia il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.) che

l'Unione Nazionale Incremento Razze Equine (U.N.I.R.E.), ai quali fu

concesso di esercitare i concorsi pronostici connessi con le attività

sportive di rispettiva competenza, furono obbligati a corrispondere

allo Stato una tassa pari al 16 per cento di tutti gli introiti lordi.

La legge istitutiva di questa imposta - detta tassa di lotteria -

non fu impugnata dalla Regione, la quale non partecipò mai ai proventi

di questo tributo, di cui non vi è traccia nei bilanci preventivi di

ciascun esercizio finanziario.

La ragione della riserva statale sulla tassa di lotteria è da

ricercare nel fatto che tale cespite, come risultante dalla privativa

statale sulle attività di gioco, deve essere equiparato ai proventi

del gioco del lotto, e quindi cade sotto il disposto del ricordato

secondo comma dell'art. 36 dello Statuto siciliano.

Seguì la legge 22 dicembre 1951, n. 1379, la quale assorbì nella

tassa di lotteria - elevandone l'aliquota - ogni tassa sugli affari e

ogni altro tributo diretto o indiretto, che prima erano separatamente

percetti, relativi ai giuochi di abilità e ai concorsi pronostici

(art. 5). Queste imposte vennero incorporate nell'imposta di lotteria

e ne assunsero la natura, tanto che l'imposta venne, da allora,

denominata imposta "unica" sui giuochi di abilità e sui concorsi

pronostici (art. 1). Ciò chiaramente denota l'unicità dell'imposta e

l'effetto "sostitutivo" - come è detto nella legge stessa (citato art.

5) - della imposta medesima alle altre imposte che prima erano

separatamente dovute. Risulta quindi confermato, anzi accentuato, nella

rilevata unicità, il carattere di imposta di monopolio e com'essa si

riannodi al ricordato disposto del secondo comma dell'art. 36 dello

Statuto siciliano.

Diversa cosa è se l'unificazione dei tributi in un unico tributo

di lotteria a carattere monopolistico pregiudichi o meno la questione

relativa al riparto del gettito tra lo Stato e la Regione. Tale

questione esula dall'oggetto del presente giudizio, che riguarda la

riscossione del tributo. Rispetto a questo punto, in base alle cose fin

qui dette, non può non concludersi che trattandosi di una imposta di

lotteria, a regime di monopolio, non separabile nella sua liquidazione

e riscossione, il potere di riscossione non possa che spettare allo

Stato e non alla Regione.

In conseguenza debbono ritenersi assorbite le ulteriori ragioni di

ricorso poste in luce dall'Avvocatura dello Stato circa la pratica

impossibilità - a causa del sistema organizzato su piano nazionale, di

determinazione delle aliquote, di liquidazione dell'imposta, di

ripartizione del gettito alle Amministrazioni dello Stato interessate

ed ai Comuni - della riscossione e del riparto del tributo su base

regionale; e circa la invadenza della legge regionale impugnata al di

fuori del territorio della Regione, in quanto si colpirebbero enti,

come il C.O.N.I. e l'U.N.I.R.E., che svolgono la loro attività su

tutto il territorio nazionale, con una organizzazione necessariamente

centralizzata.