Sentenza n. 52/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, commi

settimo e ottavo, del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure

urgenti per la finanza pubblica), convertito, con modificazioni,

nella legge 19 luglio 1993, n. 243 (Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155, recante

misure urgenti per la finanza pubblica), promossi con ricorsi delle

Province autonome di Trento e di Bolzano, notificati il 13 e 18

agosto 1993, depositati in cancelleria il 21 e 27 successivi ed

iscritti ai nn. 38 e 39 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Valerio Onida per la Provincia autonoma di

Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di

Bolzano e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso del 3 agosto

1993, notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 12

successivo, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 18, commi settimo e ottavo, del d.l. 22 maggio 1993, n.

155, convertito, con modificazioni, nella legge 19 luglio 1993, n.

243, deducendone il contrasto con l'art. 75 dello statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige e con le relative norme di attuazione.

Nel ricorso si espone che il d.l. n. 155 del 1993, nel prevedere

"misure urgenti per la finanza pubblica" detta, fra l'altro, alcune

disposizioni (artt. 15-18) in materia di Iva, imposte di registro,

ipotecarie e catastali e sui prodotti petroliferi e gas metano, dalle

quali derivano aumenti di entrate tributarie. All'art. 18 esso

dispone: "Le entrate derivanti dal presente decreto sono riservate

all'erario e concorrono, anche attraverso il potenziamento di

strumenti antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio

del debito pubblico, nonché alla realizzazione delle linee di

politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di

riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria (comma

settimo). Il maggior gettito derivante dalle disposizioni del

presente decreto concorre, nella misura di lire centocinquanta

miliardi per il 1994 e nella misura di lire quattrocentosedici

miliardi per il 1995, ad assicurare le maggiori entrate previste

dall'articolo 16, comma secondo, della legge 23 dicembre 1992, n. 498

(comma ottavo)".

Tale attribuzione di entrate allo Stato violerebbe l'art. 75 dello

statuto regionale - che riserva alle province quote predeterminate

delle entrate tributarie percette nei rispettivi territori - nonché

l'art. 9, comma primo, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (recante le

"norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige in materia di finanza regionale e provinciale"), a norma del

quale il maggior gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o da

altre modificazioni dei tributi, o da nuovi tributi può essere

riservato allo Stato solo se destinato per legge alla copertura, ai

sensi dell'art. 81 della Costituzione, di nuove o maggiori spese che

non rientrano nelle materie di competenza regionale o provinciale,

ovvero di spese relative a calamità naturali.

Condizioni, queste, non sussistenti nel caso di specie, in cui le

nuove entrate sono destinate alla copertura degli oneri indicati dai

commi 7 e 8 dell'art. 18 d.l. n. 155 del 1993, su ricordato.

Nel ricorso, facendosi riferimento a quanto stabilito dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 362 del 1993 - che ha dichiarato

non fondata una questione analoga promossa dalla Regione Sicilia - si

sottolinea che i principi ivi affermati non sono applicabili alla

materia de qua, essendovi sostanziali differenze tra l'autonomia

finanziaria garantita alla Sicilia e quella garantita alle province

di Trento e di Bolzano dallo statuto del Trentino-Alto Adige e dalle

relative norme di attuazione.

Rilevata la diversità della situazione rispetto allo statuto

siciliano, al quale si è riferita in particolare la sent. n. 362 del

1993, si osserva che lo statuto della Regione Trentino-Alto Adige

stabilisce direttamente che sono devolute alle province quote

prefissate del gettito di determinati tributi erariali (art. 75) e la

sopra citata norma di attuazione (art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992)

consente la riserva di nuove entrate allo Stato solo ove siano

destinate alla copertura, "ai sensi dell'art. 81 della Costituzione"

- e perciò secondo i rigorosi criteri di corrispondenza quantitativa

e temporale, propri dell'obbligo di copertura sancito dalla norma

costituzionale - di "nuove o maggiori spese" specifiche, che debbono

afferire o a materie diverse da quelle di competenza regionale o

provinciale, o a "calamità naturali".

Non basta, pertanto, una generica indicazione di finalità proprie

dello Stato, cui venga destinata l'entrata, ma occorre che alle nuove

entrate faccia riferimento una legge di spesa, che le indichi come

propria copertura finanziaria, ex art. 81, quarto comma, della

Costituzione.

In via subordinata - per il caso che la questione principale sia

dichiarata non fondata - la provincia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 18 del d.l. n. 155 del 1993,

commi settimo e ottavo, in riferimento all'art. 9, comma secondo, del

d.lgs. n. 268 del 1992 il quale, nel caso di legittima riserva allo

Stato dell'intero gettito di nuovi tributi o di tributi modificati,

stabilisce che gli ammontari relativi siano "determinati per ciascun

esercizio finanziario con decreto del ministro delle finanze, di

concerto con il ministro del tesoro, d'intesa con il presidente della

giunta regionale o con i presidenti delle giunte provinciali".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio con

l'assistenza dell'Avvocatura generale dello Stato, deducendo che la

ratio delle disposizioni statutarie in tema di finanza provinciale,

muove dal presupposto che la ripartizione del gettito dei tributi è

stata operata in considerazione delle spese che fanno rispettivamente

carico allo Stato e alle province, cosicché ogni mutamento nella

ripartizione in tanto può essere giustificato in quanto la maggior

quota destinata all'erario statale sia a fronte di spese che facciano

carico esclusivamente allo Stato.

Con l'art. 18 del decreto legge impugnato il legislatore ha

espressamente destinato le maggiori entrate da esso previste a

finalità proprie dell'intera comunità nazionale, che trascendono le

competenze regionali e provinciali.

Quanto alla questione subordinata, nell'atto di costituzione si

deduce che - pur in mancanza di esplicita previsione - deve ritenersi

che il maggior gettito tributario derivante dal decreto-legge

impugnato, deve essere accertato, quanto alle entrate percepite nel

Trentino Alto-Adige, con la procedura prevista dall'art. 9, secondo

comma, delle norme di attuazione del relativo statuto.

Si conclude per l'infondatezza del ricorso.

3. - Con altro ricorso, notificato il 18 agosto 1993, la provincia

autonoma di Bolzano ha impugnato, a sua volta, l'art. 18, comma

settimo, del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, conv. nella l. 19 luglio

1993, n. 243, deducendone il contrasto con il titolo VI - e in

particolare con gli artt. 75 e 78 - dello statuto speciale e con il

d.lgs. n. 268 del 1992, con specifico riferimento agli artt. 5, 6, 7,

8 e 9.

Anche secondo quanto dedotto dalla provincia di Bolzano la riserva

allo Stato delle maggiori entrate previste dal decreto-legge

impugnato non rientra nella previsione dell'art. 9 delle norme di

attuazione dello statuto ed è, pertanto, illegittima.

La provincia di Bolzano sostiene, in particolare, che le maggiori

entrate le spetterebbero per essere destinate a coprire gli oneri per

il proprio debito pubblico ed il riequilibrio del suo bilancio.

Essendosi al di fuori della sfera di applicabilità dell'art. 9, ne

deriverebbe anche la violazione dell'art. 104 dello statuto, a norma

del quale le disposizioni del titolo VI possono essere modificate con

legge ordinaria solo su concorde richiesta del Governo e delle province autonome.

Anche in tale giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata, in base alle stesse argomentazioni svolte con l'atto di

costituzione nel giudizio promosso dalla provincia di Trento,

sottolineando che le maggiori entrate previste dal decreto-legge

impugnato sono destinate a far fronte alle esigenze del debito

pubblico e del bilancio statale, in conformità di quanto previsto

dall'art. 9 delle norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino Alto-Adige.

4. - Hanno depositato memoria le ricorrenti e l'Avvocatura

generale dello Stato in riferimento al ricorso della Provincia di

Trento, ciascuna insistendo nelle conclusioni già formulate. Considerato in diritto

1. - Questa Corte, in base al ricorso della provincia di Trento,

è chiamata a decidere in via principale se l'art. 18, commi settimo

e ottavo, del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, convertito, con

modificazioni, nella l. 19 luglio 1993, n. 243 - a norma del quale

(comma settimo) le maggiori entrate tributarie da esso derivanti sono

riservate all'erario, per concorrere alla copertura degli oneri per

il servizio del debito pubblico, alla realizzazione delle linee di

politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di

riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria, nonché (comma

ottavo), nella misura di lire centocinquanta miliardi per il 1994 e

nella misura di lire quattrocentosedici miliardi per il 1995, per

assicurare le maggiori entrate previste dall'articolo 16, comma

secondo, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 - violi gli artt. 75

dello statuto per il Trentino Alto-Adige e 9, comma primo, del d.lgs.

16 marzo 1992, n. 268. In via subordinata, per il caso che sia

ritenuta legittima la riserva allo Stato di tali maggiori entrate, la

provincia di Trento ha richiesto che, alla stregua dello stesso art.

18, commi settimo ed ottavo, in riferimento all'art. 9, comma

secondo, del d.lgs. n. 268 del 1992, sia statuito che, nel caso di

legittima riserva allo Stato dell'intero gettito di nuovi tributi o

di tributi modificati, gli ammontari relativi siano "determinati per

ciascun esercizio finanziario con decreto del ministro delle finanze,

di concerto con il ministro del tesoro, d'intesa con il Presidente

della giunta regionale o con i Presidenti delle giunte provinciali".

Con il ricorso della provincia di Bolzano, si contesta la

legittimità costituzionale dell'art. 18, settimo comma, del d.l. 22

maggio 1993, n. 155, conv. nella l. 19 luglio 1993, n. 243, per

contrasto con il titolo VI dello statuto speciale per il Trentino

Alto-Adige e in particolare con gli artt. 75, 78 e 104 nonché con il

d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 5, 6, 7, 8 e 9, avendo

illegittimamente sottratto alla provincia entrate di sua pertinenza.

2. - I ricorsi, avendo ad oggetto questioni in parte coincidenti e

in parte analoghe, vanno riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

3. - La provincia autonoma di Trento sostiene anzitutto che la

riserva allo Stato delle entrate derivanti dal d.l. n. 155 del 1993

sarebbe in contrasto con l'art. 75 dello statuto per il Trentino-Alto

Adige, che attribuisce alle province autonome percentuali predeterminate del gettito delle varie entrate tributarie erariali. Sarebbe

stato inoltre violato l'art. 9, comma primo, del d.lgs. 16 marzo

1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale),

il quale stabilisce le condizioni e i limiti cui è subordinato il

potere del legislatore nazionale di disporre unilateralmente

l'attribuzione allo Stato dei maggiori gettiti derivanti

dall'applicazione di nuovi tributi o di modifiche di tributi

esistenti.

Le medesime censure, con riferimento al titolo VI dello statuto

speciale e, in particolare, agli artt. 75, 78, 104 nonché alle norme

di attuazione, ed in particolare agli artt. 5, 6, 7, 8 e 9 del d.lgs.

n. 268 del 1992, sono state dedotte dalla provincia di Bolzano.

4. - Le questioni non sono fondate.

Gli artt. 75 e 78 dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige attribuiscono alle province di Trento e di Bolzano quote del

gettito di talune imposte percette dallo Stato nei rispettivi

territori.

Il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, che pone le norme di

attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in

materia di finanza regionale e provinciale, stabilisce all'art. 9,

comma primo, che il maggior gettito derivante da maggiorazione di

aliquote o da altre modificazioni dei tributi o da nuovi tributi

disposti successivamente alla sua entrata in vigore, se destinato per

legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della Costituzione, di

nuove o maggiori spese che non rientrano nelle materie di competenza

regionale o provinciale, ovvero di spese relative a calamità

naturali, è riversato alla Stato in occasione del saldo di cui

all'art. 8, terzo comma.

Secondo le ricorrenti, sono al di fuori di queste ipotesi - che

consentono la devoluzione allo Stato del maggior gettito tributario -

le circostanze affermate dall'art. 18, comma settimo, del d.l. n. 155

del 1993, consistenti nella copertura degli oneri per il servizio del

debito pubblico e nella realizzazione delle linee di politica

economica e finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del

bilancio, assunti in sede comunitaria. Tali asserite esigenze

sarebbero non conformi a quelle previste dalle norme statutarie ora

ricordate, e, comunque, non configurerebbero materie diverse da

quelle di competenza regionale e provinciale né concreterebbero

l'ipotesi di calamità naturali.

5. - È opportuno muovere, nel valutare la censura, dal richiamo

del principio stabilito da questa Corte nella sentenza n. 362 del

1993, su analoga questione sollevata dalla Regione Sicilia; si

ritenne allora non viziata da illegittimità costituzionali una

clausola legislativa di destinazione allo Stato di nuove entrate

tributarie, di contenuto identico a quello della disposizione ora

censurata. Si riscontrò nel riferimento alla necessità di far

fronte alla situazione del debito pubblico e del riequilibrio del

bilancio una sufficiente giustificazione per la devoluzione allo

Stato delle nuove entrate, in correlazione anche all'adempimento di

specifici obblighi comunitari.

Le ricorrenti negano che nella questione sottoposta ora alla Corte

ricorra la medesima ratio che consentì l'affermazione di quel

principio.

Diverso è, innanzitutto, il parametro del giudizio di

legittimità costituzionale: l'art. 2 delle norme di attuazione dello

statuto speciale per la Regione Sicilia, poste dal d.P.R. n. 1074 del

1965, prevede la spettanza alla Regione siciliana di tutte le entrate

tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, ad

eccezione di quelle "il cui gettito sia destinato con apposite leggi

alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità

contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi

medesime".

I criteri così sanciti per la devoluzione allo Stato sarebbero

meno rigorosi, secondo le attuali ricorrenti, di quelli fissati

dall'art. 9, comma primo, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, per

l'attribuzione allo Stato di entrate statutariamente spettanti alla

Regione Trentino-Alto Adige o alle province autonome di Trento e

Bolzano. In quel caso è, infatti, sufficiente la inclusione nella

legge di apposita clausola di destinazione delle nuove entrate alle

particolari finalità statali da soddisfare. Invece, il richiamo,

contenuto nel citato art. 9, comma primo, del d.lgs. n. 268 del 1992,

all'art. 81 Cost., starebbe a sancire che la sottrazione del nuovo e

maggiore gettito alla devoluzione provinciale sia collegata con una

specifica previsione legislativa di spesa che indichi le maggiori

entrate quale copertura finanziaria della spesa da fronteggiare.

La provincia di Bolzano ha inoltre rilevato che la condizione,

richiesta dallo statuto, secondo la quale le finalità perseguite

debbano essere estranee alle materie di competenza regionale, non

sarebbe stata rispettata dalla norma in contestazione, perché le

esigenze di copertura del debito pubblico, cui essa fa riferimento,

non attengono soltanto allo Stato, bensì anche agli altri enti del

settore pubblico allargato, ivi compresa la regione e le province

autonome di Trento e Bolzano.

Entrambi i rilievi sono privi di fondamento.

Questa Corte ha già affermato (v., fra le altre, sentt. nn. 1 del

1966, 12 del 1987, 260 del 1990) il valore tendenziale del principio

di equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato, quale deriva

dall'art. 81 Cost.

In particolare, poi, vertendosi in tema di leggi che prevedono

nuove entrate, il riferimento contenuto nell'art. 9, primo comma, del

d.lgs. n. 268 del 1992, all'art. 81 della Costituzione, non vale a

stabilire - mancandone i presupposti - una precisa relazione

giuridica, in termini qualitativi, quantitativi e temporali, tra le

entrate disposte e le spese, ma piuttosto una generale destinazione

delle prime a copertura delle seconde, che è precisamente ciò che

è stato realizzato con il d.l. n. 155 del 1993.

Non fondata è del pari l'affermazione della provincia di Bolzano,

secondo cui il concetto di "debito pubblico" sarebbe comprensivo,

oltre che di quello dello Stato, anche di quello a carico delle province autonome, al quale le nuove entrate dovrebbero anche provvedere.

Invero, la norma in esame non fa riferimento alla generica nozione

di debito pubblico, ma allo specifico servizio, gestito dal ministero

per il tesoro; così come essa non menziona la finalità del

riequilibrio di qualsiasi bilancio, ma di quello dello Stato, oggetto

di misure e di cure particolarmente penetranti e di profonda

incidenza sui soggetti tenuti a contribuirvi.

È inoltre infondata la censura proposta dalla provincia di

Bolzano in riferimento all'art. 104 dello statuto.

In base a tale disposizione le norme del titolo VI (tra le quali

sono compresi gli artt. 75 e 78) e quelle dell'art. 13 possono essere

modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del

Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della Regione e delle

Province. Si lamenta, così, il mancato rispetto dell'obbligo del

preventivo accordo, che è il presupposto di ogni modifica delle

norme finanziarie contenute nello statuto speciale.

La dimostrata conformità delle disposizioni censurate alle norme

statutarie, rectius, alle relative norme di attuazione - che, per

costante giurisprudenza di questa Corte, integrano quelle statutarie

(cfr. sent. n. 260 del 1990) - fa cadere la premessa logica della

censura, che è, quindi, infondata.

6. - La provincia di Trento ha impugnato in via subordinata l'art.

18, commi settimo ed ottavo, del d.l. n. 155 del 1993 in riferimento

all'art. 9, comma secondo, del d.lgs. n. 268 del 1992, il quale, nel

caso di legittima riserva allo Stato dell'intero gettito di nuovi

tributi o di tributi modificati, stabilisce che "gli ammontari

relativi siano "determinati per ciascun esercizio finanziario con

decreto del ministro delle finanze, di concerto con il ministro del

tesoro, d'intesa con il Presidente della giunta regionale o con i

Presidenti delle giunte provinciali".

La provincia muove dalla considerazione che l'ottavo comma

dell'impugnato art. 18 quantifichi l'entità del maggior gettito

derivante dalle disposizioni del decreto in centocinquanta miliardi

per il 1994 e in quattrocentosedici miliardi per il 1995, per

inferirne che la determinazione della misura delle entrate riscosse

nella regione Trentino-Alto Adige, riservata allo Stato, sia avvenuta

o avvenga al di fuori del procedimento d'intesa previsto dal citato

art. 9, comma secondo, delle norme di attuazione. Ma la stessa

Avvocatura dello Stato ha riconosciuto la necessità del rispetto di

quel procedimento, indipendentemente dalla circostanza che esso trovi

oppur no conferma nelle norme impugnate. Le quali vanno, pertanto,

interpretate nel senso che la misura del maggior gettito derivante

all'erario dalle disposizioni del d.l. n. 155 del 1993 dovrà essere

determinata, per ogni esercizio finanziario, con la procedura

prevista nella indicata norma di attuazione.

I ricorsi debbono, pertanto, essere respinti.