Sentenza n. 525/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionalità dell'art. 21, comma 1,

della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di

perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), promosso con

ordinanza emessa il 4 novembre 1999 dalla Corte di cassazione sul

ricorso proposto dal Ministero delle finanze contro Perassi

Sebastiano, iscritta al n. 76 del registro ordinanze 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 ottobre 2000 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1.- Nell'ambito di un giudizio promosso dall'amministrazione

finanziaria contro una sentenza della commissione tributaria

regionale per il Piemonte, la sezione tributaria della Corte di

cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133

(Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e

federalismo fiscale), nella parte in cui stabilisce l'interpretazione

autentica dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al

Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),

in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della

Costituzione.

La norma impugnata stabilisce che "l'art. 38, comma 2, del d.lgs.

31 dicembre 1992, n. 546 si interpreta nel senso che le sentenze

pronunciate dalle commissioni tributarie regionali e dalle

commissioni tributarie di secondo grado delle Provincie autonome di

Trento e di Bolzano, ai fini del decorso del termine di cui

all'art. 325, secondo comma, del codice di procedura civile, vanno

notificate all'amministrazione finanziaria presso l'ufficio

dell'Avvocatura dello Stato competente ai sensi dell'art. 11, secondo

comma, del T.U. approvato con regio decreto 30 ottobre 1933,

n. 1611".

Nel caso di specie un contribuente aveva notificato la sentenza

(a lui favorevole) emessa dalla commissione tributaria regionale per

il Piemonte direttamente all'ufficio delle imposte dirette di Rivoli

(che era stato in giudizio senza patrocinio dell'Avvocatura dello

Stato), mediante consegna del plico nelle mani di una dipendente

incaricata della ricezione degli atti.

L'amministrazione finanziaria - che ha promosso il ricorso per

cassazione oltre il termine breve di impugnazione (60 giorni)

previsto dall'art. 51, primo comma, del d.lgs. n. 546 del 1992 ma

entro il termine lungo di un anno - afferma che detta notificazione

non è stata effettuata ritualmente poiché doveva essere fatta, a

pena di nullità, presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato di

Torino, ai sensi del r.d. n. 1611 del 1933.

La Corte di cassazione sostiene che la propria giurisprudenza è

ormai ferma da tempo nell'affermare che, nei giudizi di opposizione

ad ordinanza - ingiunzione ai sensi dell'art. 22 della legge

24 novembre 1981, n. 689, la notifica degli atti giudiziari va

operata presso l'ufficio della pubblica amministrazione che ha emesso

l'ordinanza - a meno che esso abbia affidato la propria

rappresentanza in giudizio all'Avvocatura dello Stato - in quanto

l'art. 23 di tale legge riconosce a tutte le autorità amministrative

la capacità di stare in giudizio personalmente.

Secondo il giudice a quo, la situazione che si determina nel

processo tributario in base al d.lgs. n. 546 del 1992 sarebbe

identica, essendo espressamente attribuita la qualità di parte

all'ufficio del Ministero delle finanze che ha emanato l'atto

impugnato (art. 10), in deroga al principio che la rappresentanza

processuale delle amministrazioni statali spetta all'organo di

vertice. Ed è pure previsto che detto ufficio stia in giudizio

"direttamente" dinanzi alle commissioni tributarie (art. 11, comma

2), pur avendo la facoltà, in secondo grado, di farsi assistere

dall'Avvocatura dello Stato (art. 12, comma 4).

Sulla base di quanto sopra, la Cassazione afferma che - dopo una

prima pronuncia che aveva ritenuto la necessità della notifica

presso l'Avvocatura generale dello Stato (sentenza n. 6034 del 1998)

- il proprio orientamento si è progressivamente consolidato nel

senso opposto, di notifica all'ufficio finanziario che ha emesso

l'atto impugnato, salvo che questo si sia fatto assistere

dall'Avvocatura dello Stato (sentenze n. 9846 del 1998, n. 10420 del

1998, n. 10752 del 1998 e n. 4276 del 1999).

In materia è però sopravvenuto l'art. 21, comma 1, della legge

n. 133 del 1999, il quale sancisce l'obbligo di interpretare il

predetto art. 38 del d.lgs. n. 546 nel senso (diverso sia da quello

consolidatosi nella giurisprudenza di legittimità, sia da quello

comunque fatto proprio inizialmente dalla Cassazione) che la notifica

va effettuata presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato e non

presso l'Avvocatura generale, né presso gli uffici finanziari che

hanno emesso gli atti impugnati.

La Corte di cassazione dubita della legittimità costituzionale

della norma interpretativa dettata dall'art. 21 della legge n. 133.

La questione si presenta rilevante, poiché dalla sua soluzione

dipende la possibilità di considerare valida la notificazione per

cui è causa, quindi idonea a determinare la decorrenza del termine

breve per la proposizione per ricorso per cassazione.

Inoltre la questione non sarebbe manifestamente infondata, in

quanto la norma è stata emanata quando le incertezze interpretative

inizialmente manifestatesi nella giurisprudenza della Cassazione

erano ormai definitivamente superate, tanto che il Presidente di tale

Corte - al quale erano stati trasmessi gli atti di causa perché

valutasse l'opportunità dell'assegnazione di quest'ultima alle

sezioni unite al fine di risolvere il contrasto manifestatosi tra le

sentenze n. 6034/1998 e n. 9846/1998 - aveva restituito gli atti il

25 febbraio 1999, rilevando che il contrasto doveva ritenersi ormai

composto.

2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata infondata.

Secondo l'Avvocatura, considerato che il divieto di

retroattività non è stato elevato a dignità costituzionale se non

in materia penale, la norma censurata troverebbe adeguata

giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si porrebbe in

contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.

Tanto nella giurisprudenza della Cassazione quanto nella dottrina,

infatti, sussisteva a suo giudizio una significativa divergenza di

opinioni in ordine alle modalità di notifica della sentenza

tributaria di appello.

La difesa erariale nega, infine, che la norma impugnata si ponga

in conflitto con i valori costituzionalmente garantiti della tutela

dell'affidamento e della difesa in giudizio. Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999,

n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e

federalismo fiscale), nella parte in cui stabilisce l'interpretazione

autentica dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al

Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),

in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della

Costituzione.

Secondo il giudice a quo, la norma impugnata non troverebbe

giustificazione, poiché: a) quando è stata emanata, non vi sarebbe

stato più alcun contrasto interpretativo nella giurisprudenza della

Cassazione riguardo alla notifica delle sentenze delle commissioni

tributarie; b) il suo contenuto precettivo sarebbe innovativo e,

comunque, chiaramente estraneo alla formulazione della norma

originaria, imponendo - in riferimento alla notifica delle sole

sentenze emesse in secondo grado (mentre prima la disciplina doveva

ritenersi identica per entrambe le fasi di merito) e con effetto

retroattivo - un'interpretazione diversa sia da quella consolidatasi

nella giurisprudenza di legittimità, sia da quella comunque fatta

propria inizialmente dalla Cassazione.

Da ciò deriverebbero seri dubbi sulla ragionevolezza della nuova

disciplina e sulla sua compatibilità con i principi costituzionali

della tutela del legittimo affidamento e della certezza delle

situazioni giuridiche.

2.- La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.

La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che il

legislatore può adottare norme che precisino il significato di altre

disposizioni legislative non solo quando sussista una situazione di

incertezza nell'applicazione del diritto o vi siano contrasti

giurisprudenziali, ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo

della Corte di cassazione, quando la scelta imposta dalla legge

rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con

ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore (v.,

tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994 e

l'ordinanza n. 480 del 1992). Peraltro, l'effettivo problema da

affrontare nella presente fattispecie non è quello relativo alla

natura di tali leggi, ma investe sostanzialmente i limiti che esse

incontrano quanto alla loro portata retroattiva.

In proposito questa Corte ha individuato, oltre alla materia

penale, altri limiti, che attengono alla salvaguardia di norme

costituzionali (v., ex plurimis le citate sentenze n. 311 del 1995 e

n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e

di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente

posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del

rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere

giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti

del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie

sub iudice).

In questa sede occorre in particolare soffermarsi

sull'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio

che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può

essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano

irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti (v. le

sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997).

Tale principio deve valere anche in materia processuale, dove si

traduce nell'esigenza che le parti conoscano il momento in cui

sorgono oneri con effetti per loro pregiudizievoli, nonché nel

legittimo affidamento delle parti stesse nello svolgimento del

giudizio secondo le regole vigenti all'epoca del compimento degli

atti processuali (cfr. la sentenza n. 111 del 1998).

3.- Nel caso di specie, l'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del

1992 stabilisce che ciascuna parte ha l'onere di provvedere

direttamente alla notifica alle altre parti delle sentenze delle

commissioni tributarie, ai sensi degli artt. 137 e seguenti del

codice di procedura civile. Qualora l'amministrazione finanziaria sia

stata in giudizio senza l'assistenza dell'Avvocatura dello Stato, ed

un privato voglia notificarle una pronuncia di secondo grado, la

giurisprudenza della Corte di cassazione ha talora affermato che egli

deve effettuarla presso l'Avvocatura generale dello Stato, ma sempre

più frequentemente ha ritenuto che debba indirizzarla direttamente

all'ufficio finanziario che ha emesso l'atto oggetto del giudizio.

Mentre più contrastato risulta l'orientamento della dottrina.

La norma impugnata dà una interpretazione del citato art. 38,

comma 2, che non era fra quelle accolte in sede giudiziale ed era

nettamente minoritaria anche nella dottrina: come rileva il giudice a

quo anche il contribuente più scrupoloso difficilmente avrebbe

potuto pensare che la notifica delle sentenze tributarie di secondo

grado, ricorribili per cassazione, dovesse essere effettuata presso

l'Avvocatura distrettuale dello Stato, ma tutt'al più presso quella

generale.

Sono state così rese inefficaci, ai fini della decorrenza del

termine breve di impugnazione, le notifiche operate sia presso

l'Avvocatura generale, sia presso i singoli uffici finanziari,

consentendo all'amministrazione la possibilità di ricorrere contro

decisioni che, altrimenti, avrebbero dovuto essere ritenute coperte

dal giudicato.

La volontà di chiarire il senso dell'anzidetto art. 38, comma 2,

del d.lgs. n. 546 del 1992 e le eventuali, pur legittime,

considerazioni di convenienza del legislatore non avrebbero, quindi,

dovuto portare a dichiarare applicabile anche per il passato la nuova

disciplina delle notifiche delle sentenze tributarie, poiché in

questo modo è stato frustrato l'affidamento dei soggetti nella

possibilità di operare sulla base delle condizioni normative

presenti nell'ordinamento in un dato periodo storico, senza che vi

fosse una ragionevole necessità di sacrificare tale affidamento nel

bilanciamento con altri interessi costituzionali (cfr. la sentenza

n. 211 del 1997).

Detta fondamentale esigenza di garanzia si arresta, peraltro, nel

momento in cui la norma interpretativa è entrata in vigore.

Deve, pertanto, dichiararsi illegittima, per violazione

dell'art. 3 della Costituzione, la sola parte della norma impugnata

che estende anche al passato l'interpretazione autentica

dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992.

Resta assorbita la censura relativa all'art. 24 della

Costituzione.