Sentenza n. 53/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato il 23 aprile 1960, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 30 aprile 1960 ed iscritto al

n. 8 del Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la

Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato sorto a seguito degli atti del

Ministero dei lavori pubblici di cui al foglio n. 9013 in data 8 maggio

1959 e al telegramma n. 15279 in data 28 novembre 1959 dai quali

risulta l'assegnazione di 43 milioni di lire a favore dell'Istituto

autonomo per le case popolari di Bolzano per la costruzione di case

popolari nei Comuni di Salorno e di Cortina all'Adige, in applicazione

della legge 9 agosto 1954, n. 640.

Udita nell'udienza pubblica del 22 giugno 1960 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Trentino-Alto Adige,

e il sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

In data 8 maggio 1959 il Ministero dei lavori pubblici, allo scopo

di permettere la costruzione di case popolari nei Comuni di Salorno e

di Cortina all'Adige, disponeva, a favore dell'Istituto autonomo per le

case popolari di Bolzano, l'assegnazione di 43 milioni di lire, "in

applicazione della legge 9 agosto 1954, n. 660", "per la costruzione di

alloggi di tipo popolare da destinarsi a nuclei familiari dei predetti

centri, allocati in abitazioni improprie e malsane".

In data 9 gennaio 1960 la Provincia di Bolzano, dopo aver

inutilmente sollecitato l'I.A.C.P. di Bolzano e il Ministero dei lavori

pubblici a darle comunicazione di tali provvedimenti, dei quali non

aveva avuto piena e diretta conoscenza, proponeva ricorso al Consiglio

di Stato in s. g. per l'annullamento ("se e in quanto esista") del

provvedimento ministeriale col quale era stata disposta la costruzione

di alloggi a spese dello Stato nel Comune di Salorno. All'udienza del

26 febbraio 1960, fissata per la trattazione dell'istanza di sospensiva

del provvedimento impugnato, la difesa dello Stato depositava in

giudizio il foglio n. 9013 in data 8 maggio 1959 e il telegramma n.

15279 in data 28 novembre 1959 del Ministero dei lavori pubblici,

Direzione generale edilizia statale e sovvenzionata, 16a Ter, dai quali

risulta l'assegnazione dei 43 milioni di cui si è detto.

A seguito del deposito di tali documenti, la Regione Trentino-Alto

Adige, con ricorso notificato il 23 aprile 1960 al Presidente del

Consiglio dei Ministri, e al Commissario del Governo presso la Regione,

ha elevato confiitto di attribuzione innanzi a questa Corte, chiedendo

che sia dichiarata l'incompetenza dello Stato e la competenza della

Provincia di Bolzano, nella materia relativa alla costruzione di case

popolari in detta Provincia, in applicazione dell'art. 11, n. 11, e

dell'art. 13 dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, nonché degli

aret. 3 e 4 delle norme di attuazione approvate con D.P.R. 26 gennaio

1959, n. 28; e con ciò che siano annullati i sopra menzionati atti del

Ministero dei lavori pubblici, venuti a conoscenza della Provincia il

26 febbraio 1960.

Premesso che alla data dell'8 maggio 1959 - in cui avvenne

l'assegnazione dei 43 milioni per la finalità sopra riferita - erano

già in vigore da oltre tre mesi le norme di attuazione dello Statuto

regionale in materia di case popolari, approvate col D.P.R. n. 28 del

1959, la Regione deduce che l'invasione della sfera di competenza della

Provincia sussiste sotto tre profili diversi:

a) per ragioni di materia, perché, per quanto attiene alle case

popolari e alla loro costruzione, la competenza è passata ormai alla

Provincia (art. 3 del D.P.R. n. 28 del 1959 contenente le norme di

attuazione dello Statuto T.-A.A. in materia di case popolari);

b) per ragioni di "apparato", e cioè "inerenti alla qualificazione

soggettiva degli organi dichiarati competenti", perché, a norma

dell'art. 4 del citato decreto n. 28, per quelle iniziative che vengono

attuate in materia di case popolari con l'intervento finanziario dello

Stato, il Ministro dei lavori pubblici deve comunicare alle Provincie

di Trento e di Bolzano le quote ad esse destinate; ed inoltre

l'ammontare delle quote deve "essere attribuito ai singoli enti ed

utilizzato in accordo con le Provincie rispettive per gli scopi

indicati dalle leggi" (cose, entrambe, non avvenute). Né può valere

in contrario il fatto che le somme stanziate non sarebbero a carico del

bilancio del Ministero per gli esercizi finanziari 1958 - 59 e

seguenti, cui fa riferimento l'art. 4, ma sarebbero state reperite su

fondi residui di esercizi precedenti.

La norma, infatti, non mira a risolvere problemi di carattere

finanziario, ma a dare decorrenza, a partire dall'esercizio finanziario

1958-59, alla nuova regolamentazione sostanziale della materia, anche

in relazione ai fondi provenienti da precedenti esercizi. Del resto, i

fondi destinati alle finalità della legge 640 del 1954, non utilizzati

nel corso dell'esercizio finanziario, essendo "utilizzabili", ai sensi

dell'art. 18 della stessa legge, negli esercizi successivi, sono da

considerare trasferiti a tali esercizi;

c) per ragioni di procedimento perché, trattandosi di attribuzioni

che lo Statuto e le norme di attuazione hanno devoluto alle Provincie,

stabilendo anche le modalità del loro esercizio, lo Stato avrebbe

adottato un provvedimento secondo un procedimento diverso da quello

previsto dalle norme di attuazione, e che priva la Provincia

dell'esercizio di attribuzioni a essa spettanti.

Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri con

deduzioni depositate il 12 maggio 1960, chiedendone, in linea

pregiudiziale, la dichiarazione d'inammissibilità perché proposto

dopo la scadenza del termine perentorio di sessanta giorni. Ciò

perché l'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato deve ritenersi quanto

meno coeva alla notificazione del ricorso al Consiglio di Stato (9

gennaio 1960).

Nel merito, l'Avvocatura chiede il rigetto del ricorso, deducendone

l'infondatezza sulla base delle sentenze n. 2 e n. 19 del 1960 di

questa Corte, in quanto l'attribuzione della materia delle case

popolari in favore delle Provincie di Trento e Bolzano non esclude

l'intervento dello Stato con mezzi propri quando si tratti di

soddisfare esigenze di carattere generale e non localizzato. Nega,

quindi, che siano stati violati l'art. 11, n. 11, e l'art. 13 dello

Statuto, e tanto meno l'art. 3 delle norme di attuazione, perché

proprio il secondo comma di quest'ultimo, col negare il trasferimento

in proprietà a favore delle Provincie delle case costruite dallo Stato

a totale suo carico, prova che lo Stato medesimo non ha inteso affatto

disinteressarsi della materia.

Deduce, poi, l'Avvocatura che l'erogazione della somma di che

trattasi, che comunque riflette stanziamenti anteriori al decreto n.

28, deve considerarsi un intervento "per così dire straordinario", che

non intacca la quota normale destinata alla Provincia, giusta l'art. 4

del decreto citato. Inoltre, l'"accordo", di cui è cenno nello stesso

articolo, concerne soltanto l'attribuzione ed utilizzazione delle

quote, una volta stanziate a favore delle Provincie del T. - A.A., e

non si estende alla destinazione delle predette quote, né alla

determinazione delle quote stesse, attività entrambe riservate al

Ministro dei lavori pubblici.

La Regione e lo Stato hanno ulteriormente illustrato le loto tesi

con memorie depositate rispettivamente il 9 e il 7 giugno 1960.

Sulla eccezione pregiudiziale la Regione osserva che la Provincia

ha proposto ricorso al Consiglio di Stato proprio al fine di conoscere

la effettiva esistenza dei provvedimenti ministeriali poi impugnati per

conflitto di attribuzione. Del resto, soltanto dopo aver preso visione

degli atti, la Provincia è stata in grado di "specificare" - come

esige l'art. 39 legge 87 del 1953 - l'atto ritenuto lesivo della sua

competenza. Infine, essendo il ricorso per conflitto di attribuzione

proposto non dalla Provincia, ma dalla Regione, ai fini della

decorrenza dei termini dovrebbe dimostrarsi la avvenuta conoscenza

degli atti da parte della Regione e non della Provincia.

Nel merito, la Regione contesta la tesi dell'Avvocatura, secondo la

quale, pur in quei settori nei quali le Provincie hanno acquistato una

propria autonoma competenza, lo Stato conserva analoghi poteri di

provvedere in via amministrativa in tutti quei casi nei quali sia

sollecitato da interessi generali e nazionali e lo faccia usando mezzi

propri. Infatti, le richiamate sentenze 2 e 19 della Corte hanno posto

fine a giudizi di legittimità costituzionale, nei quali si discuteva

se lo Stato potesse o meno, per soddisfare interessi di carattere

nazionale, emanare, in materia di case popolari, leggi destinate a

favorire, a carico della propria finanza, l'incremento edilizio nei

territori della Regione; nel caso in esame, invece, si tratta di

stabilire se, dato un determinato ordinamento legislativo che ha

fissato le attribuzioni amministrative rispettive dello Stato e della

Provincia, possa un organo dello Stato adottare provvedimenti

amministrativi secondo regole di competenza diverse da quelle

risultanti dall'ordinamento stesso.

Alle altre deduzioni dell'Avvocatura la Regione replica assumendo

che il secondo comma dell'art. 3 del decreto n. 28, in base al quale

per le case costruite dallo Stato a totale suo carico non si opera

alcun trasferimento di proprietà alle Provincie, non può capovolgere

il significato letterale e logico del primo comma dello stesso

articolo, il quale trasferisce alle Provincie, con disposizione di

carattere generale, ogni attribuzione amministrativa già statale.

Aggiunge che non basta che lo Stato qualifichi come "straordinario" un

suo intervento per eludere le norme che prevedono la competenza

provinciale. Definisce, infine, artificiosa la distinzione effettuata

dall'Avvocatura tra attribuzione e utilizzazione delle quote dei fondi

stanziati ai sensi dell'art. 4, da un lato, e destinazione e

determinazione di esse, dall'altro, perché, se è vero che queste

ultime attività, - essendo basate sul duplice criterio delle

disponibilità di bilancio e del bisogno delle popolazioni delle due

Provincie, considerato rispetto a quello delle popolazioni delle altre

Provincie, - spettano allo Stato, è altresì vero che esse non si

estendono né alla valutazione del diverso bisogno delle popolazioni

appartenenti alla stessa Provincia, né alla scelta delle zone in cui

gli alloggi devono essere costruiti; attività queste che rientrano nel

concetto di "utilizzazione" della quota e che lo Stato può esercitare

solo in accordo con la Provincia interessata.

Nella sua memoria l'Avvocatura, in primo luogo, insiste nel

sostenere che la competenza provinciale in materia di case popolari non

esclude che lo Stato possa intervenire nella stessa materia con mezzi

propri ed in relazione ad interessi che sono dettati da esigenze

collettive nazionali, in aggiunta e ad integrazione delle provvidenze

che normalmente affluiscono con la procedura di cui all'art. 4 del

decreto n. 28 e nega, quindi, ogni invasione di sfera di competenza

provinciale.

In secondo luogo, rileva che non sussiste alcuna violazione del

così detto "apparato", perché questo si riferisce al normale

intervento dello Stato in attuazione delle leggi in materia, attraverso

l'assegnazione di un contributo, mentre nel caso concreto si tratta di

un intervento straordinario, a totale carico dello Stato, il quale

conserva la proprietà degli stabili costruiti. In ogni caso, l'accordo

previsto dal citato art. 4 tra Stato e Provincia non si estende alla

destinazione e distribuzione delle quote stanziate, attività riservata

al Ministro dei lavori pubblici. Infine, la somma di 43 milioni,

destinata dallo Stato alla costruzione di case ai sensi della legge

640, riflette fondi residui di esercizi precedenti a quello del 1958-59

(a partire dal quale soltanto trova applicazione il ripetuto art. 4),

fondi per di più non destinati specificamente a una determinata parte

del territorio dello Stato, e ora, per la prima volta, assegnati alla

Provincia di Bolzano.

Nega, poi, l'Avvocatura che possa parlarsi di violazione dell'art.

13 dello Statuto per ragioni di procedimento, sia perché - come detto

innanzi - non vi è stata alcuna invasione di competenza provinciale,

sia perché lo Stato, come non ha abrogato le precedenti norme in

materia di case popolari, così ha conservato i procedimenti previsti

dalle norme stesse al fine di farne uso ogni qualvolta si renda

necessario un suo diretto intervento con accollo completo dell'onere

finanziario.

Osserva, da ultimo, l'Avvocatura che non si riesce a comprendere

quale vantaggio si proporrebbe di conseguire la Provincia con

l'annullamento dei provvedimenti ministeriali, dato che l'annullamento

condurrebbe al "riaccredito" a favore dello Stato delle somme destinate

da quei provvedimenti all'edilizia locale. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione pregiudiziale sollevata dall'Avvocatura dello

Stato circa l'inammissibilità del ricorso per tardività deve essere

respinta.

A prescindere dalla questione se possa essere eccepita alla Regione

Trentino-Alto Adige, che è la sola legittimata a elevare conflitti di

attribuzione per l'invasione da parte dello Stato della competenza

delle sue Provincie, la remota conoscenza, da parte della Provincia

interessata, del provvedimento di cui si discute, sta di fatto che

nella specie l'Avvocatura dello Stato - cui ne incombeva l'onere - non

ha fornito alcuna prova che anteriormente al 26 febbraio 1960 la

Provincia di Bolzano abbia avuto piena conoscenza del provvedimento

ministeriale, in relazione al quale è stato proposto il presente

conflitto di attribuzione (provvedimento mai comunicato alla Provincia

e mai pubblicato). E da prestar fede, dunque, all'assunto della

Regione, secondo il quale nessuna conoscenza la Provincia ebbe del

provvedimento anteriormente al deposito effettuatone il 26 febbraio

1960 dalla stessa Avvocatura innanzi al Consiglio di Stato, dove la

Provincia lo aveva impugnato "se e in quanto esista", e cioè mostrando

di ignorarne gli estremi e l'esatto contenuto.

2. - Nel merito il ricorso appare fondato.

L'Avvocatura dello Stato sostiene che i fondi destinati dal

Ministero dei lavori pubblici, col provvedimento impugnato dalla

Regione in questa sede, alla costruzione di case popolari da eseguirsi

nei Comuni di Salorno e Cortina all'Adige, ai sensi della legge 9

agosto 1954, n. 640, per l'eliminazione delle abitazioni malsane,

sebbene devoluti a tale utilizzazione successivamente all'entrata in

vigore delle norme di attuazione dello Statuto T.-A. A., emanate col

D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 28, erano fondi "straordinari", sopravanzati

da esercizi finanziari anteriori a quello dell'anno 1958-59, ed

eccedenti quelli di quest'ultimo esercizio destinati alla costruzione

di case popolari nella Provincia di Bolzano ai sensi del primo comma

dell'art. 4 delle citate norme di attuazione. Il provvedimento

impugnato non lederebbe, pertanto, in alcun modo i poteri attribuiti

alla Provincia dalle norme stesse. Quando impegni propri fondi, in

aggiunta alla quota destinata alle case popolari nelle Provincie di

Trento e di Bolzano ai sensi del primo comma del cit. art. 4, lo Stato,

infatti, ben avrebbe diritto di realizzare, in piena autonomia, nelle

anzidette Provincie, alloggi del genere di quelli in questione,

destinati a soddisfare esigenze di carattere generale, e non

localizzate.

A sostegno della tesi l'Avvocatura si richiama alla sentenza di

questa Corte 31 marzo 1960, n. 19. Con quest'ultima però la Corte,

pur affermando - come ora riafferma - che lo Stato ben ha il diritto di

operare nella Regione Trentino-Alto Adige con proprie leggi e con

propri mezzi in settori della edilizia popolare ed economica attinenti

a particolari interessi di carattere nazionale, dichiarò che il

legislatore, nonostante che statutariamente non vi fosse tenuto, aveva,

tra l'altro, devoluto, con l'art. 3 delle citate norme di attuazione,

alle Provincie di Trento e di Bolzano tutte le potestà amministrative

in materia di edilizia popolare ed economica spettanti

all'Amministrazione statale dei lavori pubblici ai sensi della legge 9

agosto 1954, n. 640. Fin quando duri il sistema instaurato da tali

norme, ogni potestà amministrativa in materia, già di spettanza del

Ministero dei lavori pubblici, appartiene, dunque, nella Regione

Trentino-Alto Adige, alle Provincie, e non allo Stato.

Orbene, siccome ai sensi dell'art. 1 della legge 640 spetta al

Ministero dei lavori pubblici "disporre la costruzione" degli alloggi

destinati a soddisfare le esigenze contemplate da quella legge, tale

competenza è passata, nel Trentino-Alto Adige, alle Provincie. Compete

ad esse perciò provvedere all'amministrazione (e quindi alla

destinazione) dei fondi disponibili a tal fine, anche se, per

avventura, si tratti di fondi eccedenti quelli assegnati alle Provincie

ai sensi dell'art. 4 delle norme di attuazione più volte ricordate.

Di conseguenza, la domanda di annullamento dell'atto impugnato, col

quale lo Stato ha provveduto per proprio conto a destinare alla

utilizzazione nei Comuni di Salorno e Cortina all'Adige fondi da

impiegare ai fini della legge 640, deve essere accolta, salva e

impregiudicata la competenza del Ministero in ordine alla legittima

destinazione delle case costruite.

3. - La domanda di annullamento del contenuto del telegramma

ministeriale n. 15279 del 28 novembre 1959 non è invece pertinente,

consistendo tale contenuto semplicemente nel rifiuto di dar conoscenza

alla Provincia del provvedimento di destinazione di fondi, che poi ha

formato oggetto del presente giudizio.