Sentenza n. 53/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto del

Commissario generale del Governo italiano per il Territorio di Trieste

30 dicembre 1957, n. 200, promosso con ordinanza emessa il 13 maggio

1963 dalla Commissione provinciale delle imposte dirette e indirette

sugli affari di Trieste su ricorso della Società per azioni G.

Arrigoni & C., iscritta al n. 176 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 281 del 26

ottobre 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Arrigoni

e dell'Amministrazione delle finanze dello Stato e l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 15 aprile 1964 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Paolo Barile, per la Società Arrigoni, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per

l'Amministrazione delle finanze e per il Presidente del Consiglio dei

Ministri,

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio davanti alla Commissione provinciale

delle imposte dirette e indirette sugli affari di Trieste, promosso con

ricorso della S.p.a. G. Arrigoni & C., fu sollevata la questione di

legittimità costituzionale del decreto del Commissario generale del

Governo italiano 30 dicembre 1957, n. 200, il quale estende con

modifiche al Territorio di Trieste la legge 6 agosto 1954, n. 603,

intitolata "Istituzione di una imposta sulle società e modificazioni

in materia di imposte indirette sugli affari". In particolare, l'art. 4

di questo decreto sopprime, a partire dal 1 gennaio 1958, l'imposta

ordinaria sul patrimonio, istituita col R.D.L. 12 ottobre 1939, n.

1529, convertito nella legge 8 febbraio 1940, n. 100, e stabilisce che

la tassazione delle società indicate all'articolo 21 dello stesso

decreto debba avere luogo, per gli anni anteriori alla soppressione del

tributo, sulla base della valutazione eseguita agli effetti

dell'imposta di negoziazione per l'anno 1953, laddove per le società,

costituite o trasferite nel territorio dopo il 31 dicembre 1953 e per

le quali non esista una valutazione per l'imposta di negoziazione per

l'anno 1953, la tassazione debba avvenire ai sensi dell'art. 21, primo

comma, del citato decreto 12 ottobre 1939. Con ciò viene modificata la

norma dell'art. 22 di questo medesimo decreto, secondo la quale per la

tassazione del capitale delle società indicate nel precedente art. 21,

occorre prendere a base la valutazione eseguita agli effetti

dell'imposta di negoziazione per l'anno antecedente a quello di

applicazione dell'imposta ordinaria sul patrimonio.

La Società Arrigoni, nel ricorso alla Commissione provinciale,

sosteneva la tesi dell'illegittimità costituzionale del decreto

commissariale per contrasto con l'art. 23 della Costituzione, in forza

del quale "nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere

imposta se non in base alla legge". La Commissione provinciale,

viceversa, precisava che la questione di costituzionalità verteva

intorno al punto se il decreto commissariale emanato in forza del

D.P.R. 27 ottobre 1954, col quale si affidavano al Commissario generale

del Governo per Trieste i poteri spettanti al Governo medesimo per

l'amministrazione del Territorio, nonché quelli già esercitati dal

cessato G.M., avesse o non valore di legge. Concludeva sottoponendo

alla Corte la questione di legittimità costituzionale del decreto

commissariale 30 dicembre 1957, n. 200, in riferimento agli artt. 23,

76 e 77 della Costituzione.

L'ordinanza è stata emessa il 13 maggio 1963; è stata ritualmente

notificata e comunicata ed è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale, n. 281 del 26 ottobre 1963.

2. - Nel presente giudizio si è costituita la Società per azioni

G. Arrigoni & C., rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Barile,

Teo De Ferra ed Elia Clarizia, i quali, nelle deduzioni depositate il 1

agosto 1963, negano che il decreto impugnato possa essere considerato

una legge, perché ritengono che il Commissario del Governo per Trieste

non possa emanare norme aventi forza di legge. Un potere siffatto, essi

sostengono, non poteva essergli conferito dal D.P.R. 27 ottobre 1954,

sia che lo si consideri emanato nell'ambito delle leggi dello Stato

italiano, che non consentono il conferimento dell'esercizio del potere

legislativo nelle forme e nei modi previsti dal citato decreto, sia che

lo si consideri emanato in attuazione del Memorandum di Londra,

stipulato tra gli Stati Uniti, la Gran Bretagna, l'Italia e la

Jugoslavia il 5 ottobre 1954, il quale si limitava a dichiarare che sia

l'Italia sia la Jugoslavia "estenderanno immediatamente la loro

amministrazione civile nelle zone del Territorio di Trieste,

rispettivamente affidato a ciascuna di esse": vale a dire, per quanto

riguardava la zona A, le norme dell'ordinamento giuridico italiano e

non già quelle del cessato G. M. A. che, invece, arbitrariamente, il

decreto presidenziale richiama.

La difesa della Società si prospetta l'ipotesi dell'incompetenza

di questa Corte a pronunziarsi sulla proposta questione di

costituzionalità per avere questa ad oggetto un atto privo di forza di

legge, ma ne trae la conclusione che anche una dichiarazione di

incompetenza porterebbe ai medesimi risultati, in quanto non sarebbe

possibile, in base alla nostra Costituzione, imporre tributi o

modificare leggi dello Stato con atti amministrativi.

Conclude chiedendo che la Corte dichiari la incostituzionalità del

più volte citato decreto qualora "in esso si riconosca forza di

legge".

3. - Nel giudizio si è costituita l'Amministrazione delle finanze

ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'una e

l'altro rappresentati e difesi, come per legge, dall'Avvocatura

generale dello Stato (deduzioni del 7 settembre 1963 e atto di

intervento del 22 luglio dello stesso anno).

L'Avvocatura dello Stato respinge l'ipotesi che il decreto

impugnato possa essere considerato un atto amministrativo e, quindi,

che possa dichiararsi inammissibile la relativa questione di

costituzionalità; sostiene invece l'opposta tesi che, avendo il

ricordato decreto 27 ottobre 1954 riprodotto le parole usate nel

Memorandum di Londra (poteri di amministrazione spettanti al Governo -

dove per Governo è da intendere lo Stato), tra i poteri trasferiti al

Commissario devono ritenersi compresi anche e in primo luogo quelli

normativi, tanto più poi che al predetto Commissario sono stati

conferiti i poteri già esercitati nel Territorio di Trieste dal

cessato Governo Militare Alleato, poteri che, com'è noto,

ricomprendevano anche quelli normativi, ampiamente esercitati, e il cui

esercizio fu ritenuto legittimo dalla Corte di cassazione. Se ne deve

trarre la conseguenza che il decreto impugnato rientri fra le norme

primarie in base al contenuto e in base alla competenza istituzionale

(costituzionalmente legittima o meno) dell'organo che lo ha emanato.

Tuttavia, la difesa dello Stato ritiene che ogni motivo di dubbio

circa la legittimità costituzionale dei poteri conferiti al

Commissario per Trieste debba considerarsi superato con l'emanazione

della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (che approva lo

Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), la quale

all'art. 70, primo comma, dispone che i poteri di amministrazione del

Commissario generale di Governo per il Territorio di Trieste saranno

esercitati dal Commissario del Governo, con esclusione di quelli

spettanti al Prefetto e di quelli trasferiti alla Regione fino a quando

non sarà diversamente disposto con legge della Repubblica: la ratio

della norma che conserva i poteri del Commissario generale con le

necessarie modifiche soggettive, sta, secondo l'Avvocatura,

nell'esigenza, già tenuta presente con la stessa istituzione del

Commissario, di un graduale adattamento della situazione particolare

del Territorio all'ordinamento generale dello Stato.

Né può farsi ricorso contro questa tesi alla formula adoperata

"potere di amministrazione" che va interpretata non restrittivamente,

ma nel senso ampio che le è attribuito dal Memorandum d'intesa,

certamente comprensivo della potestà normativa. Cadrebbe così la

questione di legittimità del decreto impugnato in riferimento agli

artt. 76 e 77 della Costituzione, ma cadrebbe anche quella che la

difesa dello Stato ritiene sollevata dall'ordinanza nei confronti

dell'art. 113, dato che, a parte la contraddizione in cui la stessa

ordinanza su questo punto si involgerebbe, il decreto commissariale non

riveste la natura di atto amministrativo.

4. - In una memoria depositata il 6 febbraio 1964, la difesa della

Società Arrigoni ha sostenuto, in primo luogo, che, quale che sia la

soluzione che debba darsi al quesito circa la sorte della sovranità

italiana sul Territorio di Trieste, non può essere revocato in dubbio

il fatto che, col Memorandum del 5 ottobre 1954, si fece luogo al

trasferimento della potestà legislativa dai Corpi alleati all'Italia;

che codesto passaggio non prevedeva né rendeva necessaria la creazione

di un organo extra ordinem, vale a dire il Commissario generale, e

l'attribuzione a questo dell'esercizio della potestà legislativa, in

luogo di estendere puramente e semplicemente al territorio triestino le

competenze ex artt. 70, 76 e 77 della Costituzione; che, in

conseguenza, deve ritenersi costituzionalmente illegittimo il D.P.R. 27

ottobre 1954. La Corte può e deve esaminare questa questione di

costituzionalità, perché essa fa parte integrante di quella relativa

al decreto impugnato, senza con ciò estendere arbitrariamente i

confini della questione a lei sottoposta con l'ordinanza di rimessione

e senza nemmeno dover sollevare ex professo la nuova questione di

legittimità costituzionale. Altro, infatti, la Corte non dovrebbe fare

nella specie se non verificare "se il soggetto che ha emanato il

decreto n. 200 del 1957 fosse o non legittimato ad emanarlo,

pretendendo di dare ad esso forza di legge", in base al citato decreto

presidenziale che gli aveva conferito poteri legislativi.

In secondo luogo, respinge la tesi dell'Avvocatura che l'art. 70

dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia abbia ratificato l'operato del

Commissario triestino fino al momento della formazione della nuova

Regione, sia perché l'articolo ricordato dispone il passaggio dall'un

Commissario all'altro soltanto dei "poteri di amministrazione", sia

perché, escludendo dal trapasso i poteri "trasferiti alla Regione",

esclude il trapasso dei poteri legislativi che, appunto, sono stati

attribuiti alla Regione, sia, infine, perché esso non contiene una

clausola di ratifica costituzionale, almeno in materia legislativa, né

esplicitamente, né implicitamente.

Infine, la difesa della Società Arrigoni, pur ritenendo ora per

fermo che il decreto impugnato, pretendendo di avere forza di legge,

sia soggetto al sindacato della Corte, si prospetta l'ipotesi che la

fonte di esso sia considerata costituzionalmente legittima e, in

conseguenza, si chiede a quale tra le due funzioni del Commissario

triestino, legislativa o amministrativa, il decreto debba essere

attribuito, propendendo, in base ai prevalenti caratteri formali, per

questa seconda attribuzione, con la conseguenza che il decreto dovrebbe

essere disapplicato o annullato in altra sede secondo le regole

generali.

5. - Anche l'Avvocatura ha depositato una sua memoria il 28 gennaio

1964, nella quale ribadisce le sue tesi insistendo sul punto che il

decreto presidenziale 27 ottobre 1954, emesso per dare esecuzione al

Memorandum di Londra, trova il suo fondamento giuridico costituzionale

nell'art. 87, ottavo comma, della Costituzione e riguarda un accordo

che, per la sua particolare forma e per il suo oggetto limitato, non

rientra tra le convenzioni per la ratifica delle quali è necessaria

l'autorizzazione delle due Camere mediante legge ai sensi dell'art. 80

della Costituzione. Il decreto importò la sostituzione dello Stato

italiano, e per esso dell'organo speciale (il Commissario generale del

Governo), al Governo militare alleato con gli stessi poteri esercitati

da quest'ultimo, sicché il potere normativo del Commissario generale

deriva da un titolo internazionale, non trova la sua base

nell'ordinamento interno italiano e, pertanto, dice l'Avvocatura, non

sembra possibile porre una questione di compatibilità dell'esercizio

del potere normativo da parte del Commissario generale per Trieste con

le disposizioni degli artt. 76 e 77 della Costituzione.

6. - Nell'udienza del 15 aprile 1964 i difensori delle parti hanno

illustrato le tesi sostenute negli scritti difensivi ed insistito nelle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La Corte non ritiene necessario, ai fini del presente

giudizio, esaminare e risolvere puntualmente le questioni di diritto

internazionale che l'interpretazione dell'art. 21 del Trattato di pace

ha fatto sorgere e segnatamente se, con l'entrata in vigore di questo,

sia venuta a cessare la sovranità italiana sul Territorio libero di

Trieste e, nell'ipotesi che codesta cessazione abbia avuto luogo, come

la sovranità dello Stato sia stata ripristinata o come si sia

verificata la "riannessione" della zona A di quel Territorio allo Stato

italiano.

Ritiene, infatti, la Corte che o si accolga la tesi, che appare

preferibile, secondo la quale la sovranità italiana sul Territorio

triestino non è mai cessata, o si accolga l'altra secondo la quale

essa sovranità è stata ripristinata in conseguenza del Memorandum

d'intesa, immediatamente, o gradualmente, attraverso un idoneo

comportamento dello Stato italiano, la questione della conformità alla

Costituzione dei poteri conferiti al Commissario generale del Governo,

così come ora è sottoposta all'esame della Corte, non subisce

modificazione di termini. È da considerare infatti che il persistere

della sovranità italiana sul Territorio di Trieste o la successiva sua

restaurazione non escludono che, nella zona A di questo Territorio, in

seguito a straordinari eventi e ad accordi internazionali, si sia

potuto legittimamente instaurare un regime particolare di

amministrazione e di Governo, quale quello che si riassume nella figura

e nei poteri del Commissario generale.

2. - Occorre, a questo fine, fare riferimento al Memorandum

d'intesa siglato a Londra il 5 ottobre 1954 tra i Governi d'Italia, del

Regno Unito, degli Stati Uniti e della Jugoslavia, e ai presupposti che

lo occasionarono: l'impossibilità di "tradurre in atto le clausole del

Trattato di pace" e la volontà manifestata dalle Potenze occupanti di

non assumere ulteriormente la responsabilità per l'amministrazione del

Territorio di Trieste. In conseguenza di ciò fu concluso un "practical

arrangement" o, come si esprime il testo italiano, furono adottate

"misure pratiche", che si concretarono nel passaggio

all'amministrazione italiana e a quella jugoslava, rispettivamente,

della zona A e della zona B del Territorio triestino. Italia e

Jugoslavia concordarono insieme, in uno "Statuto speciale" allegato al

Memorandum, misure per assicurare, nelle zone che, in base alle

disposizioni del Memorandum, passavano nella rispettiva sfera di

amministrazione, "i diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

senza distinzione di razza, di sesso, di lingua e di religione". Si

adottava pertanto una soluzione di carattere provvisorio e

straordinario, conseguenza di uno stato di necessità, com'era del

resto confermato anche dalla natura dell'atto diplomatico, col quale la

si adottava, che è stato ritenuto anomalo ed eccezionale.

Il problema di fondo non veniva perciò né risoluto né

pregiudicato. Per l'Italia questo problema significava l'ulteriore

destino della zona B, di una parte, cioè, di territorio nazionale

sulla quale l'Italia intendeva conservare e riaffermare i suoi diritti.

Conforme a questa situazione e dettato dal proposito di salvaguardare

queste esigenze giuridiche, storiche e politiche, fu il comportamento

dello Stato italiano, che si espresse nel fatto che il Parlamento

discusse intorno al Memorandum senza giungere ad adottare alcuna

decisione, e nell'altro che i poteri esercitati mediante un Commissario

generale del Governo nella zona passata all'amministrazione italiana si

collegarono (o ne furono la continuazione) a quelli esercitati dai

Comandi militari alleati prima dell'entrata in vigore del Trattato di

pace e, nella medesima forma e misura, dopo l'entrata in vigore di

questo, giusta l'art. 1 dello "Strumento per il regime provvisorio del

Territorio libero di Trieste", allegato al Trattato stesso, il quale

appunto stabilisce che "fino all'assunzione dei poteri da parte del

governatore, il Territorio libero continuerà ad essere amministrato

dai Comandi militari alleati, entro le rispettive zone di competenza".

In questo quadro va considerata la particolare natura ed estensione dei

poteri del Commissario generale di Governo e segnatamente di quelli

legislativi: continuazione dei poteri esercitati già dai Comandi

alleati. Né questo comportamento dello Stato italiano dettato dalla

straordinaria situazione del Territorio triestino, non assimilabile, o

quanto meno non identificabile a quella dei territori in via di

annessione dopo la prima guerra mondiale, fu contraddetto da talune

necessarie misure e interventi legislativi dello Stato italiano

direttamente efficaci nel Territorio triestino, che restò nella sua

peculiare configurazione, senza che ne risultasse compromessa la

posizione politica internazionale dell'Italia in materia. Sono questi i

motivi che rendono non sostenibile la tesi illustrata dalla difesa

della Società Arrigoni secondo la quale non sarebbe stato necessario

un regime speciale per l'amministrazione della zona, che, a ben

guardare, si risolve in una critica della valutazione del momento

storico e della tutela degli interessi nazionali compiuta dallo Stato

italiano nel 1954.

3. - L'Avvocatura dello Stato insiste sul carattere decisivo, ai

fini della soluzione della questione di legittimità, dell'entrata in

vigore della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, contenente lo

"Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia", e segnatamente

sull'art. 70 di essa. E a ragione. L'interpretazione che di questo

articolo sostiene la difesa della Società Arrigoni non sembra

accoglibile. Le norme contenute in quell'articolo devono essere

interpretate, com'è ovvio, nel sistema dello Statuto, e comportano il

passaggio dei poteri amministrativi dal Commissario generale del

Governo al Commissario del Governo per la Regione, al Prefetto e alla

Regione nell'ambito della rispettiva competenza, quale è stabilita

dall'ordinamento regionale e dall'ordinamento statale. Ma comportano

anche la cessazione dell'esercizio di ogni potere legislativo da parte

del Commissario generale di Governo e del suo successore, il

Commissario di Governo. Nell'ambito, infatti, del Territorio di

Trieste, ricompreso nei confini della Regione a statuto speciale

Friuli-Venezia Giulia, il potere legislativo sarà esercitato dallo

Stato e dalla Regione nei limiti della rispettiva competenza. I residui

poteri di amministrazione del Commissario generale, quelli, vale a

dire, che non rientrano nelle previste attribuzioni della Regione, del

Prefetto e del Commissario di Governo, passano anch'essi a

quest'ultimo, ma senza confondersi con le competenze che ordinariamente

a lui spettano, e saranno esercitati "fino a quando non sarà

diversamente disposto con legge della Repubblica": tra questi sono da

ricomprendere le competenze regolate nei commi 3 e 4 dell'art. 70 dello

Statuto. Con che la peculiarità della situazione del Territorio

triestino è riconosciuta anche dallo Statuto speciale.

Le parti hanno discusso se con questo medesimo art. 70 il

legislatore costituzionale ha inteso sanare o convalidare l'esercizio

da parte del Commissario generale di poteri legislativi. La Corte

ritiene che la difesa della parte privata lo neghi a torto.

L'interpretazione che occorre dare, come si è or ora visto, all'art.

70 porta a ritenere - anche in assenza di un'esplicita dichiarazione di

convalida -, che il carattere extra ordinem del regime del Territorio

di Trieste è stato riconosciuto e, per quanto necessario, convalidato

dal legislatore costituzionale; che, anzi, sotto il profilo di una

particolare amministrazione, è stato altresì confermato. Sicché

anche per questo motivo non può essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale del decreto impugnato.