Sentenza n. 53/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4 e

11 della legge 25 giugno 1909, n. 372, e dell'art. 173 del T.U. delle

leggi per le ferrovie concesse all'industria privata, approvato con

R.D. 9 maggio 1912, n. 1447, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 giugno 1964 dal Tribunale di Cosenza nel

procedimento penale a carico di Cuomo Enrico ed altri, iscritta al n.

179 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 308 del 12 dicembre 1964;

2) ordinanza emessa il 20 gennaio 1965 dalla Corte suprema di

cassazione - sezione IV penale - nel procedimento penale a carico di

D'Agostino Antonio e Fiore Paolo, iscritta al n. 57 del Registro

ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 109 del 30 aprile 1965.

Visti gli atti di costituzione del Ministero dei trasporti e

dell'aviazione civile;

udita nell'udienza pubblica del 16 febbraio 1966 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Carmelo Ferruggia,

per il Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile.

Ritenuto in fatto :

1. - Un'ordinanza del Tribunale di Cosenza emessa il 26 giugno 1964

ha denunciato a questa Corte, in riferimento agli artt. 3 e 24 della

Costituzione, l'illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 11 della

legge 25 giugno 1909, n. 372, riguardante l'ordinamento dell'esercizio

di Stato delle ferrovie e l'illegittimità dell'art. 173 del T.U. 9

maggio 1912, n. 1447, sulle ferrovie concesse all'industria privata.

Altra ordinanza della Corte suprema di cassazione del 20 gennaio 1965

ha rilevato il contrasto del predetto art. 4 della legge 25 giugno

1909, oltre che con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, anche con il

successivo art. 113.

Nelle norme sottoposte al controllo di costituzionalità si

stabilisce che, salvo il disposto dell'art. 180 del Codice penale

abrogato (art. 361 del Codice penale vigente) le amministrazioni

ferroviarie di Stato o concesse a privati non sono tenute a comunicare

all'autorità giudiziaria gli atti e le relazioni delle inchieste che

esse effettuano in ogni caso di sinistro che abbia recato danno alle

persone o alle cose.

Il Tribunale di Cosenza, rilevato che, secondo la giurisprudenza

della Corte di cassazione, dalle regole sopraddette discende

l'insequestrabilità degli atti delle predette inchieste, vi ha

ravvisato la costituzione di un privilegio che, sovrapponendo

l'interesse delle amministrazioni ferroviarie a quello generale

dell'accertamento della verità nel procedimento penale, contrasta con

il principio dell'eguaglianza espresso nell'art. 3 della Costituzione:

si impedisce, a favore degli imputati dipendenti dall'amministrazione,

l'acquisizione dei risultati delle inchieste che, oltre a non contenere

normalmente notizie tutelate dal segreto di ufficio o da quello

politico o militare, rappresentano, quasi sempre, l'unica, e comunque

la più attendibile, fonte di accertamento della verità. Il Tribunale

ha altresì rappresentato che le norme impugnate contrastano anche con

il principio di inviolabilità del diritto di difesa contenuto

nell'art. 24 della Costituzione.

La Corte di cassazione si è richiamata alla predetta ordinanza del

Tribunale di Cosenza e ha osservato che la questione da questo

proposta, oltre che il profilo del contrasto con gli artt. 3 e 24 della

Costituzione, presenta quello della violazione del successivo art. 113,

che assicura la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica

Amministrazione.

L'ordinanza del Tribunale di Cosenza è stata notificata ai tre

imputati il 22 luglio, il 1 e il 4 agosto 1964 e al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 20 luglio 1964. È stata comunicata ai

Presidenti delle due Camere il 17 luglio 1964 e pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 308 del 12 dicembre 1964.

L'ordinanza della Corte di cassazione è stata notificata agli

imputati il 10 e 11 marzo 1965, al P. M., alle parti civili, al

responsabile civile e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 9

marzo 1965. È stata comunicata ai Presidenti delle due Camere il 5

marzo 1965 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

109 del 30 aprile 1965.

2. - Nelle due cause è comparso soltanto il Ministero dei

trasporti e dell'aviazione civile.

Nelle deduzioni depositate il 5 novembre 1964 e il 29 marzo 1965

esso sostiene che le inchieste ferroviarie sono dirette, non ad

acclarare eventuali responsabilità, ma precipuamente e prevalentemente

ad acquisire gli elementi necessari per una valutazione tecnica in

ordine all'efficienza degli impianti e del servizio e alla maniera più

idonea per potenziarli e perfezionarli; solo in via marginale le

inchieste stesse tendono a raccogliere i dati idonei ad un

apprezzamento disciplinare della condotta del personale. La

determinazione delle cause della anormalità ferroviaria, le

conseguenze della stessa e le proposte per eliminarle interessano in

modo immediato ed esclusivo il servizio pubblico, il quale a sua volta,

nella specie, concerne anche, ed in modo notevole, la difesa dello

Stato; onde ben può dirsi che il segreto ferroviario è segreto

militare o, quanto meno, equiparato a quello politico militare.

L'attribuzione all'amministrazione ferroviaria di una discrezionalità

circa la valutazione della opportunità di comunicare al giudice gli

atti delle inchieste non vulnera i diritti della giustizia e della

difesa perché rimangono integri i poteri del magistrato, più vasti e

rivestiti di maggiori garanzie di forma, di acquisire direttamente gli

elementi utili al suo giudizio. Si deve escludere che il magistrato

possa accogliere le conclusioni delle inchieste senza procedere

all'acquisizione diretta degli elementi accertati dall'amministrazione

e, del resto, i precedenti parlamentari delle norme di cui si tratta

dimostrano come si sia voluto riconoscere agli atti delle inchieste

ferroviarie un carattere puramente interno, perché l'amministrazione

vi procede per fini suoi particolari e come si sia inteso applicare il

principio per cui nessuno può essere tenuto a fornire prove contro se

stesso, neppure se si tratti di una pubblica Amministrazione. Si

contesta pertanto che le norme denunciate costituiscono un

ingiustificato privilegio, e si siano ispirate ad un intento o ad un

criterio discriminativo nei confronti di speciali categorie di persone.

Si nega infine che risulti violata la regola di inderogabilità della

tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica Amministrazione,

perché l'inchiesta ferroviaria è atto amministrativo di natura

interna, i cui effetti rimangono circoscritti nell'ambito

dell'amministrazione, perché dalla facoltà data dalla legge di non

comunicarne gli atti all'autorità giudiziaria non può derivare la

lesione di diritti o di interessi legittimi, e perché è liberamente

consentito l'esercizio delle azioni che sorgono dal sinistro a favore

dei danneggiati.

Con le memorie depositate il 2 febbraio 1966, il Ministero ha

insistito nelle deduzioni sopra esposte.

3. - All'udienza del 16 febbraio 1966 l'Avvocato dello Stato ha

illustrato e ribadito le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - Identiche questioni sono trattate nelle due ordinanze che

hanno promosso il controllo costituzionale delle norme suindicate; e

può emettersi perciò una sola sentenza.

2. - La disposizione dell'art. 4 della legge 25 giugno 1909, n.

372, concernente l'ordinamento ferroviario, manca di giustificazione

costituzionale nella parte in cui consente all'amministrazione

ferroviaria di Stato una generica e discrezionale facoltà di non

comunicare all'autorità giudiziaria gli atti e le relazioni

dell'inchiesta svolta sui singoli sinistri, che contengano accertamenti

di fatti o accertamenti materiali.

Può riconoscersi che non urti contro principi della Costituzione

il conferire a quella amministrazione una discrezionalità di potere

per l'esibizione delle relazioni contenenti gli apprezzamenti finali di

ciò che è emerso dall'inchiesta: esse hanno unicamente il valore di

manifestazioni di giudizio cui l'amministrazione può non aderire, e

comunque non contengono ricognizioni di verità o confessioni. Ma la

documentazione che è servita di base a codeste relazioni, fornendo

obbiettivi elementi di prova, non può essere sottratta al potere di

acquisizione dato al giudice secondo le norme generali, né essere

esclusa dal contenuto del dovere di esibizione implicato dal legittimo

esercizio di quel potere: ne rimarrebbe leso il diritto di difesa degli

altri interessati e ne risulterebbe violato il principio di

eguaglianza.

3. - Secondo questa Corte, il diritto di difesa muove bensì dalla

necessità di assicurare effettivamente alla parte una assisistenza

tecnica-professionale e un contraddittorio (sentenze 8 marzo 1957, n.

46; 7 dicembre 1961, n. 70; 22 novembre 1962, n. 93; 7 giugno 1963, n.

108; 12 dicembre 1963, n. 170; 24 gennaio 1964, n. 2), ma non esaurisce

il suo contenuto nell'appagamento di quelle esigenze.

Attiene alla tutela processuale di situazioni soggettive di

vantaggio (sentenza 20 febbraio 1962, n. 8) nella configurazione e nei

limiti ad esse dati dalle norme di diritto sostanziale (sentenze 20

febbraio 1962, n. 8; 7 giugno 1962, n. 57; 4 giugno 1964, n. 42), e da

queste norme riceve delimitazione (sentenza 4 aprile 1963, n. 45),

oltre che dalle norme dettate a salvaguardia di altri diritti o di

altri interessi giudicati degni di protezione in base a criteri di

reciproco coordinamento (sentenze 4 luglio 1963, n. 135; 4 giugno 1964,

n. 42). Ha cioè un contenuto di pienezza correlativo al suo rapporto

di necessità con l'esercizio della tutela giurisdizionale: se si nega

o si limita alla parte il potere processuale di rappresentare al

giudice la realtà dei fatti ad essa favorevole, se le si nega o le si

restringe il diritto di esibire i mezzi rappresentativi di quella

realtà, si rifiuta o si limita quella tutela.

Il più grave è che la norma sottoposta al controllo della Corte

costituzionale non permette di far conoscere al giudice quegli elementi

di prova che sono suscettibili di dispersione o di immutazione ove non

siano registrati nell'immediatezza dei fatti; quegli elementi cioè che

soltanto la sollecita e diligente indagine dell'autorità ferroviaria

può rilevare, per l'insostituibile esperienza tecnica dei suoi organi.

La norma inoltre consente di non sottoporre alle valutazioni del

giudice quelle rilevazioni che particolarmente un'indagine

amministrativa e l'utilizzazione dell'esperienza dell'amministrazione

possono fare espletare con completezza; né deve trascurarsi che,

dall'attribuzione all'amministrazione della facoltà di non comunicare

ai giudici i dati raccolti, possono risultare scagionati i responsabili

o rimanere incontestati elementi che invece riceverebbero smentita o

significazione dubbia.

Non è sufficiente perciò obiettare che la norma non tocca

l'obbligo di denunciare il reato e non sminuisce i poteri istruttori

del giudice, ove non si esercitino per l'acquisizione degli

accertamenti compiuti dall'amministrazione ferroviaria. Il diritto di

difesa non si può risolvere unicamente nella libertà di promuovere

l'azione giudiziaria; e il potere del giudice di ricercare o di

disporre le prove che ritiene necessarie alla formazione del suo

convincimento viene menomato proprio con il negargli la conoscenza di

quegli accertamenti.

Le esigenze della giustizia e della difesa garantite dalla

Costituzione non possono essere trascurate nemmeno con riferimento

all'asserita finalità interna che gli accertamenti di cui alla norma

impugnata si proporrebbero, perché l'eventuale constatazione di una

inefficienza negli impianti e nelle istruzioni di servizio impone non

soltanto provvedimenti amministrativi di perfezionamento, ma altresì

valutazioni giuridiche destinate ad individuare responsabilità.

4. - Egualmente inappagante è l'assunto che la norma denunciata si

giustifica con le esigenze del segreto amministrativo.

Le regole generali apprestano a questo segreto una protezione che

non esclude una indagine del giudice sulla fondatezza della relativa

asserzione (art. 352 del Codice di procedura penale e art. 118 del

Codice di procedura civile); così come, in via generale, è il giudice

che accerta, e con riguardo alle circostanze, se possa compiersi senza

grave danno per la parte o per il terzo l'esibizione processuale di

cose che sono nel possesso dell'una o dell'altro (art. 118 del Codice

di procedura civile). Si tratta di norme che valgono anche per il caso

di segreto militare (espressamente richiamato nell'art. 352 del Codice

di procedura penale); il quale perciò, per l'ordinamento generale, non

è protetto dall'incontrollata e incontrollabile discrezionalità

dell'amministrazione competente, come il c.d. segreto ferroviario, ma

subisce un sindacato giurisdizionale. Cosicché la norma denunciata,

men che parificare a quello militare il c.d. segreto ferroviario, dà

ad esso una tutela ingiustificatamente più decisa e intensa.

Essa rivela perciò anche una palese disparità di trattamento di

situazioni che richiederebbero soluzioni analoghe.

La disparità affiora altresì sotto altri riflessi. Riguarda

anzitutto lo stesso soggetto, a seconda che la documentazione che lo

concerne sia coperta genericamente dal segreto amministrativo o

specificatamente da quello c.d. ferroviario; si determina fra i vari

responsabili di uno stesso sinistro ferroviario e fra costoro e le

parti che ne hanno ricevuto danno, perché i dipendenti

dell'amministrazione delle ferrovie godrebbero della protezione di un

segreto che potrebbe risolversi in pregiudizio delle altre parti; si

stabilisce fra i dipendenti dell'amministrazione ferroviaria e gli

estranei ad essa ove imputati fossero soltanto questi ultimi, perché i

primi potrebbero non godere, a causa del segreto di cui

l'amministrazione circondasse la sua inchiesta, del beneficio di una

graduazione delle responsabilità di cui potrebbero godere i secondi,

ove il sinistro fosse anche l'effetto di un inefficiente ordine e di

una insufficiente organizzazione del servizio. E ciò a parte la

disparità che si crea fra la situazione delle varie amministrazioni

statali, di cui soltanto quella ferroviaria, per giunta organizzata ad

impresa industriale, avrebbe una discrezionalità insindacabile dal

giudice.

Si obietta che soltanto la certezza che gli atti dell'inchiesta non

sono destinati all'autorità giudiziaria e non possono formare elemento

di giudizio per l'affermazione della responsabilità

dell'amministrazione ferroviaria, può assicurare serenità agli

inquirenti e obiettività alle indagini. Ma un rilievo del genere,

oltre a non avere rilevanza agli effetti del controllo costituzionale

al quale è chiamata la Corte, si risolverebbe nell'ammettere che la

coscienza dei dipendenti dell'amministrazione e di coloro che essa

incarica di indagini sia legata all'interesse dell'amministrazione, e

lo sia anche nel momento in cui essi sono chiamati a deporre innanzi al

giudice. Il che è assurdo.

5. - Nei limiti in cui portano all'illegittimità della norma

impugnata, le osservazioni svolte rendono inutile esaminare la

fondatezza del richiamo dell'art. 113 della Costituzione.

Questo esame è rilevante soltanto con riferimento al

riconoscimento sopra fatto che, ex artt. 3 e 24 della Costituzione, è

infondata la questione di legittimità concernente la facoltà

dell'amministrazione di non esibire gli atti della inchiesta che non

involgono accertamenti di verità storica. Il riconoscimento di tale

discrezionalità non toglie però tutela a diritti o ad interessi

privati, perché riguarda atti che non operano nei rapporti esterni e

che attengono semplicemente ad apprezzamenti meramente soggettivi,

seppure di ordine tecnico.

6. - Come conseguenza della limitata dichiarazione di

illegittimità dell'art. 4 della legge 25 giugno 1909, n. 372, negli

stessi sensi e negli stessi limiti deve essere dichiarata

l'illegittimità:

a) dell'art. 11 della medesima legge, nella parte in cui estende il

citato art. 4 alle ferrovie esercitate da imprese private;

b) dell'art. 173 del T.U. 9 maggio 1912, n. 1447, sulle ferrovie

concesse all'industria privata;

c) dell'art. 141 della legge 26 marzo 1958, n. 425, sullo stato

giuridico del personale delle ferrovie dello Stato, nella parte in cui

fa salvo il disposto dell'art. 4 della suddetta legge 25 giugno 1909,

n. 372.