Sentenza n. 53/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, quarto

comma, della legge 23 aprile 1981, n.154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

promosso con ordinanza emessa il 6 aprile 1989 dalla Corte d'Appello

di Lecce nel procedimento civile vertente tra, Guido Paolo e Sabato

Giovanni, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1989 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23 prima serie speciale

dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Guido Paolo e di Sabato Giovanni

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Cheli;

Uditi l'avv.Giovanni Pellegrino per Guido Paolo, l'avv. Oronzo

Rampino per Sabato Giovanni e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio

Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 6 aprile 1989 (n. 270/89) la Sezione

elettorale della Corte d'Appello di Lecce ha sollevato, nel corso del

procedimento civile tra Paolo Guido e Giovanni Sabato, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma quarto, della legge 23

aprile 1981 n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale), nella parte in cui non

prevede la esclusione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista, dei

prossimi congiunti del farmacista stesso dalla categoria dei

possibili sostituti nella conduzione della farmacia.

Rileva il giudice a quo che la norma impugnata, nel prevedere che

ai titolari di farmacia non si applicano le cause di ineleggibilità

di cui al comma primo, n. 9 del predetto art. 2 della legge n.

154/81, ove gli stessi "richiedano la sostituzione, per la durata del

mandato, con altro farmacista iscritto all'ordine dei farmacisti

nella conduzione professionale ed economica della farmacia" non

esclude dalla categoria dei potenziali sostituti i prossimi

congiunti: la mancanza di tale esclusione verrebbe, peraltro, a

realizzare quel pericolo della captatio voti che la norma in esame

vorrebbe, invece, evitare. Da qui la lamentata violazione degli artt.

3 e 51 Cost., che sanciscono una condizione di eguaglianza di tutti i

cittadini nell'esercizio dell'elettorato passivo: violazione che si

verrebbe a collegare all'ingiustificato privilegio attribuito ai

farmacisti rispetto alle altre categorie professionali indicate dai

n.1 e ss. dello stesso articolo, cui il legislatore non permette di

farsi sostituire con dei prossimi congiunti.

2. - Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, al fine di sostenere l'inammissibilità e l'infondatezza della

questione.

Quanto all'inammissibilità viene sottolineato come il giudice a

quo abbia omesso ogni motivazione in ordine alla rilevanza, mentre

dal contesto dell'ordinanza non emergerebbe alcun elemento che valga

a ricostruire in qualche modo i termini della controversia.

In punto di merito si rileva che la questione sollevata, ove fosse

spinta alle logiche conseguenze, implicherebbe in realtà un divieto

generale di sostituzione, e quindi la negazione dell'elettorato

passivo per tutta la categoria dei farmacisti: poiché a ben vedere

non solo il congiunto, ma anche il sostituto "estraneo" potrebbe

avere interesse (onde assicurarsi la sostituzione per tutta la durata

del mandato) ad incidere sull'orientamento elettorale della clientela

in favore del sostituito.

Inoltre, la possibilità per il congiunto-sostituto di influenzare

la propria clientela - e quindi di condizionare la libertà del voto

- non sarebbe in realtà così elevata da giustificare la restrizione

di altri diritti costituzionali, quali la libertà di lavoro e di

iniziativa economica (del congiunto e del farmacista) e quale

soprattutto il diritto di elettorato passivo. E ciò, in primo luogo,

perché il cliente non avrebbe in nessun caso legami così stretti

con la farmacia e il suo titolare da impedirgli di rivolgersi ad un

altro esercizio; in secondo luogo, perché le pressioni esercitabili

dal farmacista, al di fuori di ipotesi estreme di rilevanza penale,

non sarebbero dissimili da quelle che qualunque altro professionista

o artigiano può essere in grado di esercitare sulla propria

clientela.

In definitiva, nel caso in esame, saremmo in presenza di una

situazione di fatto inidonea a giustificare una restrizione alla

regola costituzionale che garantisce a tutti i cittadini il diritto

di elettorato passivo.

3. - Si sono costituite in giudizio le parti del processo a quo,

per sostenere rispettivamente la fondatezza e l'infondatezza della

questione.

La difesa di Paolo Guido rileva, in particolare, che vera e

propria sostituzione, ai fini dell'eleggibilità del farmacista,

potrebbe considerarsi solo quella legata alla cessione temporanea

dell'impresa, comportante il trasferimento, in capo al sostituto, di

ogni rapporto economico relativo alla farmacia; poiché solo in tale

ipotesi verrebbe meno il pericolo di captatio voti che la legge vuole

evitare.

La difesa di Giovanni Sabato sottolinea, invece, prevalentemente

il fatto che la disciplina adottata dalla legge nei confronti del

farmacista, lungi dal favorirlo rispetto ad altre categorie, appare

di estremo rigore, venendosi a fondare su di una concezione superata

dal rapporto tra questi e l'assistito, rapporto che in realtà non

sarebbe affatto diverso da quello intercorrente tra un qualsiasi

commerciante e il suo cliente. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza della Corte di Appello di Lecce (Sezione

elettorale) contesta la legittimità costituzionale dell'art. 2,

quarto comma, della legge 21 aprile 1981 n. 154, "nella parte in cui

non prevede la esclusione dei prossimi congiunti del farmacista

eleggibile dalla categoria dei farmacisti sostituti nella conduzione

della farmacia". In proposito va ricordato che l'art. 2, primo comma,

n. 9 della stessa legge dichiara ineleggibili a consiglieri comunali

"i legali rappresentanti ed i dirigenti delle strutture convenzionate

per i consigli del Comune il cui territorio coincide con il

territorio dell'unità sanitaria locale con cui sono convenzionate o

le ricomprende o dei Comuni che concorrono a costituire l'unità

sanitaria locale con cui sono convenzionate"; mentre il quarto comma

dello stesso articolo (norma impugnata) prevede che tali cause di

ineleggibilità "non si applicano ai titolari di farmacia che, ai

sensi dell'art. 11 della legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme

concernenti il servizio farmaceutico), richiedano la sostituzione,

per la durata del mandato, con altro farmacista iscritto all'ordine

dei farmacisti, nella conduzione professionale ed economica della

farmacia".

Ad avviso del giudice remittente quest'ultima norma, consentendo

al farmacista convenzionato aspirante all'elezione comunale di farsi

sostituire nella conduzione della farmacia anche da un prossimo

congiunto, sarebbe tale da determinare una ingiustificata posizione

di favore soltanto per i farmacisti, che, attraverso la propria

sostituzione nella conduzione della farmacia con un prossimo

congiunto, sarebbero pur sempre in grado di usare la gestione

dell'azienda per realizzare quella captatio voti che la legge ha

inteso invece evitare e che viene d'altro canto rigorosamente

impedita alle altre categorie professionali contemplate nell'art. 2

della legge n. 154/81.

Da qui l'asserita violazione degli artt. 3 e 51 Cost.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

della questione prospettata dall'Avvocatura dello Stato per difetto

di motivazione sulla rilevanza. Tale eccezione non può essere

accolta.

Se è vero, infatti, che l'ordinanza di rimessione si limita

semplicemente ad affermare la rilevanza della questione senza addurre

altri argomenti, è anche vero che, nella specie, la stessa natura

del giudizio a quo, quale risulta dal contenuto del petitum ad esso

collegato, è tale da giustificare la rilevanza della questione,

anche indipendentemente dallo svolgimento di una motivazione

specifica.

L'ordinanza in esame è stata, infatti, adottata nell'ambito di

una controversia elettorale promossa da un elettore per affermare

l'ineleggibilità a consigliere comunale di un candidato, in quanto

titolare di una farmacia convenzionata con l'unità sanitaria locale

corrispondente al Comune di elezione e sostituito nella conduzione

della farmacia, ai sensi dell'art. 11 della legge n. 474 del 1968,

dalla propria madre.

Rispetto ai termini di tale controversia - interamente

rispecchiati nei contenuti della disposizione impugnata - la

rilevanza emerge, dunque, ictu oculi, dal momento che la questione è

stata prospettata nei confronti di una norma che assorbe l'intero

contenuto della controversia, in quanto diretta a consentire la

sostituzione del farmacista e, di conseguenza, il superamento di

quella causa di ineleggibilità che, nel giudizio a quo, è stata

fatta valere dall'attore come unica domanda.

3. - Nel merito, la questione si presenta infondata.

La norma impugnata risulta diretta a favorire l'elettorato passivo

nei consigli comunali di una particolare categoria professionale

(farmacisti), attraverso l'esclusione dell'operatività della causa

di ineleggibilità di cui all'art. 2, primo comma, n. 9 della legge

154/81, ineleggibilità che viene superata mediante il ricorso ad un

istituto (sostituzione temporanea del farmacista), suscettibile di

eliminare il rischio cui l'ineleggibilità in questione risulta

correlata. Scopo della questione sollevata è, invece, quello di

ridurre la portata dell'esclusione sottraendo dalla sua

applicabilità i farmacisti che si facciano sostituire da un prossimo

congiunto: con la conseguenza di ampliare l'ambito delle cause di

ineleggibilità attualmente operanti nei confronti della stessa

categoria professionale.

La questione, nei termini in cui è formulata, offre, pertanto,

l'opportunità di richiamare un indirizzo della giurisprudenza

costituzionale da tempo consolidato, secondo cui "le cause di

ineleggibilità, derogando al principio costituzionale della

generalità del diritto elettorale passivo, sono di stretta

interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi entro i

limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la

soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse cui sono

preordinate" (sent. 46/1989), con la conseguenza che il precetto

espresso nell'art. 51, primo comma, Cost. deve ottenere "la più

ampia estensione applicativa compatibilmente con la duplice finalità

di garantire lo svolgimento della competizione elettorale in

condizioni di eguaglianza tra i candidati e di assicurare la

autenticità o genuinità del voto" (sent. 171/84 e, nello stesso

senso, sentt. n. 162/85; 43/87; 235/88; 1020/88; 510/89).

Nella specie, né l'una né l'altra di tali finalità può

ritenersi compromessa dal contenuto della norma impugnata, ove la

stessa venga applicata nella sua accezione più lata, così da

ricomprendere, nella categoria dei sostituti, anche i prossimi

congiunti del farmacista sostituito ai sensi dell'art. 11 della legge

2 aprile 1968 n. 475.

4. - In primo luogo, l'art. 2, quarto comma, della legge n. 154

non è tale da realizzare una lesione del principio di eguaglianza di

cui agli artt. 3 e 51, primo comma, Cost., con riferimento alla

mancata previsione di un beneficio analogo a quello previsto dalla

norma impugnata a favore delle altre categorie professionali

richiamate nello stesso art. 2.

Basti solo rilevare che la "sostituzione temporanea" di cui

all'art. 11 della legge n. 475 del 1968 si presenta come istituto del

tutto peculiare, previsto per la sola categoria dei farmacisti, in

relazione alle connotazioni speciali, che vengono a caratterizzare

tale professione e l'esercizio della relativa attività. Nei

confronti delle altre categorie professionali richiamate con

riferimento alle cause di ineleggibilità di cui all'art. 2 della

legge n. 154 non solo non sussiste - come lamenta il giudice a quo il

beneficio della sostituzione mediante un congiunto prossimo previsto

per la categoria dei farmacisti, ma non può neppure configurarsi

l'operatività di un procedimento quale quello della sostituzione

temporanea, stante l'assenza, per tali categorie, di condizioni di

lavoro per qualche aspetto equiparabili a quelle proprie

dell'esercizio farmaceutico.

L'infondatezza della censura prospettata con riferimento al

principio di eguaglianza va, dunque, affermata stante la specificità

della disciplina dell'impresa farmaceutica e l'inesistenza,

nell'ambito della legge n. 154/81, di categorie professionali

comparabili, ai fini dell'applicabilità della causa di esclusione

dell'ineleggibilità di cui all'art. 2, quarto comma, della stessa

legge, a quella dei farmacisti.

5. - Ma neppure il diverso fine della preservazione della libertà

e della genuinità del voto può risultare compromesso dalla

disposizione di cui è causa, ove la stessa venga applicata nel senso

di ricomprendere nella categoria dei sostituti del farmacista

eleggibile anche i prossimi congiunti.

In proposito va rilevato che la sostituzione temporanea del

farmacista per i casi di chiamata a funzioni pubbliche elettive,

prevista dall'art. 11 della legge n. 475/68 (e ulteriormente

disciplinata dall'art. 14 del regolamento esecutivo di cui al d.P.R.

21 agosto 1971 n. 1275), oltre a richiedere il possesso da parte del

sostituto del titolo professionale di farmacista, impone anche allo

stesso di provvedere "personalmente" alla conduzione professionale ed

economica della farmacia: di talché resta escluso il rischio che il

farmacista sostituito aspirante all'elezione possa utilizzare la

gestione dell'azienda farmaceutica in funzione del conseguimento di

vantaggi elettorali o in modo da condizionare la genuinità del voto.

La censura risulterebbe, d'altro canto, infondata anche

nell'ipotesi in cui si volesse individuare la ratio della norma

impugnata non tanto - come ritiene l'ordinanza di rimessione -

nell'esigenza di eliminare un rischio di captatio voti, quanto -

secondo un diverso orientamento espresso in sede dottrinale -

nell'esigenza di superare il potenziale conflitto di interessi

suscettibile di determinarsi tra la posizione del titolare della

farmacia convenzionata e la funzione dell'eletto nell'organo

(Consiglio comunale) da cui deriva l'ente convenzionante (U.S.L.).

Anche con riferimento a questa seconda ipotesi, infatti, il rischio

che, attraverso la previsione dell'ineleggibilità, si intenderebbe

evitare risulterebbe pur sempre eliminato dalla sostituzione

temporanea, ove si consideri che tale istituto - come recitano

espressamente la norma impugnata e l'art.11 della legge n. 475 del

1968 - comporta la conduzione non solo "professionale", ma anche

"economica" della farmacia da parte del sostituto.

La scissione che, in questo caso, la legge prevede tra titolarità

della farmacia (conservata al sostituito) e la conduzione

dell'azienda (affidata al sostituto, con conseguente piena assunzione

da parte dello stesso delle responsabilità, oltre che professionali,

patrimoniali relative all'azienda) è tale da ovviare anche al

rischio del conflitto di interessi cui sopra si accennava.