Sentenza n. 53/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 28 settembre 1990, depositato in Cancelleria l'8 ottobre 1990, per

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione agli

artt. 2, quinto comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo

comma, del decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990,

intitolato "Linee guida per il contenimento delle emissioni

inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei valori

minimi di emissione", ed iscritto al n. 33 del registro conflitti

1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio

1990, intitolato "Linee guida per il contenimento delle emissioni

inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei valori

minimi di emissione", domandando che sia dichiarata l'incompetenza

dello Stato in relazione ai poteri esercitati con gli artt. 2, quinto

comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo comma, del

suddetto decreto, articoli dei quali chiede consequenzialmente

l'annullamento. La ricorrente ritiene, infatti, che con le

disposizioni appena citate lo Stato abbia violato gli artt. 117 e 118

della Costituzione, nell'attuazione ad essi data dall'art. 101 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 del d.P.R. 24 maggio

1988, n. 203, che attribuiscono alle regioni la tutela dell'ambiente

dall'inquinamento atmosferico.

Ad avviso della ricorrente, oltre che tardivo, ripetitivo e

incompleto, il decreto ministeriale impugnato, il quale è stato

emanato a norma dell'art. 3, secondo comma, del d.P.R. n. 203 del

1988, conterrebbe una puntuale violazione dell'art. 4, primo comma,

lettera d), del medesimo decreto n. 203 del 1988, nel disporre,

all'art. 2, quinto comma, che le regioni possono fissare i valori

limite di emissione "per le sole sostanze previste" nello stesso

decreto ministeriale o in altri emanati allo stesso titolo, anziché

per tutte le sostanze emesse nell'atmosfera, come sembrerebbe

richiesto dal citato art. 4, che, nel punto prima ricordato,

significativamente tiene fermi, in assenza di determinazioni

regionali, i valori di emissione definiti nelle linee guida. A

conferma di ciò, la ricorrente rammenta l'esistenza a livello

comunitario di un principio, ora codificato negli artt. 130 e 100 A,

terzo comma, del Trattato CEE, introdotti con l'Atto Unico del 1986,

relativo alla "concorrenza" fra Comunità, Stato e regioni al fine

del raggiungimento della massima tutela ambientale possibile.

Sempre ad avviso della ricorrente, illegittimo sarebbe altresì

l'art. 4, sesto comma, del decreto impugnato, il quale dispone che

"un valore limite di emissione si intende rispettato quando risulta

inferiore o uguale al valore medio dei risultati ottenuti

dall'analisi dei campioni prelevati (...)". Tale disposizione,

letteralmente intesa, sembrerebbe dire che le emissioni di un

impianto, nel loro valore medio, possano superare i valori limite di

emissione, dal momento che questi si intendono rispettati se

risultano eguali o inferiori al valore medio. In realtà, per essere

legittimo, l'articolo impugnato dovrebbe disporre, secondo la

ricorrente, che il valore limite è rispettato se il valore medio di

emissione è ad esso valore limite eguale o inferiore, vale a dire se

questo non è superato.

Infine, la Regione Lombardia ritiene lesivo delle proprie

competenze l'art. 6 del decreto impugnato. Nei suoi primi due commi,

tale articolo prevede, rispettivamente: a) che con l'entrata in

vigore del decreto impugnato "cessano di avere efficacia i

provvedimenti regionali difformi da quanto stabilito nel decreto

medesimo"; b) che le regioni possono riapprovare in tutto o in parte

i provvedimenti preesistenti che riguardino valori-limite più

restrittivi, ma solo "in relazione a determinate aree" o "per talune

categorie di impianti che richiedano la determinazione di particolari

condizioni di costruzione o di esercizio".

Secondo la ricorrente, non avrebbe alcun fondamento giuridico - o,

quantomeno, questo non si rinviene né nell'art. 4 del d.P.R. n. 203

del 1988, né nel d.P.C.M. 21 luglio 1989 - la pretesa ministeriale

di far decadere hic et nunc tutti i provvedimenti regionali difformi

da quanto previsto nel decreto impugnato, senza nemmeno distinguere

tra provvedimenti regionali più o meno restrittivi. Questa

disposizione, continua la ricorrente, verrebbe a creare un

illegittimo "effetto ghigliottina", che produrrebbe immediatamente un

"vuoto" provvedimentale, per il quale, incongruamente, centinaia di

provvedimenti decadranno e dovranno di volta in volta essere

nuovamente riadottati. Più corretto sarebbe stato, secondo la

ricorrente, che si fosse lasciato svolgere il principio già

esistente, e riformulato nel secondo comma dell'articolo in esame,

che impone alle regioni di adeguarsi alla normativa statale.

Un'ulteriore illegittimità sussisterebbe in relazione all'art. 6,

secondo comma, in quanto, in difformità dall'art. 4, primo comma,

lettera e), del d.P.R. n. 203 del 1988, che autorizza le regioni a

fissare valori limite delle emissioni più restrittivi dei valori

minimi definiti nelle linee guida "per zone particolarmente inquinate

o per specifiche esigenze di tutela ambientale", la disposizione

impugnata concede la stessa facoltà "in relazione a determinate

aree" o per talune categorie di impianti richiedenti particolari

condizioni di costruzione e di esercizio.

Infine, ad avviso della ricorrente, sarebbe illegittimo anche

l'art. 6, terzo comma, il quale creerebbe un grave "vuoto" di tutela

ambientale, considerato che per esso le disposizioni regionali più

restrittive cessano di avere efficacia "comunque dal 30 aprile 1991",

anche in assenza dei piani di risanamento previsti dall'art. 4,

lettera e, del d.P.R. n. 203 del 1988.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato per più profili

inammissibile e, comunque, non fondato.

Inammissibili sarebbero, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le

censure relative all'art. 2, quinto comma, e all'art. 4, sesto comma:

le prime, infatti, concernerebbero il merito della disposizione e non

inciderebbero sulle competenze regionali; le altre, invece, si

risolverebbero semplicemente in una critica della formulazione

tecnica di quanto disposto.

Non fondate sarebbero, in ogni caso, le contestazioni mosse

all'art. 2, quinto comma, considerato che quest'ultimo riprodurrebbe

sostanzialmente la ripartizione di competenze già disposta dall'art.

4 del d.P.R. n. 203 del 1988, che questa Corte ha ritenuto non

contraria a Costituzione con la sentenza n. 101 del 1989. Secondo

tale ripartizione, confermata dal d.P.C.M. 21 luglio 1989, allo Stato

spettano la fissazione delle linee guida, la determinazione dei

valori minimi e massimi di emissione, nonché l'individuazione dei

criteri temporali per l'adeguamento progressivo degli impianti

esistenti rispetto alla nuova normativa. È solo all'interno di

questo quadro che le regioni possono adottare le proprie

determinazioni, soprattutto per quanto riguarda la fissazione dei

valori di emissione, salvo i poteri derogatori ad esse attribuiti in

relazione alle zone particolarmente inquinate o a specifiche esigenze

di tutela ambientale, ove ciò si renda necessario per l'attuazione

dei piani di risanamento. In base a ciò, l'art. 2 del decreto

impugnato ha definito le linee generali di contenimento delle

emissioni limitatamente agli impianti esistenti e con riferimento a

un notevole numero di sostanze, anche se non esaustive di tutti i

fenomeni inquinanti (tanto che sono espressamente previsti successivi

aggiornamenti e integrazioni). In altri termini, in sede di prima

regolamentazione e in presenza di una tecnologia ancora in fase di

perfezionamento e non definita nelle sue concrete possibilità

antinquinamento, non sono state imposte agli imprenditori scelte di

specifiche tecnologie, ma, oltre all'indicazione di alcuni criteri

generali, sono stati fissati solamente i valori minimi e massimi di

emissione per le sostanze inquinanti, di notevole numero, per le

quali le conoscenze scientifiche consentono un'adeguata valutazione

degli effetti nocivi. Su tali premesse, conclude l'Avvocatura dello

Stato, le potestà regionali possono venir esercitate soltanto

all'interno dei parametri fissati dallo Stato e soltanto dopo che

questi siano stati definiti per tutto il territorio nazionale, onde

non creare disparità di condizioni nella concorrenza fra le imprese

(v. sent. n. 101 del 1989 di questa Corte).

Del pari infondata sarebbe pure la censura mossa all'art. 4, sesto

comma, poiché tale disposizione, secondo l'Avvocatura dello Stato,

tenderebbe semplicemente a disciplinare la tecnica di controllo del

rispetto dei valori limite di emissione, nel senso che la verifica

ivi prevista dovrebbe esser fatta con riferimento al valore medio dei

risultati ottenuti dall'analisi dei campioni prelevati.

Infine, relativamente alle censure mosse all'art. 6, l'Avvocatura

dello Stato osserva che le disposizioni impugnate salvaguardano

pienamente le competenze delle regioni, consentendo a queste di

riesaminare la propria normativa alla luce delle nuove disposizioni

statali e di rimettere in vigore valori limite più restrittivi in

considerazione delle particolari esigenze locali.

3. - Nel corso della discussione orale nella pubblica udienza,

mentre la Regione Lombardia ha sottolineato che nel decreto impugnato

non sono stabilite le linee guida per la determinazione delle quali

il Ministro dell'ambiente era autorizzato ad adottare l'atto

contestato, l'Avvocatura dello Stato, invece, ha osservato che

all'art. 6 del decreto impugnato dovrebbe riconoscersi un valore

meramente dichiarativo, nel senso che le disposizioni ivi contenute

sarebbero una conseguenza dell'esigenza che, dovendo esserci una

previa disciplina statale, è solo in relazione a quest'ultima che

dovrebbe verificarsi l'incompatibilità e la conseguente cessazione

di efficacia delle disposizioni regionali. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha elevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro

dell'ambiente 12 luglio 1990 (Linee guida per il contenimento delle

emissioni inquinanti degli impianti industriali e la fissazione dei

valori minimi di emissione), chiedendo, sul presupposto che lo Stato

abbia illegittimamente esercitato i poteri svolti con gli artt. 2,

quinto comma, 4, sesto comma, e 6, primo, secondo e terzo comma, che

questi ultimi siano annullati. La ricorrente, infatti, ritiene che le

disposizioni appena citate abbiano menomato le competenze in materia

di tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico, attribuite

alle regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati

dall'art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 del

d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203.

2. - Il primo profilo di contestazione delle competenze esercitate

dallo Stato con il decreto del Ministro dell'ambiente 12 luglio 1990

concerne l'art. 2, quinto comma, del medesimo decreto, il quale

dispone testualmente che "le regioni fissano i valori limite di

emissione ai sensi dell'art. 4, lettera d), del decreto del

Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, per le sole

sostanze previste dal presente decreto e da altri decreti emanati ai

sensi dell'art. 3, comma secondo, lettera a), del citato decreto del

Presidente della Repubblica". Secondo la Regione Lombardia, tale

disposizione violerebbe l'art. 4, primo comma, lettera d), del

decreto n. 203 del 1988, in quanto prevede che le regioni fissino i

valori limite "per le sole sostanze previste dal presente decreto", o

da altri decreti emanati allo stesso titolo, e non per tutte le

sostanze nocive emesse nell'atmosfera, come esigerebbe il citato art.

4, lettera d), che, nell'ultima parte, sembra riferirsi a limiti da

valere in ogni caso.

La censura proposta è priva di fondamento.

2.1. - Come questa Corte ha riconosciuto in una precedente

pronunzia (v. sent. n. 101 del 1989), la ripartizione delle

competenze tra Stato e regioni in relazione alla tutela dell'ambiente

dall'inquinamento atmosferico è data essenzialmente dal d.P.R. 24

maggio 1988, n. 203, emanato in attuazione delle direttive CEE numeri

80/779, 82/884, 84/360 e 85/203.

Sulla base dell'art. 3, comma secondo, di tale atto legislativo il

Ministro dell'ambiente, nel rispetto delle vigenti norme di legge e

del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri vòlto a

fissare e aggiornare i valori limite e i valori guida della qualità

dell'aria validi per tutto il territorio nazionale (ora vigente come

d.P.C.M. 21 luglio 1989), è chiamato a determinare e ad aggiornare,

con proprio decreto, "le linee guida per il contenimento delle

emissioni, nonché i valori minimi e massimi di emissione" (lettera

a), e a stabilire, sempre con proprio decreto, "i criteri temporali

per l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti" rispetto alla

nuova normativa (lettera d).

Ai sensi del successivo art. 4, le regioni sono competenti a

fissare "i valori delle emissioni di impianti, sulla base della

migliore tecnologia disponibile e tenendo conto delle lineee guida

fissate dallo Stato e dei relativi valori di emissione" (lettera d),

salva la facoltà, per le stesse, di stabilire valori limite delle

emissioni più restrittivi dei valori minimi di emissione definiti

nelle linee guida in relazione a zone particolarmente inquinate o per

specifiche esigenze di tutela ambientale, nell'ambito dei piani di

rilevamento, prevenzione, conservazione e risanamento del proprio

territorio (lettera e).

Lo stesso d.P.R. n. 203 detta, inoltre, una specifica disciplina

per gli impianti esistenti prevedendo un sistema di autorizzazioni

provvisorie finalizzato al contenimento delle emissioni entro i

limiti fissati dalla normativa statale e dalle prescrizioni

regionali.

Il successivo atto di indirizzo e coordinamento approvato con il

d.P.C.M. 21 luglio 1989, oltre a richiamare la medesima ripartizione

delle competenze e a ribadire che "le regioni stabiliscono i valori

limite di emissione in via generale per categorie d'impianti e per

sostanze inquinanti nel quadro delle linee guida e dei valori minimi

e massimi stabiliti dallo Stato" (punto 5), prevede, sulla scorta di

quanto disposto in via di principio dal d.P.R. n. 203 del 1988, un

articolato regime tanto per quel che riguarda l'esercizio delle

competenze regionali (punti 6 e 7), quanto per quel che riguarda il

progressivo adeguamento degli impianti esistenti alle prescrizioni

poste sia a livello statale sia a livello regionale (punti 14 e

seguenti).

Il punto 6 determina, infatti, un regime provvisorio, in attesa

della emanazione dei decreti ministeriali di fissazione delle linee

guida e dei valori minimi e massimi di emissione, stabilendo che le

autorizzazioni devono essere rilasciate sulla base dell'osservanza

delle norme contenute nel d.P.R. n. 203 del 1988, di altri atti

normativi e di indirizzo ivi indicati e delle leggi regionali vigenti

anteriormente al ricordato d.P.R. n. 203. Successivamente alla

emanazione da parte dello Stato delle linee guida per il contenimento

delle emissioni e dei valori limite minimi e massimi di emissione

(punto 7), le autorizzazioni regionali debbono essere rilasciate nel

rispetto delle prescrizioni poste dallo Stato, salvo che non si

tratti di emissioni inquinanti per le quali non esistano specifici

valori limite di emissione, al cui riguardo le regioni sono tenute a

conformare le autorizzazioni ai limiti previsti per sostanze similari

dal punto di vista chimico e degli effetti biologici e ambientali.

Per quanto riguarda il graduale adeguamento degli impianti

esistenti agli obiettivi di contenimento delle emissioni in relazione

alle caratteristiche e allo stato degli impianti stessi (migliori

tecnologie disponibili, oneri economici, volume annuale di

produzione, ammortamento e durata della vita residua dell'impianto,

eventuali rilocalizzazioni, ampliamenti o riduzioni di attività

produttiva, etc.), il punto n. 14 del d.P.C.M. 21 luglio 1989, in

diretta attuazione degli artt. 12 e 13 del d.P.R. n. 203 del 1988,

dispone che "indipendentemente dalla emanazione del decreto di cui

all'art. 3, comma secondo, lettera a), del decreto del Presidente

della Repubblica n. 203 e dalla presentazione del progetto di

adeguamento (...), la regione, in conformità al disposto di cui al

punto n. 6, può rilasciare un'autorizzazione provvisoria, con la

quale stabilisce contestualmente i limiti di emissione provvisori per

l'impianto, i metodi di campionamento e analisi, le prescrizioni

tecniche attraverso le quali ottenere una riduzione delle emissioni,

nonché i tempi e i modi per l'adeguamento degli impianti", tempi e

modi che in ogni caso "dovranno conformarsi alle linee guida statali,

ove emanate".

L'autorizzazione provvisoria è sostituita da quella definitiva,

sia quando le prescrizioni contenute nella stessa siano state

osservate, sia quando sia inutilmente decorso il termine concesso

alle autorità competenti per il rilascio dell'autorizzazione

provvisoria e l'impresa interessata abbia eseguito il progetto di

adeguamento degli impianti esistenti (art. 13, terzo comma, d.P.R. n.

203 del 1988). In questi casi, la regione può dettare prescrizioni

integrative, tenendo anche conto della fissazione dei valori limite

della qualità dell'aria e delle emissione, sempreché tale

fissazione sia stata compiuta dallo Stato.

2.2. - Dall'insieme delle disposizioni citate si deduce un quadro

normativo estremamente preciso nella ripartizione delle competenze e

particolarmente attento ad assicurare che gli enti investiti delle

competenze in materia di protezione dell'ambiente siano messi nella

condizione di apprestare forme di tutela realistiche ed effettive.

Sotto il primo profilo, infatti, il d.P.R. n. 203 del 1988 ha

distribuito le competenze fra Stato e regioni, non già ritagliando

per l'uno e per le altre distinti ambiti oggettivi, ma ammettendo i

poteri dell'uno e delle altre nello stesso settore materiale e

dividendoli secondo il loro grado di astrattezza. In tal modo, mentre

ha attribuito allo Stato la determinazione delle linee guida e dei

valori minimi e massimi di emissione per ogni tipo di sostanze

inquinanti, nello stesso tempo ha conferito alle regioni la

fissazione dei valori di emissione per categorie di impianti e per

sostanze inquinanti nel quadro delle direttive e dei limiti (minimi e

massimi) posti dallo Stato. In altri termini, poiché le competenze

regionali possono essere esercitate all'interno degli spazi posti

dallo Stato nello svolgimento delle proprie attribuzioni, non si può

non condividere l'affermazione fatta dall'Avvocatura dello Stato,

secondo la quale le regioni sono poste in grado di esercitare le

competenze previste dall'art. 4 del d.P.R. n. 203 del 1988 soltanto

dopo che lo Stato abbia determinato i valori limite, minimi e

massimi, di propria spettanza.

Questa considerazione corrisponde, del resto, alla posizione

generale che il d.P.R. n. 203 del 1988 assicura allo Stato. A norma

dell'art. 3, secondo comma, lettera d), di tale decreto, a

quest'ultimo spetta la determinazione dei criteri temporali per

l'adeguamento progressivo degli impianti esistenti ai nuovi principi

legislativi, in armonia con la configurazione normativa dello Stato

come il soggetto che scandisce i tempi, oltreché per l'applicazione

delle modalità generali, per l'attuazione della complessiva tutela

ambientale di fronte alle emissioni atmosferiche inquinanti.

Esaminata alla luce dei principi costituzionali, la posizione dello

Stato come ente di programmazione generale dell'adeguamento

progressivo degli impianti esistenti ai nuovi principi posti in

materia di tutela dall'inquinamento atmosferico è tutt'altro che

irrazionale. Essa, infatti, è pienamente giustificata tanto dal

fatto che lo Stato è in possesso di strumenti ufficiali di

conoscenza sulle caratteristiche inquinanti delle sostanze e sulle

migliori tecnologie applicabili per contenerne o eliminarne la

nocività, i quali sono incomparabilmente superiori a quelli

disponibili da parte delle regioni, quanto dal fine di garantire

sull'intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie

imprese operanti in concorrenza fra loro, onde non produrre

arbitrarie disparità sulle ragioni dei costi aziendali in dipendenza

di vincoli imposti in modo differenziato sia sotto il profilo

spaziale, sia sotto quello temporale (v. anche sent. n. 101 del

1989).

Né si può dire, come adduce la ricorrente, che limitare la

determinazione dei valori limite di emissione alle sole sostanze

previste dal decreto impugnato o da altri adottati allo stesso titolo

comporti una menomazione all'esercizio delle competenze regionali in

materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico.

Le considerazioni già svolte e le norme citate nel punto

precedente della motivazione portano, innanzitutto, ad affermare,

contro gli argomenti proposti dalla ricorrente, che in materia opera

un principio di gradualità nell'attuazione della tutela ambientale

in ragione del complesso bilanciamento dei numerosi e contrastanti

interessi in gioco, coinvolgente, da un lato, l'utilizzabilità di

conoscenze scientifiche certe e di tecnologie efficaci e, dall'altro,

il calcolo dei costi umani e sociali legati agli oneri economici

comportati e, in particolare, alle riduzioni e alle rilocalizzazioni

delle attività produttive, alle possibilità di sfruttamento degli

impianti da tempo operanti, alle riconversioni della produzione e

così via. Sicché non è affatto irrazionale, come osserva

l'Avvocatura dello Stato, che, per un verso, in sede di prima

definizione dei valori minimi e massimi di emissione, il Ministro

dell'ambiente abbia fatto riferimento alle sostanze inquinanti,

invero in numero non trascurabile, di fronte alle quali le conoscenze

scientifiche e le tecnologie applicabili garantiscono un'effettiva e

sicura tutela e, per altro verso, si sia lasciato alle regioni la

libertà di scelta, da esercitarsi caso per caso in sede di

autorizzazione, sui mezzi più opportuni e sulle tecnologie più

adeguate per raggiungere in tempi realistici gli obiettivi posti.

Del resto, l'ampiezza del potere autorizzatorio attribuito alle

regioni rivela, in modo decisivo, come non possa avere alcuno spazio

la preoccupazione della ricorrente relativa alla possibile mancanza

di tutela ambientale in conseguenza della delimitazione alle sole

sostanze previste dal decreto impugnato della fissazione dei valori

limite. Infatti, dal d.P.R. n. 203 del 1988 e dal successivo atto di

indirizzo e coordinamento si deduce chiaramente, come si è mostrato

nella illustrazione del quadro normativo vigente, che in relazione

alle sostanze per le quali lo Stato non abbia fissato le linee guida

e i valori di emissione minimi e massimi, la tutela ambientale è

assicurata dalle regioni in sede di rilascio delle autorizzazioni.

3. - Inammissibile è la censura che la Regione Lombardia muove

all'art. 4, sesto comma, del decreto impugnato, dal momento che i

rilievi sollevati dalla ricorrente non hanno alcun rapporto con le

norme costituzionali relative alla ripartizione delle competenze fra

Stato e regioni in materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento

atmosferico.

La Regione Lombardia, infatti, contesta la formulazione della

disposizione impugnata, la quale, affermando che "un valore limite di

emissione si intende rispettato quando risulta inferiore o uguale al

valore medio dei risultati ottenuti dall'analisi dei campioni

prelevati secondo le indicazioni del manuale U.N.I. CHIM. n. 158/88",

lascia indubbiamente spazio, nella sua lettera, alla possibilità

interpretativa che le emissioni di un impianto, nel loro valore

medio, possano superare i valori limite di emissione. Ma, per quanto

si possa condividere l'osservazione che tale disposizione sulla

disciplina del metodo di campionamento non sia sufficientemente

chiara allo scopo di affermare che il valore limite può esser

considerato rispettato solo se non è superato dal valore medio di

emissione, essa tuttavia non è in grado di involgere alcuna lesione

delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni.

4. - Se pure per motivi di carattere più generale di quelli

addotti dalla ricorrente, va invece accolta la contestazione in

relazione alle norme transitorie contenute nei primi tre commi

dell'art. 6 del decreto impugnato.

Al primo comma, tale articolo dispone che con l'entrata in vigore

del decreto considerato "cessano di avere efficacia i provvedimenti

regionali difformi". Al secondo comma, lo stesso articolo autorizza

le regioni interessate "a riapprovare in tutto o in parte i

provvedimenti concernenti i valori limite più restrittivi, con

proprie deliberazioni specificamente motivate, in relazione a

determinate aree", nonché a fissare valori più restrittivi anche

"per talune categorie di impianti che richiedano la determinazione di

particolari condizioni di costruzione o di esercizio, ai sensi della

lettera e) dell'art. 4 del d.P.R. n. 203/88". E, al terzo comma,

dispone che i provvedimenti previsti dal comma precedente in

riferimento alle aree determinate "cessano di aver efficacia alla

data di entrata in vigore dei piani previsti all'art. 4, lettere a)

ed e) del d.P.R. n. 203/88 e comunque dal 30 aprile 1991". Ad avviso

della ricorrente, mentre il primo e terzo comma, con la disposta

cessazione di efficacia di provvedimenti regionali, sarebbero

illegittimi perché producono un "vuoto" o, comunque, un ritorno

indietro rispetto a una preesistente tutela ambientale, il secondo

comma, invece, lederebbe le competenze delle regioni sia per il fatto

che autorizza queste ultime a una riapprovazione, ritenuta incongrua,

di provvedimenti privati di efficacia dallo stesso decreto, sia

perché violerebbe l'art. 4, lettera e), del d.P.R. n. 203 del 1988,

il quale prevede la possibilità di limiti più restrittivi, non solo

"per zone particolarmente inquinate", ma anche "per specifiche

esigenze di tutela ambientale", senza alcuna limitazione

territoriale.

L'insieme delle disposizioni contestate forma un sistema, nel

senso che si tratta di un complesso di norme la cui giustificazione

unitaria è data dalla statuizione della automatica cessazione di

efficacia di tutti i provvedimenti regionali difformi dal decreto

ministeriale impugnato. L'illegittimità, sotto il profilo della

lesione delle competenze regionali, del sistema di norme appena

descritto deriva, prima di ogni altra cosa, dal principio che in una

Costituzione rigida, come la nostra, che conferisce alle autonomie

regionali un carattere politico e che connota la ripartizione delle

competenze tra Stato e regioni come un elemento essenziale della

struttura pluralistica dell'ordinamento, direttamente incardinato

nella Carta fondamentale e garantito dalla giurisdizione

costituzionale, non può lo Stato togliere, con un proprio atto

amministrativo, l'efficacia giuridica di provvedimenti adottati dalle

amministrazioni regionali.

Più precisamente, qualunque possa essere la qualificazione

giuridica da attribuire alla cessazione di efficacia prevista, la

fattispecie oggetto di questo giudizio è data da un atto di

amministrazione attiva dello Stato che opera direttamente su

provvedimenti amministrativi regionali privandoli dell'efficacia loro

propria. In realtà, nel campo amministrativo, un potere del genere

può essere legittimamente esercitato da soggetti che (attualmente)

posseggono la stessa competenza che sta (o stava) a base

dell'adozione degli atti colpiti o da soggetti che sono

gerarchicamente sovraordinati a quelli che abbiano adottato gli atti

medesimi. Tuttavia, la base costituzionale della divisione fra

l'ordinamento statale e quello regionale e fra le rispettive sfere di

attribuzione, oltreché la natura politica dell'autonomia

riconosciuta alle regioni, precludono, con riferimento al caso

esaminato, ogni possibilità all'una e all'altra ipotesi.

In breve, come questa Corte ha chiaramente affermato nella

sentenza n. 229 del 1989 (punto n. 6 della motivazione), per non

considerare illegittima l'ipotesi di un atto di amministrazione

attiva dello Stato che puntualmente pone nel nulla provvedimenti

amministrativi regionali "occorrerebbe muovere dall'accettazione di

una visione monolitica dell'amministrazione pubblica (...), visione

certamente incompatibile con il disegno pluralista tracciato dalla

Carta repubblicana, dove la valutazione anche politica di larga parte

degli interessi locali risulta affidata alla competenza delle Regioni

e delle Province autonome, con apparati distinti da quelli del

Governo e dell'amministrazione centrale".