Sentenza n. 53/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 15, comma 1, e

46, comma 3, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul

processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta

nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promossi con

ordinanze emesse il 29 ottobre 1996 dalla Commissione tributaria

provinciale di Crotone, il 24 gennaio 1997 dalla Commissione

tributaria provinciale di Caserta e l'11 aprile 1997 dalla

Commissione tributaria provinciale di Macerata, rispettivamente

iscritte ai nn. 28, 248 e 482 del registro ordinanze 1997 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6, 20 e 30,

prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un procedimento promosso da un contribuente per

la declaratoria di illegittimità dell'iscrizione a ruolo, da parte

del competente Ufficio distrettuale imposte dirette, di un debito di

imposta, la Commissione tributaria provinciale di Crotone, con

ordinanza emessa il 29 ottobre 1996, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 1, del d.lgs. 31

dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in

attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge

30 dicembre 1991, n. 413), che subordina la condanna alle spese di

lite alla soccombenza della parte che ne viene gravata, e del

successivo art. 46, comma 3, dove si prevede, per l'ipotesi di

declaratoria di cessazione della materia del contendere, che le spese

di lite restino a carico della parte che le ha anticipate.

La rimettente - preso atto della concorde richiesta delle parti di

dichiarare la cessazione della materia del contendere, per

l'intervenuto riconoscimento da parte dell'amministrazione nonveonta

della fondatezza dell'esperita opposizione - sospetta che le norme

censurate si pongano in contrasto con l'art. 3 Cost., nella parte in

cui "non prevedono la possibilità di condannare una delle parti in

lite, ritenuta aver dato ingiustamente luogo al contenzioso

tributario, poi venuto meno per riconoscimento spontaneo da parte

della stessa della fondatezza delle ragioni della controparte, alla

rifusione a quest'ultima delle spese e competenze".

Osserva il giudice a quo che nel nuovo rito tributario - essendo

imposto alla parte ricorrente, per le liti di valore superiore ai

cinque milioni di lire, l'assistenza tecnica - è stato introdotto il

generale obbligo, per chi dia luogo ingiustamente ad una lite, di

rifondere delle relative spese la controparte costretta ad attivarsi

per resistere alle sue infondate pretese. Peraltro, nella specie, il

riconoscimento da parte dell'Amministrazione finanziaria, nel primo

atto difensivo, della fondatezza dei rilievi dell'opponente,

determinando una obbligata pronunzia di cessazione della materia

della lite, beneficia l'Amministrazione stessa di una posizione di

privilegio, che la pone ingiustamente al riparo dall'onere di

sopportare le spese di lite anticipate dalla controparte, con

conseguente irragionevolezza delle denunciate norme, confliggenti con

il principio di uguaglianza.

1.2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'inammissibilità della sollevata

questione ovvero per la sua infondatezza, ricordando che la

giurisprudenza costituzionale, sul prevalente rilievo della

specificità del processo tributario, ha escluso - nel precedente

regime di contenzioso - ogni violazione del principio di uguaglianza

e del diritto di difesa riguardo alle disposizioni che non

prevedevano la condanna alle spese processuali per il caso di

soccombenza.

Osserva inoltre l'Avvocatura che, se l'art. 15 del decreto

legislativo n. 546 del 1992 - considerato l'adeguamento del processo

tributario a quello civile, richiesto dalla legge delega 31 dicembre

1991, n. 413 - è perfettamente aderente alle regole generali

fissate dagli artt. 92 e 96 del codice di procedura civile,

altrettanto va detto per la previsione relativa alla ripartizione

delle spese in caso di estinzione del giudizio. Mentre la previsione

normativa della cessazione della materia del contendere quale causa

di estinzione del processo tributario si ricollega alla peculiarità

di tale processo ed alla specificità del rapporto sostanziale

controverso, che può venir meno per varie circostanze.

2.1. - Nel corso di analogo procedimento - in cui, a séguito di

domanda d'annullamento d'un accertamento fiscale ed avviso di

irrogazione della sanzione relativi all'anno di imposta 1991, il

competente Ufficio IVA aveva comunicato la regolarità della domanda

di condono presentata dal ricorrente e la sua idoneità a far cessare

la materia del contendere - la Commissione tributaria provinciale di

Caserta, con ordinanza emessa il 24 gennaio 1997, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 3, del

citato decreto legislativo n. 546 del 1992.

Secondo la rimettente, che svolge considerazioni sostanzialmente

analoghe a quelle sviluppate dalla Commissione tributaria provinciale

di Crotone, la norma censurata si porrebbe in contrasto: a) con

l'art. 3 Cost., attesa la disparità di trattamento rispetto alla

regola generale della "soccombenza virtuale" vigente nel processo

civile e l'ingiustificato privilegio concesso all'Amministrazione

finanziaria rendendola irresponsabile per i danni subiti dal

contribuente a seguito d'un comportamento di essa qualificabile come

negligente; b) con l'art. 24, primo comma, Cost., in ragione della

conseguente limitazione della tutela giurisdizionale nonché della

menomazione del diritto di difesa dei contribuenti stessi,

scoraggiati ad accedere a qualunque forma di giustizia; c) con il

primo comma dell'art. 97 Cost., legittimando anche per il futuro ed a

tempo indeterminato la violazione dei diritti dei contribuenti da

parte dell'Amministrazione finanziaria.

2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per

la manifesta infondatezza della questione. Alle argomentazioni svolte

nel precedente giudizio, l'Avvocatura aggiunge l'ulteriore

considerazione relativa alla ragionevolezza della classificazione,

operata dal legislatore, della cessazione della materia del

contendere nel processo tributario quale fattispecie legale tipica di

giusti motivi di compensazione delle spese, che non rappresenta un

ingiustificato privilegio dell'amministrazione finanziaria, quanto

piuttosto un ragionevole punto di equilibrio tra le esigenze di

giustizia e quelle di pronta definizione del relativo contenzioso.

3.1. - In un analogo procedimento - nel corso del quale, a séguito

della richiesta di annullamento d'un avviso d'accertamento da parte

di un contribuente, il competente Ufficio distrettuale imposte

dirette aveva successivamente provveduto al suo annullamento - la

Commissione tributaria provinciale di Macerata, con ordinanza emessa

l'11 aprile 1997, ha sollevato, con motivazioni sostanzialmente

analoghe a quelle svolte dagli altri rimettenti, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 3, del citato decreto

legislativo n. 546 del 1992, prospettando la violazione degli artt.

3, primo e secondo comma, e 24 Cost.

3.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo, sulla base di considerazioni identiche a quelle svolte

negli altri giudizi, per la manifesta infondatezza della sollevata

questione. Considerato in diritto

1. - Le Commissioni tributarie rimettenti dubitano della

legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 3, del d.lgs. 31

dicembre 1992, n. 546, in quanto non prevede la possibilità di

condannare la parte in lite che abbia dato ingiustamente luogo al

contenzioso tributario, poi venuto meno per suo riconoscimento

spontaneo della fondatezza delle ragioni della controparte, alla

rifusione delle spese processuali.

In particolare, secondo la Commissione tributaria provinciale di

Crotone - la quale è la sola a censurare, sulla base di identiche

considerazioni, anche l'art. 15, comma 1, del citato provvedimento

legislativo -, le denunciate norme si porrebbero in contrasto con

l'art. 3 Cost., stante l'irrazionale posizione di privilegio di cui

verrebbe a godere l'Amministrazione finanziaria, posta ingiustamente

al riparo dall'onere di sopportare le spese di lite anticipate dalla

controparte.

A giudizio delle Commissioni tributarie di Caserta e Macerata,

invece, alla lesione del principio di uguaglianza - conseguente alla

disparità di trattamento rispetto alla regola generale della

"soccombenza virtuale", valevole nel processo civile, ed

all'ingiustificato privilegio concesso all'Amministrazione

finanziaria, irresponsabile per i danni subiti dal contribuente a

seguito di un comportamento di essa qualificabile come negligente -

si accompagnerebbe la violazione dell'art. 24 Cost., per la

limitazione della tutela giurisdizionale e la menomazione del diritto

di difesa che ne deriverebbero al contribuente, il quale, pur avendo

ragione, potrebbe essere indotto a non ricorrere contro

l'Amministrazione stessa.

Per la sola Commissione tributaria di Caserta, infine, il censurato

comma 3 dell'art. 46 violerebbe altresì l'art. 97, primo comma,

Cost., legittimando di fatto, anche per il futuro ed a tempo

indeterminato, la violazione dei diritti dei contribuenti da parte

dell'Amministrazione finanziaria.

2. - I giudizi, riguardanti questioni sostanzialmente identiche,

possono essere riuniti e congiuntamente decisi.

3. - Le questioni non sono fondate.

3.1.1. - Quanto alla prospettata lesione del principio di

uguaglianza, va anzitutto rilevata l'incomprensibilità della censura

rivolta dalla Commissione tributaria di Crotone all'art. 15, comma 1,

col quale il legislatore delegato non ha fatto altro che conformare

la disciplina delle spese nel nuovo processo tributario a quella

prevista dal codice di procedura civile, in evidente correlazione con

la obbligatorietà dell'assistenza tecnica della parte privata nel

giudizio (disposta dall'art. 12, con eccezione per le sole

controversie di valore inferiore a 5 milioni di lire).

3.1.2. - Dal paradigma processuale del giudizio civile (al cui

specifico ambito appartiene la costruzione giurisprudenziale della

"soccombenza virtuale") si diparte invece il successivo art. 46, che

nel comma 1 ricomprende tra le ipotesi di estinzione del giudizio la

cessazione della materia del contendere, stabilendo poi nel comma 3

che "le spese del giudizio estinto a norma del comma 1 restano sempre

a carico della parte che le ha anticipate".

Va però notato che il processo tributario, rispetto a quello

civile ed amministrativo, conserva una sua spiccata specificità,

correlata sia alla configurazione dell'organo decidente sia al

rapporto sostanziale oggetto del giudizio. Rapporto che attiene alla

fondamentale ed imprescindibile esigenza dello Stato di reperire i

mezzi per l'esercizio delle sue funzioni attraverso l'attività

dell'Amministrazione finanziaria, la quale ha il potere-dovere di

provvedere, con atti autoritativi, all'accertamento ed alla pronta

riscossione dei tributi.

Stante la piena autonomia dei sistemi processuali messi a

confronto, che si presentano in sé compiuti e riguardano liti in

materie non omogenee, la non simmetrica costruzione delle relative

singole norme non è dunque idonea a produrre il prospettato vulnus

al principio di uguaglianza (v. sentenza n. 79 del 1997). Basti in

proposito ricordare il costante orientamento giurisprudenziale di

questa Corte, secondo cui un modello processuale non può essere

assunto a parametro per un rito diverso.

3.1.3. - D'altronde, la obbligatorietà della compensazione delle

spese è prevista in ogni caso di cessazione della materia del

contendere, venendo sotto questo profilo le parti del processo

tributario poste sullo stesso piano. Donde l'assenza dell'asserito

privilegio a favore della pubblica amministrazione.

Il legislatore con la denunciata disposizione non ha fatto altro

che ricondurre ad una regola sistematica (peraltro residuale) quanto

in precedenza era stato disposto da provvedimenti normativi a

contenuto particolare, specie in occasione dei ciclici condoni

tributari, costruendo - come la dottrina non ha mancato di rilevare -

una categoria astratta di situazioni comportanti sempre il medesimo

effetto, "salvo diverse disposizioni di legge". Ed appare evidente

come tale regola sia frutto di un bilanciamento tra le istanze dei

singoli e la conservazione delle peculiari caratteristiche di

snellezza del processo tributario, la cui articolazione assai

semplice, funzionale all'esigenza della massima celerità, avrebbe

mal tollerato la indubbia complicazione costituita dall'accertamento

di merito necessario onde stabilire la "soccombenza virtuale",

comportante una pronunzia soggetta ad impugnazione.

Tanto basta per ritenere che il legislatore non abbia nella specie

superato il limite della razionalità nell'opera di conformazione

degli istituti processuali che è del tutto affidata alla sua

discrezionalità; e dunque per escludere anche sotto questo profilo

la prospettata violazione dell'art. 3 Cost.

3.2. - Privi di consistenza sono altresì i dubbi sollevati con

riferimento all'art. 24 Cost.

Questa Corte - ripetutamente investita del vaglio di

costituzionalità dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,

che sanciva l'inapplicabilità al processo tributario (come allora

regolato) delle disposizioni del giudizio civile riguardanti la

ripartizione tra le parti delle spese processuali - aveva già

ritenuto non incostituzionale detta norma, osservando che l'istituto

della condanna del soccombente al pagamento delle spese stesse ha sì

carattere generale ma non anche portata assoluta, potendosene

profilare la derogabilità, oltre che ad opera del giudice del

singolo processo quando ricorrano giusti motivi ai sensi del secondo

comma dell'art. 92 cod. proc. civ., anche per previsione normativa in

presenza di elementi che giustifichino la diversificazione della

regola generale sancita nel codice di rito civile (v. sentenza n. 196

del 1982 e successive ordinanze n. 41 del 1984, n. 335 del 1987, n.

244 del 1989, n. 29 del 1991).

In tali occasioni la Corte aveva altresì affermato e ribadito -

facendo riferimento alla diversità e maggiore snellezza del

procedimento tributario rispetto a quello civile ordinario - come

l'effettiva predisposizione delle difese in giudizio prescindesse

dalla possibilità di conseguire la (eventuale) ripetizione delle

spese processuali; con ciò escludendo la paventata violazione

dell'art. 24 Cost.

Da codeste conclusioni non v'è ragione di discostarsi, pur in

presenza delle innovazioni apportate al sistema processuale del

contenzioso tributario dal decreto legislativo n. 546 del 1992 onde

adeguarlo a quello civile, in attuazione dei princìpi e criteri

contenuti nell'art. 30, lettera g), della legge delega 30 dicembre

1991, n. 413. Ed a fortiori, allora, deve ritenersi che l'obbligo

per il giudice di dichiarare compensate le spese processuali non

comporta la lamentata menomazione del diritto di difesa.

Principio insuperabile è esclusivamente quello che la parte

vittoriosa non venga gravata, in tutto o in parte, delle spese di

lite (v. sentenza n. 46 del 1975). La compensazione è, invece,

istituto di regola lasciato al potere discrezionale del giudice,

sulla base d'un apprezzamento dell'esistenza di giusti motivi, la

quale, appunto, nella normativa de qua viene sostanzialmente

affermata dal legislatore con la previsione di una fattispecie legale

tipica.

3.3. - Palesemente priva di fondamento, infine, è la prospettata

violazione dell'art. 97 Cost., poiché tale parametro attiene

esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli uffici

giudiziari nonché al loro funzionamento sotto l'aspetto

amministrativo, e non è invece riferibile a norme, quali quella

sottoposta al presente scrutinio, che regolano l'esercizio della

funzione giurisdizionale (v., da ultimo, sentenze n. 182 e n. 225 del

1996).