Sentenza n. 530/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 della legge

19 gennaio 1942, n. 22 (Istituzione di un ente nazionale di

previdenza ed assistenza per i dipendenti statali), abrogato

dall'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del

testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei

dipendenti civili e militari dello Stato), promosso con ordinanza

emessa il 13 luglio 1988 dalla Corte dei Conti sul ricorso proposto

da Polacchi Nazzarena, iscritta il n. 262 del registro ordinanze 1989

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 4 ottobre 1989 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 13 luglio 1988, la Corte dei Conti ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della

legge 19 gennaio 1942, n. 22, abrogato dall'art. 29 del d.P.R. 29

dicembre 1973, n. 1032, nella parte in cui prevedeva, in luogo del

ricorso diretto alla Corte dei Conti, quello preventivo al Consiglio

di amministrazione dell'ente, nonché nella parte in cui mancavano

nell'atto decisorio di questo ricorso talune indicazioni.

Il problema si è posto a seguito della delibera 13 ottobre 1958,

n. 10715, con cui il Presidente dell'E.N.P.A.S. aveva negato, per

l'addotto ritardo nella presentazione della domanda, il

riconoscimento del diritto all'assegno vitalizio richiesto dalla

vedova del maresciallo pilota Sirolli Eugenio, deceduto il 18 maggio

1943 per causa di guerra.

L'interessata, Polacchi Nazzarena vedova Sirolli, ha presentato

ricorso alla Corte dei Conti, sostenendo che l'invocato diritto non

era prescritto e chiedendo quindi il riesame della delibera

impugnata.

L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta in rappresentanza e

difesa dell'E.N.P.A.S., ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso, perché proposto contro la delibera

dell'E.N.P.A.S., che non è provvedimento definitivo, in quanto

contro la stessa avrebbe dovuto essere proposto ricorso gerarchico al

Consiglio di amministrazione dell'Ente, ai sensi dell'art. 24 della

legge 19 gennaio 1942, n. 22; in subordine, ha chiesto il rigetto del

ricorso per intervenuta prescrizione del diritto, a norma dell'art.

2946 cod. civ.

La Corte dei Conti ritiene, quanto alla situazione oggetto del

giudizio, che sono rilevanti le già indicate questioni, perché, se

la Corte costituzionale dichiarasse l'illegittimità del menzionato

art. 24, non avrebbe fondamento l'eccezione pregiudiziale di

inammissibilità del ricorso e quindi potrebbe procedersi ai

complementari accertamenti istruttori ed al conseguente esame di

merito, attesa anche la imprescrittibilità dell'assegno vitalizio e

la sua liquidabilità d'ufficio al coniuge superstite ed agli orfani

del dipendente deceduto in attività di servizio, nella specie per

causa di guerra, come disposto dalle sopravvenute norme (artt. 20 e

27) del d.P.R. n. 1032 del 1973.

Ad avviso della Corte dei Conti, la norma impugnata risulta

viziata di illegittimità in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113

della Costituzione.

Quanto al principio di uguaglianza, sarebbe irrazionale che mentre

per i provvedimenti relativi a pensioni, assegni od indennità, se

emanati dai competenti Ministri, è ammesso direttamente il ricorso

alla Corte dei Conti, per i provvedimenti relativi ad analoghe

prestazioni previdenziali, se emanati dall'E.N.P.A.S., debba farsi

preventivo ricorso al Consiglio di amministrazione dell'Ente, così

come è previsto dall'art. 24 della legge n. 22 del 1942 e dall'art.

29 del sopravvenuto d.P.R. n. 1032 del 1973.

La conseguente sanzione dell'inammissibilità del ricorso proposto

direttamente alla Corte dei Conti sarebbe non conforme all'art. 24

della Costituzione perché non consentirebbe di agire in giudizio per

la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Analogamente

sarebbe violato anche l'art. 113 Cost., secondo il quale contro gli

atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli

organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa, tutela che non

può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione e

che nel caso di specie rimarrebbe invece esclusa.

La disciplina in esame sarebbe infine in contrasto con l'art. 97

della Costituzione, non essendo conforme al buon andamento e alla

imparzialità dell'amministrazione il fatto che la vedova di un

sottufficiale pilota, deceduto per causa di guerra, sia stata privata

di un vitale beneficio previdenziale, che rappresentava una delle

essenziali finalità costitutive dell'E.N.P.A.S.

2. - L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 22, prima serie speciale, del

31 maggio 1989.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che la sollevata questione venga

dichiarata manifestamente infondata.

Circa il richiamo all'art. 3 della Costituzione, nell'atto di

intervento si osserva che l'asserita violazione non sussiste "in

quanto trattasi di situazioni soggettive differenti, per di più

concernenti enti diversi (Stato ed E.N.P.A.S.)".

Non appare d'altra parte contrario ai principi di buon andamento e

di imparzialità dell'amministrazione il prevedere che prima di agire

in giudizio si debba esperire il ricorso gerarchico.

Non sussistono infine - osserva ancora l'Avvocatura generale dello

Stato - la violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza della Corte dei Conti denuncia l'illegittimità

costituzionale dell'art. 24 della legge 19 gennaio 1942, n. 22,

abrogato dall'art. 29 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, nella parte

in cui prevedeva, in luogo del ricorso diretto alla Corte dei Conti,

quello preventivo al Consiglio di amministrazione dell'ente.

L'ordinanza stessa prospetta inoltre la illegittimità della norma

per la mancanza di talune indicazioni nell'atto di comunicazione dei

provvedimenti dell'E.N.P.A.S.

Il giudice remittente osserva che la norma impugnata, statuendo,

in tema di concessione delle prestazioni stabilite dalla stessa

legge, la competenza del consiglio di amministrazione, adito in sede

di ricorso amministrativo, a decidere in via definitiva, precludeva

l'azione giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti a chi avesse

omesso o proposto, oltre il previsto termine di trenta giorni, tale

ricorso amministrativo. La norma impediva e impedisce quindi alla

Corte di procedere agli accertamenti istruttori e al conseguente

esame di merito. Tali adempimenti sarebbero altrimenti ancora

possibili, tenuto conto della imprescrittibilità dell'assegno

vitalizio e della sua liquidabilità d'ufficio al coniuge superstite

ed agli orfani del dipendente deceduto in attività di servizio

(nella specie per causa di guerra), come disposto dai sopravvenuti

artt. 20 e 27 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032.

2. - La questione risulta fondata.

Questa Corte ha bensì affermato ripetutamente la legittimità in

via di principio di forme di accesso alla giurisdizione, condizionate

al previo esperimento di rimedi di carattere amministrativo (sentt.

n. 87 del 1962; n. 107 del 1963; n. 47 del 1964; n. 39 del 1969; n.

87 del 1969; n. 130 del 1970; n. 46 del 1974), esaminando anche la

natura processuale che tale vincolo può assumere: obbligo

preliminare da cui dipenda la trattazione o decisione del merito,

ovvero presupposto giurisdizionale di carattere generale, ovvero

ancora condizione di proponibilità della domanda (in particolare,

sent. n. 107 del 1963).

Essa è però giunta più volte, soprattutto in riferimento

all'art. 24 della Costituzione, a dichiarare l'illegittimità di tali

previsioni, quando esse comportino una compressione penetrante del

diritto di azione, ostacolandone o rendendone difficoltoso

l'esercizio, in particolare comminando la sanzione della decadenza

(sentt. n. 57 del 1972, n. 186 del 1972 e n. 93 del 1979).

Detti caratteri risultano sussistenti nella situazione qui

considerata. La mancata proposizione del ricorso al consiglio di

amministrazione nel breve termine di trenta giorni preclude infatti

il ricorso giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti. Ne deriva la

definitiva perdita del diritto.

Tale conseguenza, che di certo incide in modo fortemente

limitativo sulla tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 24 della

Costituzione, risulta particolarmente grave, alla stregua della

valutazione del giudice a quo. A suo avviso, una volta rimosso

l'ostacolo procedurale, si applicherebbe nella specie la disciplina

stabilita dal d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, per il quale

l'assegno vitalizio è dovuto quando il dipendente statale cessi dal

servizio per raggiungimento del limite di età o per infermità,

senza diritto a pensione (art. 7). Esso spetta al dipendente o, in

caso di sua morte, ai familiari superstiti (art. 8) ed è liquidato

di ufficio (art. 27). Il diritto all'assegno vitalizio, infine, non

si perde per prescrizione (art. 20).

Sono dunque incontestabili la natura di diritto soggettivo

patrimoniale della prestazione considerata e il carattere paritetico

e non autoritativo dei relativi provvedimenti amministrativi, ai

quali è demandato solo di accertare la sussistenza dei presupposti

stabiliti dalla legge, in ordine sia alla spettanza del diritto al

trattamento, sia alla determinazione del suo ammontare.

I prescritti elementi sono stati alla base di consolidati

indirizzi giurisprudenziali, sia pure con riguardo ai termini di

decadenza previsti per l'esercizio della tutela giurisdizionale.

Fu dapprima il Consiglio di Stato ad elaborare una giurisprudenza,

costante ormai da decenni, con cui si è escluso che, per la

proposizione di ricorsi contro provvedimenti che non hanno base

nell'esercizio di una potestà autoritativa, potesse valere il

termine di decadenza di sessanta giorni, stabilito in via generale

dall'art. 36 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054.

Proprio il raffronto tra il regime così acquisito per la tutela

dei diritti dei pubblici dipendenti ancora in servizio e il regime

delle controversie relative al trattamento di quiescenza indusse poi

questa Corte (sentenza n. 8 del 1976) a dichiarare l'illegittimità

delle norme che prescrivevano, per la proposizione dei ricorsi in

materia di pensione da parte degli aventi diritto, il termine

perentorio di novanta giorni dalla data di comunicazione o

notificazione del provvedimento impugnato.

Analoga decisione venne in seguito pronunciata con riguardo ai

ricorsi in materia di pensioni, assegni o indennità di guerra (sent.

n. 97 del 1980).

Sebbene, come si è già avvertito, le pronunce ricordate

riguardino i termini relativi ai ricorsi giurisdizionali, appare

evidente che analoghe rationes decidendi non possano non operare in

relazione al termine previsto per il ricorso amministrativo, quando

la tempestiva proposizione di esso sia condizione per il successivo

esercizio dell'azione in sede giurisdizionale. L'efficace tutela dei

diritti, garantita dall'art. 24 della Costituzione, verrebbe infatti

gravemente limitata da una previsione che non sarebbe meno ostativa

per il fatto di riguardare momenti antecedenti alla fase

giurisdizionale.

Né può sfuggire, infine, quanto un così breve termine per

ricorrere e le caducatorie conseguenze della sua inosservanza si

pongano in contrasto con la imprescrittibilità del diritto

all'assegno vitalizio, espressamente sancita dal già ricordato art.

20 d.P.R. n. 1032 del 1973: il contenuto sostanziale del diritto

verrebbe infatti vanificato dalla relativa disciplina processuale.

3. - L'accoglimento della questione nei termini indicati assorbe

gli ulteriori motivi di censura enunciati nell'ordinanza di

remissione, con riguardo al richiamo agli artt. 3, 97 e 113 della

Costituzione.

4. - In conseguenza della pronuncia di incostituzionalità

dell'art. 24 della legge n. 22 del 1942 cit., va dichiarata, ai sensi

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità negli

stessi limiti dell'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032.