Sentenza n. 533/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito in legge 5 maggio 1989,

n. 160, recante: "Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di

concessioni marittime", promossi con ricorsi delle Regioni

Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia, notificati il 31 marzo, il 27

maggio e l'8 giugno 1989, depositati in cancelleria l'11 aprile, il 2

giugno e il 12 giugno 1989 ed iscritti ai nn. 24, 26, 40, 44 e 48 del

registro ricorsi 1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Alberto Predieri per le Regioni Emilia-Romagna

e Toscana, Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorsi identici notificati il 31 marzo 1989 (reg. ric.

nn. 24 e 26 del 1989), le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

secondo comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77 (Disposizioni

urgenti in materia di trasporti e di concessioni marittime), per

violazione degli artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione.

Osservano le ricorrenti che con la norma impugnata le funzioni

già di per sé modeste riservate alle regioni nella materia de qua

sono ormai ridotte ad una pura interinazione di decisioni prese dai

Ministri dei trasporti e del tesoro con decreto di concerto, sulla

base di criteri generali analitici, sentita la commissione

interregionale di cui all'art. 13 della legge 15 maggio 1970, n. 281.

Rispetto, infatti, all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151,

il nuovo testo, sostituendo la procedura dell'intesa tra i Ministri

competenti e la commissione interregionale con la semplice audizione

della commissione predetta, degrada quest'ultima dalla posizione di

organo partecipante alla formazione di un atto a quella di un ente

posto sullo stesso piano meramente consultivo delle organizzazioni

delle aziende di trasporto.

Tale modificazione peggiorativa elimina sostanzialmente

l'autonomia regionale, così violando gli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione. A ciò si aggiunge, proseguono le ricorrenti, la

violazione dell'art. 77 della Costituzione, in quanto, a loro avviso,

non è conforme ai principi generali il fatto che, in materia di

competenza regionale, in cui al legislatore statale è riservato il

livello dei principi (che si impongono come limite alla legislazione

regionale), possa farsi ricorso allo strumento del decreto-legge,

immediatamente operativo, per rovesciare norme di una legge-quadro.

Inoltre, lo stesso secondo comma dell'art. 1 determina

un'ulteriore compressione dell'autonomia regionale là dove impone

alle regioni un termine per la definizione dei bacini di traffico,

così sottraendo ad esse una potestà normativa (art. 3 della legge

n. 151 del 1981), e prevede un controllo sostitutivo del Ministro dei

trasporti, violando gli artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della

Costituzione. Si tratta, infatti, concludono le ricorrenti, di un

controllo anomalo non previsto da norme costituzionali, non

giustificato dalla natura degli atti da compiere (la cui omissione

non sarebbe tale da mettere in serio pericolo l'esercizio di funzioni

fondamentali o il perseguimento di interessi essenziali affidati alla

responsabilità dello Stato), né strumentale rispetto all'esecuzione

o all'adempimento di obblighi o all'attuazione di indirizzi inerenti

ad interessi idonei a consentire allo Stato il superamento

eccezionale del riparto di competenze tra esso e le regioni. Sarebbe

anche violato il principio di "leale cooperazione", che implica

un'esigenza di proporzionalità tra i presupposti che legittimano

l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo

potere.

1.2. - Si è costituito in entrambi i giudizi, con atti identici,

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza

delle questioni sollevate.

L'Avvocatura premette che il decreto-legge n. 77 del 1989 fa parte

del pacchetto dei decreti collegati con la legge finanziaria 1989

(legge 24 dicembre 1988, n. 541) e si iscrive nel quadro della

manovra di carattere generale diretta al contenimento della spesa

pubblica: una delle direttrici di tale manovra è quella del

risanamento delle aziende pubbliche (o che fruiscono di finanziamenti

pubblici) e di assicurarne la gestione secondo criteri di

economicità.

Rileva, quindi, che la disposizione impugnata (che non si

sostituisce ma si affianca all'art. 9, ottavo comma, della legge n.

151/81) non risulta illegittimamente compressiva dell'autonomia

regionale, in quanto, da un lato, l'analiticità dei criteri

stabiliti dal Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del

tesoro, non compromette il loro carattere "generale", che ne impone

il riferimento ad interessi omogenei ed unitari e ne salvaguarda la

possibilità di specificazione in sede locale; dall'altro, la

funzione consultiva è tipica della commissione interregionale di cui

all'art. 13 della legge n. 281 del 1970.

Né, prosegue l'Avvocatura, appare illegittima la previsione

dell'intervento surrogatorio, in quanto, avuto riguardo al contesto

in cui è disposto - stanziamenti per i contributi di esercizio alle

aziende di trasporto nel quadro di un'assegnazione di contributi

speciali alle regioni per provvedere a scopi determinati l'intervento

dello Stato si riconduce, piuttosto che all'esercizio di un indirizzo

e coordinamento delle attività regionali in materia, al

coordinamento nel settore finanziario e della spesa pubblica, che ha

lo specifico addentellato nelle statuizioni contenute nell'art. 119

della Costituzione.

La definizione del piano regionale dei trasporti e dei bacini di

traffico costituisce infatti momento preliminare per la definizione

dei criteri di riparto dei contributi che di essi devono tener conto.

In definitiva, il supporto di esigenze unitarie e l'indubbia

incidenza sugli interessi nazionali della programmazione della spesa

in materia, cui si riconnettono i piani regionali, giustificano la

prevista possibilità di intervento sostitutivo.

Infine, conclude l'Avvocatura, non può ritenersi di per sé

lesiva l'emanazione, nelle materie di competenza regionale, di un

atto (decreto-legge) comunque appartenente all'ordine legislativo,

ove ne risultino osservati i presupposti costituzionali e siano

rispettati i limiti sostanziali delle competenze regionali.

2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno altresì sollevato,

con ricorsi identici notificati il 27 maggio 1989 (reg. ric. nn. 40 e

44 del 1989), questione di legittimità costituzionale della legge 5

maggio 1989, n. 160 (Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, recante disposizioni urgenti in

materia di trasporti e di concessioni marittime), nella parte in cui

ha convertito in legge, senza modificazioni, l'art. 1, secondo comma,

del detto decreto-legge, per violazione degli artt. 5, 77, 117, 118,

119 e 125 della Costituzione.

I ricorsi sono identici a quelli esaminati sub 1.1.

Anche nei presenti giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, svolgendo, a sostegno della infondatezza

delle questioni, argomentazioni identiche a quelle esaminate sub 1.2.

3.1. - Con ricorso notificato il 5 giugno 1989 (reg. ric. n. 48

del 1989), la Regione Lombardia ha, a sua volta, sollevato questione

di legittimità costituzionale della citata legge 5 maggio 1989, n.

160, nella parte in cui ha convertito in legge, senza modificazioni,

l'art. 1, secondo comma, primo periodo, e terzo comma, ultimo

periodo, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77.

In particolare, la ricorrente deduce:

a) quanto al secondo comma, esso sconvolge radicalmente il

sistema delineato con la legge n. 151 del 1981, sostituendolo con un

meccanismo accentrato, incidente addirittura, con carattere di

puntualità e specificità dispositiva, nella fase di gestione dei

contributi (con vanificazione di qualsiasi nozione di "fondo

regionale"), e sottraendo alle regioni il potere - ad esse

riconosciuto dalla citata legge n. 151/81 (artt. 5 e 6), contenente i

principi fondamentali della materia - di esprimere con legge

regionale non solo le procedure, ma anche i principi di utilizzazione

della quota regionale del fondo nazionale (col solo vincolo del

quantum minimo); il tutto è poi aggravato dalla disposizione secondo

cui alla elaborazione ministeriale dei criteri di ripartizione dei

contributi concorrono a livello consultivo, in guisa e chiave

paritaria, la commissione interregionale di cui all'art. 13 della

legge n. 281/70 e le organizzazioni di categoria delle imprese

aspiranti ai contributi di esercizio, con illogica parificazione dei

soggetti erogatori (le regioni) e dei soggetti percipienti;

b) quanto al terzo comma, esso, in contrasto con la legge

regionale 16 novembre 1984, n. 57 (spec. art. 5), la quale -

individuati i soggetti abilitati a godere di agevolazioni e

facilitazioni di viaggio - stabiliva di definire le modalità di

rimborso dell'onere derivante alle imprese per mancati introiti in

sede di determinazione dei costi economici standardizzati e dei

ricavi presunti (cioè di porre tali mancati introiti a carico del

fondo regionale relativo ai contributi di esercizio), pretenderebbe

di porre a carico della regione la copertura delle minori entrate

risultanti dalle facilitazioni tariffarie, così sgravandone il fondo

trasporti, e quindi le finanze statali ed aggravando la regione

(nell'esercizio di una funzione propria) di un onere finanziario

predeterminato da un organo dello Stato; inoltre, poiché

l'individuazione dei soggetti meritevoli delle agevolazioni non era

stata collegata dalla citata legge regionale all'espletamento di

attività o mansioni di rilevanza regionale, l'accollo degli oneri

relativi a carico delle risorse finanziarie proprie della regione si

risolve nell'attribuzione a questa, con decreto ministeriale, di una

funzione meramente assistenziale generica: e ciò, per di più, con

carattere retroattivo a far tempo dal 1° gennaio 1989.

3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, concludendo per l'infondatezza delle questioni.

L'Avvocatura dello Stato svolge, quanto al secondo comma dell'art.

1, argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle contenute negli

atti di costituzione relativi ai giudizi esaminati in precedenza.

Per quanto concerne, invece, il comma terzo (ultimo periodo)

dell'art. 1, rileva l'Avvocatura che è evidente l'esigenza di

adottare metri uniformi e di rigore per tutto il territorio nazionale

ed avverso tale generale previsione non può assumersi un

aprioristico diritto della regione di disporre senza alcun vincolo

qualsivoglia facilitazione tariffaria scaricandone l'onere sulla

finanza statuale. È chiaro poi che costituisce facoltà e non

obbligo delle regioni prevedere tali facilitazioni tariffarie.

Infine, quanto alla denunciata retroattività della norma,

l'Avvocatura osserva che trattasi di disposizione transitoria, in

relazione alle previsioni dei precedenti decreti legge decaduti.

4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memoria

aggiuntiva le Regioni Emilia-Romagna e Toscana, nonché,

limitatamente al giudizio promosso dalla Regione Lombardia,

l'Avvocatura Generale dello Stato.

A) Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana, con atti identici,

insistono nel chiedere la dichiarazione di illegittimità

costituzionale dell'art. 1, secondo comma, del decreto-legge n.

77/89, convertito con legge n. 160/89.

Le ricorrenti, dopo aver ribadito le argomentazioni già svolte,

insistono, in particolare, sul fatto che le denunciate violazioni

delle proprie competenze sono state effettuate tramite un

decreto-legge, cioè con atto normativo primario che deve essere

motivato e la cui motivazione viene incorporata nella legge di

conversione: ma nel nostro caso non risulta alcuna motivazione (né

nel decreto-legge, né nella legge di conversione) del perché fosse

necessario o solo opportuno sostituire il procedimento dell'intesa

con la mera audizione delle regioni, o del perché tale modifica

fosse connaturata alle ragioni di necessità e di urgenza con le

quali si è ritenuto di emanare le disposizioni in esame.

La motivazione addotta nel decreto-legge è infatti pura

tautologia e ne risulta anche violato il canone di ragionevolezza,

dal momento che non appare ragionevole il mutamento di un modulo

procedimentale correttamente individuato nella legge-quadro senza

alcuna giustificazione o motivazione.

B) L'Avvocatura dello Stato, premesso che le disposizioni della

legge-quadro n. 151 del 1981 hanno comportato, in sede applicativa,

una estrema diversificazione delle normative regionali (in

particolare per la non omogeneità dei criteri adottati nella

metodologia di calcolo dei costi standardizzati) e un continuo

aumento del divario tra costi e ricavi di esercizio, rileva che con

la normativa censurata si è inteso creare strumenti idonei a ridurre

il costante incremento del deficit e dare una certa uniformità ai

provvedimenti adottati in sede regionale, con particolare riferimento

alla determinazione dei costi standard. La disposizione censurata va

pertanto considerata come norma di indirizzo e coordinamento volta a

delineare, in chiave organica, le direttrici entro cui ricondurre gli

interventi finanziari destinati al trasporto locale e a recuperare la

necessaria omogeneità delle normative regionali, in vista del

fondamentale obiettivo del risanamento delle gestioni dei servizi di

trasporto pubblico.

Quanto, infine, al terzo comma dell'art. 1, in materia di

facilitazioni tariffarie, l'Avvocatura osserva che il legislatore

statale ha voluto assicurare il rispetto della disposizione

costituzionale che impone l'indicazione dei mezzi di copertura per

ogni nuova o maggiore spesa (qual è appunto quella conseguente al

riconoscimento di facilitazioni tariffarie), sul presupposto che

l'esercizio di un potere discrezionale in materia - da parte dello

Stato, della regione o dell'ente locale - è legittimo solo se e in

quanto le minori entrate siano direttamente finanziate con mezzi a

carico del bilancio dello stesso ente che ha disposto le

agevolazioni; altrimenti il fondo trasporti potrebbe costituire un

improprio canale di finanziamento di tutte le decisioni di spesa

estranee alla gestione del trasporto pubblico, con pregiudizio delle

primarie finalità inerenti all'istituzione del fondo stesso. Considerato in diritto

1. - I cinque ricorsi indicati in epigrafe sollevano questione di

legittimità, in riferimento agli artt. 5, 77, 116, 117, 118, 119 e

125 della Costituzione, di alcune norme contenute nell'art. 1 del

decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito - senza modificazioni

nelle parti censurate - nella legge 5 maggio 1989, n. 160. Essendo le

proposte questioni identiche (in particolare, le Regioni

Emilia-Romagna e Toscana hanno impugnato, ciascuna con due ricorsi

dal contenuto perfettamente uguale, prima il decreto-legge e poi la

legge di conversione), o strettamente connesse, i relativi giudizi

vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Tra le varie censure prospettate dalle ricorrenti, va in

ordine logico per prima esaminata quella sollevata, avverso il

secondo comma dell'art. 1, dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana in

riferimento all'art. 77 della Costituzione.

Esse sostengono l'illegittimità dell'uso dello strumento del

decreto-legge, con la sua tipica immediatezza di effetti, in materie

di competenza regionale concorrente, per di più per modificare norme

già poste da una legge-quadro. Nelle memorie depositate

nell'imminenza dell'udienza, le ricorrenti aggiungono che un

ulteriore vizio andrebbe rinvenuto nell'assenza di qualsivoglia

motivazione circa la necessità ed urgenza di apportare tali

modificazioni.

La questione è inammissibile.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (cfr., da

ultimo, sentt. nn. 302 e 610 del 1988, 407 del 1989), nei giudizi di

costituzionalità sollevati in via principale, le regioni possono, in

linea di principio, denunciare la violazione anche di norme

costituzionali poste al di fuori del titolo quinto della

Costituzione, purché, tuttavia, tale violazione comporti, di per sé

(anche tenuto conto delle prospettazioni delle ricorrenti), una

diretta incisione delle competenze ad esse costituzionalmente

garantite.

Nel caso di specie tale ipotesi non sussiste. Da un lato, infatti,

questa Corte ha costantemente ritenuto (v. sentt. nn. 243 del 1987 e

1044 del 1988) che tutto ciò che attiene alla esistenza o meno dei

presupposti per la decretazione d'urgenza non riguarda la sfera delle

competenze regionali, in quanto tali questioni concernono i rapporti

tra Governo e Parlamento (e sarebbero comunque irrilevanti di fronte

all'intervenuta conversione dei decreti-legge): ed è ovvio che ciò

non può non valere anche per il profilo, qui specificamente dedotto,

dell'assenza di motivazione sulla sussistenza di detti presupposti.

D'altro lato, non si comprende, né è chiarito nei ricorsi, come

la immediatezza di effetti del decreto-legge possa di per sé, a

prescindere dal contenuto delle norme da esso introdotte, costituire

un autonomo e concreto pregiudizio delle competenze regionali.

3.1. - Il secondo comma dell'art. 1, e precisamente i primi due

periodi dello stesso, sono poi censurati da tutte le ricorrenti in

riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, ma sotto

profili non del tutto coincidenti.

La Regione Lombardia, innanzitutto, sostiene in radice la

illegittimità della nuova disciplina di assegnazione dei contributi

di esercizio da parte delle regioni alle imprese di trasporto locale,

secondo la quale tale assegnazione deve avvenire "sulla base di una

metodologia e di criteri generali stabiliti analiticamente con

decreto del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del

tesoro, sentite la commissione consultiva interregionale di cui

all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281, e le organizzazioni

rappresentative delle aziende di trasporto pubblico locale". Ad

avviso della ricorrente, la nuova normativa sconvolge il sistema

delineato nella legge-quadro n. 151 del 1981, introducendo un

meccanismo accentrato, tramite il quale lo Stato viene ad incidere,

con un intervento puntuale e dettagliato (per di più attuato con un

mero atto amministrativo), nella fase di gestione dei contributi, la

quale, secondo gli artt. 5 e 6 della citata legge-quadro, era

viceversa di competenza regionale.

La questione non è fondata.

Ai sensi dell'art. 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151, i

contributi di esercizio per i servizi di trasporto pubblico locale

sono erogati dalle regioni "sulla base di principi e procedure

stabiliti con legge regionale, con l'obiettivo di conseguire

l'equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto"; lo

stesso articolo stabilisce poi alcuni criteri di determinazione

dell'ammontare di detti contributi.

Esattamente osserva la Regione Lombardia che la normativa

introdotta con il decreto-legge n. 77 del 1989 incide su tale fase di

erogazione dei contributi alle imprese da parte delle regioni,

inserendo nell'iter procedurale un intervento statale prima non

previsto. Ciò, tuttavia, non può considerarsi lesivo di alcuna

competenza regionale, tenuto conto sia degli obiettivi che il

legislatore statale ha inteso perseguire, sia, soprattutto, delle

caratteristiche con cui detto intervento è stato concretamente

configurato, caratteristiche che devono considerarsi, con le

precisazioni che seguono, rispettose delle autonomie regionali.

Quanto al primo punto, va rilevato che, come ha osservato

l'Avvocatura Generale dello Stato e risulta anche dai lavori

preparatori della legge n. 160 del 1989, di conversione del

decreto-legge in esame, quest'ultimo (come il precedente n. 547 del

30 dicembre 1988, non convertito) fa parte del c.d. "pacchetto" dei

decreti collegati con la legge finanziaria 1989 (legge 24 dicembre

1988, n. 541), e si inserisce nel quadro della manovra finanziaria di

contenimento della spesa pubblica; in tale contesto, la normativa

impugnata mira, più in particolare, a fronte di una legislazione

regionale in materia estremamente diversificata (quanto soprattutto

ai criteri di determinazione dei costi standard), a razionalizzare e

ricondurre il sistema ad una maggiore omogeneità di disciplina, al

fine di risanare il settore - che versa in una grave crisi economica

ed organizzativa - tentando di ridurre gli sperperi e il costante

aumento del divario tra costi e ricavi. Che lo scopo della norma in

discussione sia quello del contenimento della spesa nel campo dei

trasporti locali è poi reso palese dal primo comma dell'art. 1 del

decreto-legge n. 77, il quale appunto prevede che lo stanziamento

annuale del Fondo nazionale trasporti, parte esercizio - istituito

con l'art. 9 della legge n. 151 del 1981 - a decorrere dal 1990 sarà

gradualmente ridotto "sulla base dei risultati acquisiti in

applicazione dei principi e dei criteri di cui al comma 2 e

parallelamente al risanamento delle gestioni di cui allo stesso comma

2". Del resto, e per concludere su questo punto, che la legge n. 151

del 1981 abbia dato luogo ai segnalati inconvenienti è dimostrato

anche dai tre disegni di legge di riforma, d'iniziativa parlamentare

(nn. 1119, 1397 e 1539), tuttora all'esame del Senato, dei quali la

normativa ora censurata costituisce una coerente anticipazione.

Passando ad esaminare come in concreto il denunciato intervento

statale è stato delineato, deve ritenersi che l'aver demandato nel

caso di specie ad un decreto ministeriale l'ulteriore disciplina

della materia non viola le competenze regionali (conformemente alla

giurisprudenza di questa Corte: v., ad es., sentt. nn. 294 del 1986 e

64 del 1987), tenuto conto delle esigenze di coordinamento e di

uniformità prima evidenziate e considerato che l'uso di tale

strumento normativo è previsto dalla legge; che il contenuto di esso

non è del tutto libero, in quanto la legge stessa detta - sempre nel

secondo comma dell'art. 1 - delle direttive e dei principi cui a sua

volta il decreto dovrà uniformarsi; che i criteri ad esso demandati

hanno indubbiamente natura prevalentemente tecnica; che, infine, non

mancano delle garanzie procedimentali (quale l'audizione della

commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge n. 281 del

1970, su cui si tornerà in seguito).

Per quanto concerne, poi, la denunciata "analiticità" dei criteri

che dovrà dettare il decreto ministeriale, effettivamente potrebbero

sorgere seri dubbi di legittimità se con tale atto normativo il

Ministro dei trasporti fosse stato abilitato ad introdurre una

disciplina di dettaglio della materia; ma così non è. Infatti

l'espressione (indubbiamente poco felice) "criteri generali stabiliti

analiticamente", adoperata dalla legge, può correttamente

interpretarsi (anche in ossequio al principio della prevalenza

dell'interpretazione conforme alla Costituzione) nel senso che i

ripetuti criteri, fatto salvo il loro ineludibile carattere di

"generalità", dovranno essere dettati prendendo in considerazione

ciascuna delle varie possibili voci e componenti che devono

concorrere a determinare una razionale e non dispendiosa ripartizione

dei contributi.

Così intesa, la norma impugnata non preclude alle regioni un

proprio spazio d'intervento; ed è ovvio che resta salvo il sindacato

di questa Corte, in sede di eventuale conflitto di attribuzione, sul

rispetto delle indicate modalità nella concreta adozione del

provvedimento de quo.

3.2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana lamentano, più in

particolare, che la norma impugnata avrebbe sostituito la procedura

dell'"intesa" tra Ministri competenti e commissione interregionale -

prevista nell'art. 9 della legge n. 151 del 1981 e che, in linea

generale, costituisce un tipico strumento di composizione a livello

paritario di interessi eterogenei in attuazione del principio di

cooperazione - con la semplice formulazione di un avviso o di un

parere da parte di detta commissione, così degradando quest'ultima

ad organo meramente consultivo.

La questione non è fondata.

Si è già accennato, infatti, che la norma censurata incide (in

parte modificandola) sulla fase di erogazione dei contributi alle

imprese da parte delle regioni, regolata dagli artt. 5 e 6 della

legge n. 151 del 1981. Viceversa, l'art. 9 della legge stessa,

richiamato dalle ricorrenti, e in particolare il suo comma ottavo che

qui interessa, prevede sì un'intesa tra Ministro dei trasporti e

commissione interregionale, ma per stabilire i "criteri di

ripartizione del fondo tra le regioni": attiene, cioè, com'è

evidente, alla diversa e preliminare fase in cui il fondo nazionale

per il ripiano dei disavanzi di esercizio viene suddiviso tra le

regioni, prima che queste ultime provvedano alla erogazione della

propria quota alle imprese locali. È, pertanto, altrettanto evidente

che la indicata procedura d'intesa resta pienamente in vigore e che

la questione proposta viene con ciò a perdere il suo stesso

presupposto argomentativo.

Non può, peraltro, non rilevarsi - come esattamente osserva

l'Avvocatura dello Stato - che la funzione originaria e peculiare

della commissione de qua è tipicamente consultiva, secondo quanto è

previsto nella norma che la istituisce (art. 13 della legge n.

281/70); del resto, la stessa struttura di essa (la compongono i

Presidenti delle giunte di tutte le regioni a statuto ordinario e

speciale) ne rivela la natura di organo idoneo piuttosto a rendere un

parere anziché ad esercitare un potere di codecisione.

Il fatto che a volte - e segnatamente nella legge n. 151 del 1981

- il legislatore statale abbia ritenuto di prescrivere forme d'intesa

con l'organo in esame non può pertanto fornire valido fondamento

alla pretesa dell'adozione costante di tale procedura, in luogo di

quella della consultazione, maggiormente aderente - ripetesi - al

carattere dell'organo.

4. - Gli ultimi due periodi del secondo comma dell'art. 1 sono

censurati - in riferimento agli artt. 5, 116, 117, 119 e 125 della

Costituzione - dalle Regioni Emilia-Romagna e Toscana, in quanto

impongono alle regioni un termine per la definizione dei bacini di

traffico, così sottraendo ad esse una potestà normativa (prevista

nell'art. 3 della legge n. 151 del 1981), e prevedono, in caso di

inadempienza, un controllo sostitutivo del Ministro dei trasporti a

loro avviso anomalo e non giustificato dalla natura degli atti da

compiere, con conseguente violazione anche del principio di leale

cooperazione.

La questione non è fondata.

Sul primo punto basta osservare che la norma censurata, nello

stabilire un termine (sette mesi dalla data di entrata in vigore del

decreto-legge) entro cui le regioni devono provvedere ad emanare la

disciplina di propria competenza, evidentemente non sottrae ad esse

alcuna potestà normativa, bensì si limita a sollecitare l'esercizio

di tale potestà, e ciò in relazione alle esigenze di carattere

generale sopra evidenziate. Va, infatti, osservato che la

predisposizione dei piani regionali dei trasporti e la successiva

definizione dei bacini di traffico (provvedimenti che, peraltro, le

regioni avevano l'obbligo di adottare sin dall'entrata in vigore

della legge n. 151 del 1981), costituiscono attività preliminari

alla determinazione, da parte del Ministro dei trasporti, dei criteri

generali per la erogazione dei contributi di esercizio alle imprese

locali, in quanto, come espressamente risulta dallo stesso comma

secondo dell'art. 1, tali criteri generali devono, fra l'altro, tener

conto proprio dei bacini di traffico. Del resto, l'apposizione di un

termine perentorio è, di regola, un presupposto necessario per il

successivo intervento surrogatorio da parte dello Stato (che appunto

si ricollega alla infruttuosa scadenza del termine), per cui tutto in

definitiva si incentra sulla questione della legittimità o meno

della previsione di tale potere sostitutivo; nella fattispecie la

risposta deve essere affermativa.

Invero, il previsto intervento surrogatorio del Ministro dei

trasporti nella definizione dei piani regionali dei trasporti e dei

relativi bacini di traffico appare rispondente ai requisiti che

questa Corte ha costantemente indicato come propri del corretto

esercizio di tale potere da parte dello Stato (v., da ultimo, sentt.

nn. 177 e 1000 del 1988, 101, 324 e 460 del 1989): esso, infatti, è

conseguente all'inadempienza regionale in ordine ad un'attività

sottoposta ad un termine perentorio; è esercitato da un'autorità di

Governo; è strumentale - data, come già osservato, la

preliminarità della definizione dei piani di trasporto e dei bacini

di traffico rispetto alla previsione dei criteri generali di

ripartizione dei contributi - al perseguimento di un interesse

unitario e primario dello Stato, quale quello, come detto sopra, del

risanamento del settore e del contenimento della spesa pubblica;

appare, infine, proporzionato, nel contenuto e nell'estensione,

all'esigenza di salvaguardare il detto interesse dello Stato. Per

quanto, poi, in particolare, riguarda il principio di leale

cooperazione, va rilevato che la sua osservanza attiene anche, e più

propriamente, alla fase del concreto esercizio del potere

sostitutivo, il quale (salvo, ovviamente, l'eventuale sindacato di

questa Corte in sede di conflitto di attibuzione) dovrà, appunto,

essere improntato - ove occorra mediante l'adozione di misure

collaborative, quali richieste di chiarimenti, diffide, ecc. - al

rispetto di detto principio (cfr., al riguardo, sent. n. 294 del

1986).

5. - Egualmente non fondata è, infine, la questione sollevata

dalla Regione Lombardia in ordine al terzo comma (ultima parte)

dell'art. 1 del d.l. n. 77 del 1989, secondo cui "Il Ministro dei

trasporti, con proprio decreto, stabilisce entro il 30 giugno 1989,

per l'anno 1990, le facilitazioni tariffarie per le quali lo Stato,

le regioni ed i comuni devono contestualmente provvedere, con

finanziamenti propri, alla copertura della minore entrata che risulta

per le aziende interessate".

Ad avviso della ricorrente, la norma censurata - in contrasto con

la legge regionale 16 novembre 1984 n. 57, la quale viceversa

stabilisce, in sostanza (art. 5), di porre il minore introito a

carico della quota regionale del fondo nazionale per i contributi di

esercizio - impone alla regione un onere finanziario predeterminato

da un organo dello Stato ed attribuisce ad essa una funzione

meramente assistenziale, dato che la citata legge regionale individua

i soggetti meritevoli delle agevolazioni indipendentemente dallo

svolgimento di attività di rilevanza regionale; il tutto, infine, è

aggravato dalla retroattività della norma al 1° gennaio 1989.

Premesso che il fatto che una norma statale si ponga

obiettivamente in contrasto con quanto disposto da una previgente

legge regionale non determina, per ciò solo, alcuna lesione

dell'autonomia regionale, va osservato che il criterio secondo cui

alla copertura delle minori entrate derivanti, per le imprese di

trasporto, dalle agevolazioni tariffarie debba provvedere lo stesso

ente che ha deliberato tali agevolazioni non viola la competenza di

detto ente, tenuto anche conto, da un lato, che il decreto

ministeriale si limita ad indicare le facilitazioni per le quali deve

valere tale criterio, fermo restando, ovviamente, che la introduzione

delle facilitazioni resta una facoltà e non un obbligo per la

regione; e, dall'altro, che, come esattamente osserva l'Avvocatura

dello Stato, attingere i rimborsi dalla quota regionale del fondo

nazionale di cui alla legge n. 151/81 significa trasformare detto

fondo in un improprio canale di finanziamento per spese del tutto

estranee allo scopo per cui esso è stato istituito, snaturandone le

peculiari finalità. Del resto, la norma denunciata non fa che

ribadire un criterio già previsto, più in generale, nello stesso

comma terzo dell'art. 1 (nella parte immediatamente precedente a

quella impugnata) e, ancor prima, nell'art. 31, quinto comma, del

d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito con modificazioni con legge

26 aprile 1983, n. 131, sulla finanza locale.

Quanto, infine, alla denunciata retroattività della norma in

esame al 1° gennaio 1989, essa discende dal sopra evidenziato

collegamento del decreto-legge in questione con la legge finanziaria

per il 1989 e non può di per sé (come questa Corte ha già ritenuto

in un caso analogo: v. sent. n. 407 del 1989) costituire

un'illegittima invasione delle competenze regionali.