Sentenza n. 535/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 10 e 25

del r.d.l. 4 giugno 1938, n. 880 (Disciplina del canone di

abbonamento radiotelevisivo), promosso con ordinanza emessa il 14

maggio 1982 dal Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente

tra Ronchini Diego ed altri e l'Amministrazione delle Finanze dello

Stato, iscritta al n. 914 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 dell'anno 1983;

Visto l'atto di costituzione di Ronchini Diego ed altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Uditi l'avv. Innocenzo Gorlani per Ronchini Diego ed altri e

l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Ronchini Diego e altri 33 abitanti del Comune di Marcheno

hanno proposto opposizione innanzi al Tribunale di Torino avverso

l'ingiunzione di pagamento del canone televisivo, adducendo che in

quel Comune i programmi televisivi irradiati dalla RAI non possono

essere ricevuti dagli apparecchi degli utenti, per mancanza di un

impianto ripetitore. L'Amministrazione controparte non contesta il

fatto lamentato dagli opponenti (che è quindi incontroverso), ma ha

eccepito l'infondatezza della domanda in quanto il canone televisivo

avrebbe natura tributaria, e il pagamento dello stesso sarebbe dovuto

sul presupposto della semplice detenzione di uno o più apparecchi

televisivi, indipendentemente dalla ricezione, o ricevibilità, dei

programmi.

Il Tribunale, con ordinanza 14 maggio 1982, sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 10 e 25 del r.d.l. 21

febbraio 1938, n. 246 conv. nella l. 4 giugno 1938, n. 880 in

riferimento all'art. 3 Cost., ritenendo che, secondo

l'interpetrazione di giurisprudenza ormai consolidata, si debba

attribuire effettivamente al canone televisivo carattere di tassa, di

cui sarebbe presupposto la mera detenzione dell'apparecchio

televisivo, a nulla rilevando la concreta possibilità di ricezione

dei programmi irradiati dalla RAI.

Senonché, così interpretate, le norme impugnate violerebbero il

principio di eguaglianza, in quanto si verrebbe ad imporre a

consistenti gruppi di cittadini residenti in zone non servite da

ripetitori, e che non possono, perciò, fruire del servizio

televisivo per cause imputabili unicamente alla RAI, di pagare il

canone di abbonamento al pari di tutti quegli altri cittadini che

ricevono, invece, regolarmente i programmi RAI.

Vero è che la stessa legislazione prevede la possibilità di

disdire l'abbonamento quale condizione per non pagare il canone. Ma a

tale disdetta consegue la sigillatura dell'apparecchio televisivo,

che viene così messo in condizione di non potere essere usato. Il

che sarebbe illogico ed arbitrario, dal momento che l'attuale

situazione del servizio radio-televisivo, nel suo complesso, è

caratterizzata dalla coesistenza del servizio RAI e dei servizi delle

emittenti private, in guisa che il possesso di un apparecchio

ricevente trova la sua giustificazione anche nella ricezione dei soli

programmi delle emittenti private. E allora, se legittima deve

ritenersi l'imposizione di un canone a favore della RAI, condizione

essenziale di legittimità dovrebbe ritenersi non solo, o non più,

soltanto il possesso di un apparecchio televisivo, ma anche e

sopratutto la effettiva erogazione del servizio.

2. - Si sono costituite nel giudizio innanzi alla Corte le parti

private, le quali sostengono che, nella situazione incontroversa in

cui si sono venute a trovare, il canone non può ritenersi dovuto,

anche ove lo si voglia qualificare come "tassa". Infatti, il

presupposto di questo tributo non sarebbe, come ha sostenuto

l'Amministrazione delle finanze, la mera detenzione dell'apparecchio,

ma la detenzione "qualificata" dalla possibilità di utilizzare, a

suo mezzo, il servizio radio-televisivo di Stato. In tal senso si

sarebbe pronunziata implicitamente questa Corte con la sentenza n. 81

del 1963 e, in modo esplicito, lo stesso Tribunale di Torino nella

sentenza 8 giugno 1979. Sempre il Tribunale di Torino, del resto, con

sentenza 12 ottobre 1982, in un procedimento identico all'attuale,

concernente altri abitanti del Comune di Marcheno, ha deciso che in

caso di carenza assoluta, nel luogo di detenzione dell'apparecchio,

di segnali provenienti dall'emittente di Stato, nessun canone è

dovuto.

Secondo le parti private, perciò, o la Corte disattende

l'interpretazione del rimettente, attenendosi a quella della citata

sentenza 12 ottobre 1982 dello stesso Tribunale, e allora si avrebbe

una decisione coerente alla ratio legis e alla giurisprudenza della

stessa Corte; oppure la Corte, contraddicendo la sua giurisprudenza,

ritiene che l'obbligazione scaturisca dalla mera detenzione

dell'apparecchio, indipendentemente dall'erogazione del servizio, e

allora dovrebbe dichiarare la illegittimità costituzionale delle

norme denunciate secondo l'interpretazione del giudice a quo.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del consiglio dei

ministri rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale

ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque

infondata.

Il giudice a quo - sostiene l'Avvocatura - parte da una premessa

interpretativa esatta, fondata d'altra parte su una giurisprudenza

consolidata: il canone radio-televisivo ha natura tributaria, con

presupposto meramente reale (la detenzione dell'apparecchio) e con

base imponibile sottratta alla discrezionalità della P.A. Che

sopratutto il presupposto prescinda totalmente dalla effettiva

ricezione di questa o quella emittenza sarebbe dimostrato dalla

espressione usata negli artt. 1 e 19 del r.d.l. 246/38, in virtù

della quale è assoggettato alla disciplina de qua non solo

l'apparecchio "atto", ma anche quello potenzialmente "adattabile"

alla ricezione. Del resto ci si basa sul presupposto della mera

detenzione sia per gli apparecchi installati a bordo di autovetture o

autoscafi, per i quali il canone è comunque dovuto fino a quando

permanga l'immatricolazione del mezzo (l. 15 dicembre 1967, n. 1235),

sia per la tassa di circolazione dei veicoli.

In tal senso - osserva l'Avvocatura - si è espresso il "diritto

vivente" che non appare costituzionalmente censurabile.

Infatti, la disuguaglianza denunciata dal giudice a quo è una

diseguaglianza meramente "di fatto", sorta in sede di applicazione

della legge e, come tale, non idonea a fondare censure di

legittimità costituzionale ( Corte Cost. sent. 56/79, 109/71).

Peraltro, una volta accertato che il canone ha natura tributaria e

che il presupposto della mera detenzione non è irrazionale (in

quanto, come nelle altre ipotesi accennate, ben poteva dal

legislatore essere assunto quale indice di una pur modestissima

capacità contributiva) la ipotizzazione di "altri" ragionevoli

presupposti riguarda esclusivamente la discrezionalità politica del

legislatore.

4. - All'odierna udienza le parti costituite, pur insistendo nelle

loro conclusioni, concordemente rappresentavano che la vertenza si

era chiusa fin dalla primavera del 1983, allorquando i servizi RAI

avevano installato nella zona un ripetitore che consente anche ai

cittadini di Marcheno di ricevere i programmi televisivi della RAI:

da quel momento i cittadini coerentemente corrispondono con

regolarità il canone televisivo, dandosi atto che quello concernente

le radioaudizioni era sempre stato versato. Considerato in diritto

1. - Quantunque già da tempo sia cessata la situazione

conflittuale, per le ragioni testé accennate, la Corte tuttavia è

chiamata a decidere la questione per il periodo intercorrente fra il

1979 e il 1983.

D'altra parte, la questione proposta è di grande interesse, anche

sociale, in quanto investe il rapporto intercorrente fra cittadino

utente e servizio pubblico di rilevante importanza, gestito dallo

Stato tramite concessionario.

Nei termini in cui il giudice rimettente ha sollevato la

questione, la sua risoluzione sembra postulare lo scioglimento del

quesito circa la natura della prestazione numeraria che si richiede

al cittadino per godere del servizio. Anche se poi il parametro

costituzionale invocato (art. 3) non è probabilmente il solo ad

interferire nella vicenda di legittimità, atteso il collegamento del

servizio pubblico de quo con l'art. 21 Cost. trattandosi di pubblica

informazione e dei mezzi atti a diffonderla.

Ma già per dare risposta al problema della natura di quella

prestazione, e quindi del particolare rapporto intercorrente fra

cittadino e concessionario, è l'intera legislazione che disciplina

il servizio a venire in esame.

Nel corso dei tempi, infatti, dal lontano 1925, quando si ebbero

le prime modeste installazioni radiofoniche, l'importanza del

servizio è andata progressivamente crescendo, coinvolgendo mezzi

tecnologici sempre più sofisticati e, nel dopoguerra, la stessa

diffusione delle immagini mediante gli impianti di trasmissione

televisiva.

Tutto ciò ha comprensibilmente comportato modificazioni nella

natura del rapporto fra i cittadini ed il servizio; e la legislazione

ne porta i segni attraverso ripensamenti ed incertezze, e spesso

anche con qualche scoordinamento rispetto alla normativa

complementare. In guisa che l'identificazione dell'esatta fisionomia

giuridica che rapporto e prestazione da ultimo hanno assunto nel

contesto di una legislazione complessa, talvolta utilizzante

terminologie equivoche, postula la necessità di prendere in

considerazione almeno i momenti cruciali degli accennati sviluppi.

2. - Invece l'ordinanza di rimessione, pur correttamente mettendo

a fuoco gli aspetti essenziali del problema, ha limitato la sua

censura alla lontana legge fondamentale, rappresentata dal r.d.-l. 21

febbraio 1938, n. 246 (convertita nella l. 4 giugno 1938 n. 880),

investendone gli artt. 1, 10 e 25.

Con ciò non s'intende escludere che la legge denunziata non possa

in qualche modo contribuire al chiarimento dei concetti e alla

progressiva costruzione dell'istituto, tanto più che essa è spesso

richiamata dalle leggi successive, che hanno anche direttamente

inciso sul suo stesso testo (si veda l'art. 19, interamente

sostituito ex art. 3 d.-l. 1° febbraio 1977 n. 11 convertito nella

legge 31 marzo 1977, n. 90): del resto, essa è comunque rimasta come

struttura fondamentale e portante delle leggi successive. Si vuol

dire, però, che in definitiva essa rappresenta, pur sempre, uno dei

momenti dello sviluppo normativo, ma concerne in particolare le

radiotrasmissioni e gli apparecchi radioriceventi, risentendo dello

stato dei rapporti che in allora regolavano il servizio.

Così se è vero che nella legge in parola si parla di

"abbonamento alle radioaudizioni" che viene tenuto ben distinto dalla

"tassa sulle concessioni governative" (art. 19) è pur vero, però,

che poi, per il ritardo nel pagamento del canone, la legge prevede

una "sopratassa" pari all'ammontare del canone ritardato (art. 20).

Né potrebbe poi essere decisivo il riferimento all'art. 1 (o

all'art. 19) dove si fonda l'obbligo al pagamento del canone sulla

detenzione di apparecchi "atti o adattabili" alla ricezione delle

radioaudizioni, perché evidentemente la legge si riferisce alla

capacità dello strumento a ricevere: nel senso, cioè, che il canone

è dovuto anche se l'apparecchio non è al momento in grado di

funzionare ma è "adattabile alla ricezione".

Il problema, invece, che qui è proposto è un altro. Si vuol

conoscere, cioè, se il cosidetto "canone" sia dovuto anche

nell'ipotesi in cui l'apparecchio non può ricevere per la semplice

ragione che nella zona non ci sono segnali; in altri termini, le

diffusioni via etere, o via filo, della RAI non arrivano in quei

luoghi.

A questo punto, perciò, sembra assumere rilievo la natura della

prestazione che dal cittadino si richiede per il godimento del

pubblico servizio.

In proposito, sia la giurisprudenza della Corte di Cassazione,

quanto quella stessa di questa Corte (sent. 81 del 1963), non hanno

dubbi sulla natura fiscale della prestazione, su cui questa Corte,

anzi, richiama la definizione normativa di "tassa". Ed, in realtà,

il legislatore, approvando la Convenzione per la concessione alla RAI

dei servizi di radioaudizione, televisione e telediffusione (d.P.R.

26 gennaio 1954 n. 180), attribuiva natura di "tassa" ai canoni di

abbonamento alle radioaudizioni e alla televisione circolare: natura,

cui già la riscossione ex officio degli importi e delle sopratasse,

l'esazione coattiva e il privilegio (artt. 25 e 26 r.d.-l. n. 245 del

1938) avevano dato supporto concettuale, anche se era stato rilevato

che esistono entrate patrimoniali dello Stato, di natura sicuramente

non fiscale, che pure godono di riscossione ex officio coattiva.

Peraltro, ciò non impedisce, poi, alla legislazione successiva,

anche la più recente, di ritornare alla voce "canone di

abbonamento", mentre è singolare che il d.P.R. 26 ottobre 1972

concernente la cosidetta "Imposta sul valore aggiunto", dichiari

esenti dall'imposta "le operazioni relative alla riscossione dei

tributi" (art. 10 n. 5), ma sottoponga all'aliquota del 2% i canoni

di abbonamento alle radiodiffusioni circolari (Parte II, n. 36).

Tutto ciò dimostra l'effettiva sussistenza di quei ripensamenti,

di quelle incertezze e di quegli scoordinamenti che più sopra si

erano accennati.

Tuttavia - come si è anticipato - la già citata sentenza di

questa Corte non ha avuto dubbi sulla natura di "tassa" che

spetterebbe al canone di abbonamento, sia facendo leva sul carattere

pubblico del servizio, che lo Stato esercita tramite la Società

concessionaria, sia in virtù della pure citata norma (art. 1 del

d.-l. n. 246 del 1938) che impone l'obbligazione, indipendentemente

dalla volontà negoziale dell'utente, per il solo fatto "di una mera

possibilità di uso del servizio" mediante l'apparecchio posseduto.

Autorevole dottrina ha, però, negato che l'indubbia qualità

pubblica del servizio svolga ruolo decisivo, dato che l'esercizio di

un pubblico servizio ben può assumere carattere imprenditoriale,

come accade per l'Azienda autonoma delle F.F.S.S. o per quelle

municipalizzate dell'acqua, del gas etc...: e sarebbe solo la

particolare natura tecnica del mezzo usato a rendere necessaria la

forfettizzazione del prezzo, che non cesserebbe, per ciò solo, di

avere tale qualità. Mentre, poi, l'apparecchio, mediante cui si

utilizza il servizio, sarebbe un "bene a circolazione controllata",

come gli autoveicoli, le armi da fuoco, i preziosi etc... Per il

resto, non si dovrebbero confondere espressioni di autotutela

amministrativa, che è prevista anche per contratti di diritto

privato, con i caratteri impositivi propri dell'attività tributaria.

3. - Ma, anche a prescindere dalle incertezze del legislatore e

dai dubbi insinuati dalla dottrina, è proprio sul concetto stesso di

"tassa" che poi si annidano non poche perplessità. Infatti,

tralasciando altre definizioni piuttosto problematiche, sembra che

non possa almeno prescindersi, nella nozione di "tassa", da una

relazione fra il tributo ed un atto dell'autorità che apporta al

privato un vantaggio, senza tuttavia che ciò faccia del tributo un

vero e proprio corrispettivo.

Allora la questione ben potrebbe proporsi nei sensi

dell'irrilevanza, agli effetti del pagamento del tributo, del fatto

che nell'erogazione del pubblico servizio possano verificarsi

sospensioni o interruzioni per cause tecniche o per altre ragioni. Ma

non quando la pubblica amministrazione non ha per nulla previsto

l'erogazione del servizio in una certa zona, al punto da non avere

messo nemmeno in opera gli impianti che ne rendano possibile

l'erogazione di massima. In tal caso, davvero sembrerebbe

irragionevole la pretesa di un tributo che, per essere "tassa", non

può prescindere - come si è rilevato - da una sua relazione con un

atto dell'autorità, che apporti al privato almeno il vantaggio -

come diceva questa Corte - della "mera possibilità di uso del

servizio". Laddove si tratterebbe, nella specie, di vera e propria

"impossibilità", talché il caso, in definitiva, potrebbe perfino

sembrare di facile soluzione.

Senonché, a questo punto, dovrebbe essere presa in considerazione

anche altra norma, che mette in crisi il ragionamento fin qui

seguito, gettando ombre sulla natura del tributo così come

configurato anche dalla giurisprudenza di questa Corte. Ciò che si

oppone, infatti, all'accoglimento della tesi dei cittadini di

Marcheno, riverberata dall'ordinanza di rimessione, non sono le norme

impugnate che, anche se di dubbia interpetrazione, ben potrebbero,

meglio considerate, portare al risultato interpretativo testé

accennato, ma è il secondo comma dell'art. 15 della l. 14 aprile

1975 n. 103 il quale, nell'avvertire che il "canone di abbonamento e

la tassa di concessione governativa... sono dovuti anche dai

detentori di apparecchi atti o adattabili alla ricezione di

trasmissioni sonore o televisive via cavo o provenienti dall'estero",

apre tutto un diverso aspetto della questione. Per il quale, dunque,

non si tratta più soltanto di "mera possibilità di uso del

servizio" fornito dallo Stato italiano, perché - in grazia di quella

norma - la considerazione deve allargarsi anche alla possibilità di

fruire dei servizi forniti da Stati esteri, ed oggi anche - si può

soggiungere - dalle emittenti private.

Il che comporta altresì che, venendo a mancare il diretto

rapporto fra il tributo ed il servizio pubblico accordato

dall'autorità del nostro Stato, è la stessa natura di "tassa" che

diventa dubbia. Infatti, per giustificare la persistenza del tributo,

pur quando non venga fornito dallo Stato alcun servizio, si fa da

altri riferimento alla polizia e all'amministrazione dell'etere su

cui lo Stato è sovrano, così però introducendo concetti

concernenti servizi generali della pubblica amministrazione, gestiti

appunto nell'interesse della generalità; concetti che escludono quel

rapporto fra tributo e atto dell'autorità vantaggioso per il singolo

proprio della "tassa", trasferendo il discorso nel vasto campo dei

tributi "imposte".

Del resto, è pacifica nella specie la protesta dei cittadini per

l'avvolgimento in teli e successiva sigillatura degli apparecchi;

operazioni che impedivano il godimento del servizio privato e di

quello estero, e che hanno determinato l'impugnazione anche dell'art.

10 del d.-l. n. 246 del 1938.

Ma non può bastare, giacché questa Corte, per giudicare della

legittimità di queste operazioni, deve potere altresì apprezzare

quella della disposizione di cui al citato secondo comma dell'art. 15

della l. n. 103 del 1975: norma che non è stata impugnata. La

questione è, pertanto, inammissibile.