Sentenza n. 54/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del D. M. 8

luglio 1924, in relazione all'art. 2 del R. D.L. 10 maggio 1923, n.

1792, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza 9 novembre 1956 della Corte di appello di Torino nel

procedimento penale a carico di Grassotti Aldo, rappresentato e difeso

nel presente giudizio dagli avvocati Franco Pierandrei e Pietro Bodda,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 del 12

gennaio 1957 ed iscritta al n. 347 del Registro ordinanze 1956;

2) ordinanza 5 dicembre 1956 della Corte di appello di Torino nel

procedimento penale a carico di Giannace Angelo, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 del 12 gennaio 1957 ed

iscritta al n. 348 del Reg. ord. 1956.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 13 marzo 1957 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi gli avvocati Franco Pierandrei e Pietro Bodda ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Achille Salerni.

Ritenuto in fatto :

Nei procedimenti penali innanzi alla Corte d'appello di Torino a

carico di Grassotti Aldo e Giannace Angelo, imputati, fra l'altro, di

contrabbando di alcool, ai sensi del testo unico delle disposizioni

concernenti l'imposta di fabbricazione degli spiriti, approvato con

decreto del Ministro per le Finanze 8 luglio 1924, la difesa del

Grassotti ed il Procuratore generale presso la Corte d'appello di

Torino, rispettivamente per i due procedimenti, dedussero la

illegittimità del citato D. M. 8 luglio 1924, in relazione all'art. 2

del R. D.L. 10 maggio 1923, n. 1792.

La Corte di appello di Torino, con le ordinanze in data 9 novembre

e 5 dicembre 1956, sospendeva il giudizio e rimetteva gli atti alla

Corte costituzionale, ritenendo rilevante ai fini del decidere e non

manifestamente infondata la sollevata questione di legittimità

costituzionale, considerando: 1) che il decreto ministeriale 8 luglio

1924 risulta emanato in base a delega conferita al Governo con R. D.L.

10 maggio 1923, n. 1792, sicché può dubitarsi della facoltà da parte

del Governo, delegato in forza della legge 3 dicembre 1922, n. 1601,

per il riordinamento del sistema tributario, di conferire l'esercizio

di attività, almeno apparentemente legislativa, al Ministro; 2) che,

mentre i poteri furono conferiti al Governo limitatamente al termine

del 31 dicembre 1923, il decreto ministeriale che qui interessa risulta

emanato soltanto l'8 luglio 1924; 3) che, infine, il testo unico in

parola manca del prescritto parere del Consiglio di Stato in adunanza

generale.

Le ordinanze vennero ritualmente notificate al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 21 novembre ed il 13 dicembre 1956,

comunicate ai Presidenti delle due Camere del Parlamento in data 26

novembre e 5 dicembre 1956, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 11 del 12 gennaio 1957.

Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

a mezzo della Avvocatura generale dello Stato, sostenendo (deduzioni

del 10 e 29 dicembre 1956):

1) preliminarmente, il difetto del presupposto del giudizio di

legittimità costituzionale, non avendo la Corte d'appello di Torino,

nelle sue ordinanze del 9 novembre e del 5 dicembre 1956, indicato le

norme della Costituzione o di leggi costituzionali che si assumono

violate;

2) nel merito:

a) il Governo ben poteva delegare un suo componente, il Ministro

per le Finanze, ad emanare il testo unico delle disposizioni

sull'imposta di fabbricazione degli spiriti, in quanto, atteso il

carattere autonomo ed originario del potere del Governo di procedere

alla formazione di un testo unico, non può parlarsi di delega

legislativa ricevuta dal Parlamento e di sub-delega conferita dal

Governo ad un ministro. Inoltre, le norme contenute nell'impugnato

decreto ministeriale, non avendo portata innovativa, non potrebbero

neanche definirsi provvedimenti aventi, di per sé, valore od efficacia

di legge e, come tali, impugnabili dinanzi alla Corte costituzionale;

b) nessuna violazione di termini è stata posta in essere dallo

impugnato decreto ministeriale, sia perché il termine del 31 dicembre

1923 venne fissato dalla legge 3 dicembre 1922, n. 1601, esclusivamente

per l'emanazione di leggi delegate e non anche per la formazione di

testi unici, sia perché nessun valore, se non a carattere ordinatorio,

potrebbe avere la fissazione di un termine per l'emanazione di un testo

unico, senza attribuzione di potestà innovative;

c) la mancanza del parere del Consiglio di Stato potrebbe, se mai,

sostanziare un vizio di legittimità del procedimento di formazione

dell'atto, ma non assurgere a causa di illegittimità costituzionale

dell'atto stesso.

Non si è costituito Giannace Angelo.

Si è costituito Grassotti Aldo, il quale, con deduzioni del 20

novembre 1956 e con quelle aggiuntive del 15 dicembre 1956 e del 26

febbraio 1957, ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 2 del R. D.L. 10 maggio 1923, n. 1792, e del

D. M. 8 luglio 1924.

Assume all'uopo la difesa del Grassotti:

1) preliminarmente, la omessa indicazione nella ordinanza di

trasmissione degli atti emessa dalla Corte d'appello di Torino delle

norme costituzionali violate, non costituisce motivo di

inammissibilità della sollevata questione di legittimità

costituzionale del D. M. 8 luglio 1924, e dell'art. 2 del R. D.L. 10

maggio 1923, n. 1792, dato che la violazione si riferisce ad un

principio implicito nell'ordinamento dello Stato, quale disciplinato

dallo Statuto Albertino ed espressamente sancito, oggi, negli artt. 70,

76 e 77, primo comma, della Costituzione della Repubblica;

2) nel merito:

a) il Governo, delegato ai sensi della legge 3 dicembre 1922, n.

1601, a procedere al riordinamento del sistema tributario, non avrebbe

potuto, a propria volta, delegare, con il R. D.L. 10 maggio 1923, n.

1792, tale facoltà al Ministro per le Finanze, che emanò l'impugnato

decreto, ossia il T.U. 8 luglio 1924. Né può parlarsi di poteri

autonomi ed originari del Governo, perché l'emanazione di un testo

unico comporta necessariamente una delegazione di potestà legislativa

formale e determina l'esercizio di attività materialmente normativa,

non soltanto quando il Parlamento conferisce al Governo il potere di

"modificare" le disposizioni preesistenti, ma anche quando le

necessità del coordinamento legittimino delle sia pur marginali

modificazioni dei precetti anteriori. Nella specie, il Parlamento aveva

delegato il Governo, come tale, a procedere al riordinamento del

sistema tributario, ed il Governo si è avvalso di tale delega per

sub-delegare, a sua volta, il Ministro per le Finanze; e la sub-delega

è da ritenersi vietata sia in una costituzione flessibile, sia in una

costituzione rigida, perché altrimenti verrebbe meno quel rapporto di

fiducia che deve esistere tra il potere delegante ed il potere al quale

l'esercizio concreto della potestà è conferito;

b) il D. M. 8 luglio 1924 deve ritenersi illegittimo perché

emanato dopo il termine del 31 dicembre 1923, fissato al Governo per

l'esercizio della delega legislativa;

c) il citato decreto ministeriale è da ritenersi illegittimo

perché emanato senza il prescritto parere del Consiglio di Stato in

adunanza generale. Considerato in diritto :

Nelle due cause, che sono state congiuntamente discusse, può

emettersi un'unica pronuncia, stante la identità delle questioni

sottoposte alla decisione della Corte.

L'Avvocatura dello Stato ha eccepito che nelle ordinanze in esame

non sono indicate le norme della Costituzione che sarebbero state

violate: dal che deriverebbe una ragione di inammissibilità. Per

respingere questa eccezione, basta richiamare, nei suoi presupposti

essenziali, la precedente sentenza n. 37 del 24 gennaio 1957, con la

quale è stata affermata la competenza di questa Corte a sindacare la

legittimità costituzionale dei decreti delegati di data anteriore alla

Costituzione, e sono stati fissati i confini di questo sindacato, che,

pur movendo dai principi fondamentali espressi nelle disposizioni degli

artt. 70 e 77, primo comma, della Costituzione, deve constatare

l'esistenza di due condizioni: a) una delega legislativa; b) il

rispetto dei limiti in essa delega segnati. Da ciò discende che negli

atti introduttivi di queste controversie non si può richiedere la

indicazione di precise norme della Costituzione attuale, che sarebbero

state violate.

La decisione di questa causa dipende tutta dalla soluzione di un

solo quesito, che è quello relativo al carattere del testo unico

approvato con D. M. 8 luglio 1924. Se detto testo costituisse una legge

delegata, ne sarebbe chiara l'illegittimità costituzionale. In primo

luogo, esso sarebbe stato emanato in base ad una sub-delegazione: il

Governo, delegato con legge 3 dicembre 1922, n. 1601, a provvedere al

riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione,

non avrebbe potuto conferire, a sua volta, altra delega legislativa ad

un Ministro. In secondo luogo, l'esercizio del potere di delega sarebbe

stato tardivo, in quanto l'art. 1 della citata legge 3 dicembre 1922 ne

aveva fissato il termine al 31 dicembre 1923.

Ma la Corte reputa che, nell'autorizzare il Ministro a raccogliere

in testo unico le disposizioni di legge concernenti la imposta sugli

spiriti, l'art. 2, secondo comma, del R. D. 10 maggio 1923, n. 1792,

emanato in base alla ripetuta legge 3 dicembre 1922, non abbia

conferito al Ministro una delega di carattere legislativo.

Per quanto ormai la complessità delle leggi renda poco facile, in

pratica, la formazione di un testo unico se al Governo non sia

conferito il potere di modificare ed integrare le norme da coordinare e

riunire, tuttavia resta esatta la distinzione dei testi unici in due

categorie: quelli che per la loro formazione non richiedono esercizio

di potestà legislativa delegata e quelli che sono vere e proprie leggi

delegate. Stabilire a quale delle due categorie appartenga un

determinato testo unico è cosa che deve essere esaminata alla stregua

della norma in base alla quale il testo unico è stato emanato. Bisogna

vedere se tale norma contiene una delega legislativa, nel qual caso il

Governo riceve facoltà di modificare, integrare, coordinare le norme

vigenti, o se quella norma conferisce una autorizzazione alla

formazione del testo unico. Com'è noto, la differenza fondamentale tra

i due tipi di testi unici è che, mentre nel testo unico emanato

nell'esercizio di poteri legislativi delegati, il testo unico è una

vera e propria legge delegata, nel testo unico di mera compilazione la

forza di legge delle singole norme, raccolte nel testo unico, resta

sempre ancorata alle leggi dalle quali le norme stesse sono tratte. Ai

fini della presente controversia, non occorre stabilire quale sia la

categoria degli atti amministrativi ai quali il testo unico di mera

compilazione appartenga, né occorre indagare quale sia la portata

della norma legislativa che autorizzò la formazione di un testo unico

di tale natura ed in particolare non giova risolvere il quesito se il

Governo potrebbe emanare un testo unico dello stesso tipo in virtù di

poteri propri senza l'autorizzazione legislativa: ciò che unicamente

serve ai fini del decidere è che, come si è detto, questo genere di

testi unici non costituisce una manifestazione di volontà legislativa,

bensì di potestà amministrativa.

Nel caso in esame, la formula "coordinamento e pubblicazione dei

testi unici", che fu usata nell'art. 2, secondo comma, del R. D.L. 10

maggio 1923, n. 1792, senza alcun accenno al potere di modificare ed

integrare le norme vigenti, non esprime la volontà di conferire una

delega legislativa. Né può indurre a diverso avviso l'accenno che si

fa al coordinamento, perché è noto che, quando il Governo non ha il

potere di integrare e modificare le disposizioni vigenti, il

coordinamento si limita a quei semplici adattamenti formali che sono

necessari per la struttura unitaria del testo.

Se, dunque, la norma dell'art. 2 del R. D.L. 10 maggio 1923 non

conferì al Governo una delega legislativa ma autorizzò semplicemente

la pubblicazione di testi unici, resta chiaro che non si ebbe

sub-delegazione di poteri legislativi e non ci fu ritardo

nell'esercizio di tali poteri, in quanto la pubblicazione del testo

unico non era vincolata al termine posto dalla legge di delega per

l'esercizio dei poteri legislativi conferiti al Governo.

La questione da esaminare è se possa considerarsi

costituzionalmente legittima la norma dell'art. 2, secondo comma, del

R. D.L. 10 maggio 1923 in quanto autorizza il Ministro e non il Governo

ad emanare il testo unico. Questa indagine deve essere condotta sulla

base del sistema vigente nel tempo in cui fu emanata la norma che

autorizza il testo unico (1923) ed in cui esso fu pubblicato (1924).

Ora, ritiene la Corte che, tenuta presente la natura amministrativa del

testo unico di cui trattasi, l'autorizzazione data al Ministro, quale

organo preposto a quel determinato ramo della pubblica Amministrazione,

non possa dirsi illegittima, in quanto l'autorizzare il Ministro a

riunire in unico corpo ed a coordinare le disposizioni nel senso sopra

chiarito non poté costituire una menomazione della sfera di

attribuzioni del Governo, nella sua unità, tale da importare

violazione di una norma o di un principio di natura costituzionale.

Accertata la non fondatezza della questione di legittimità

costituzionale della norma contenuta nel secondo comma dell'art. 2 del

R. D.L. 10 maggio 1923, n. 1792, resterebbe da esaminare la

legittimità costituzionale del D. M. 8 luglio 1924 in relazione

all'altra questione sollevata nel presente giudizio, in relazione,

cioè, alla mancata audizione del Consiglio di Stato sul detto testo

unico, ai sensi dell'art. 16, n. 3, del T.U. delle leggi sul Consiglio

di Stato, approvato con R. D.L., 26 giugno 1924, n. 1054. Ma tale esame

non è proponibile in questa sede. Escluso che il testo unico in esame

abbia, per se stesso, forza di legge, ogni questione relativa alla sua

legittimità esula dalla competenza di questa Corte, la quale è

chiamata a giudicare della legittimità costituzionale delle leggi e

degli atti aventi forza di legge (art. 134 della Costituzione).