Sentenza n. 54/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 del D.P.R.

30 novembre 1954, n. 1496, annesso all. A, tabella VI, riguardante il

trasferimento ad altre Amministrazioni del personale del soppresso

Ministero dell'Africa italiana, promosso con ordi nanza emessa il 23

novembre 1960, dal Consiglio di Stato in s.g. - Sezione IV - su ricorso

di Fiumi Guido contro il Ministero degli affari esteri e la Presidenza

del Consiglio dei Ministri, iscritta al n. 171 del Registro ordinanze

1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 280

dell'11 novembre 1961.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio di Fiumi Guido;

udita nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1963 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per Fiumi Guido, e il sostituito

avvocato generale dello Stato Valente Simi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Un'ordinanza emessa il 23 novembre 1960 dal Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale - Sezione IV - su ricorso del dott. Guido Fiumi

contro il Ministero degli affari esteri e la Presidenza del Consiglio

dei Ministri, ha denunciato a questa Corte l'illegittimità

costituzionale dell'art. 6 del D.P.R. 30 novembre 1954, n. 1496,

annesso all. A, tabella VI, riguardante il trasferimento ad altre

Amministrazioni del personale del soppresso Ministero dell'Africa

italiana. Ha rilevato il Consiglio di Stato che la norma predetta viola

i principi ed i criteri direttivi stabiliti nell'art. 18 della legge 29

aprile 1953, n. 430, e nell'art. 11 della legge 9 luglio 1954, n. 431,

ed all'uopo ha considerato che, mentre la legge di delegazione

prevedeva l'inquadramento del personale coloniale nei ruoli ordinari o

in ruoli aggiunti, con l'istituzione del ruolo aggiunto del personale

dei commissari tecnici per l'Oriente, la norma delegata creò un ruolo

nuovo, essendosi conferito a coloro che dovevano inquadrarvisi,

funzioni istituzionali diverse da quelle spettanti al personale del

ruolo ordinario dei predetti commissari, secondo il R.D. 5 settembre

1940, n. 1497. Di più, ai dipendenti immessi nel ruolo aggiunto, non

fu garantita la conservazione della posizione giuridica acquisita, ivi

compreso il diritto di svolgere funzioni corrispondenti a quelle

espletate o inerenti ai ruoli di provenienza, e la piena parificazione

al personale della nuova Amministrazione: infatti, i dipendenti

suddetti furono esclusi dalle funzioni direttive della carriera

diplomatica, e inseriti in un ruolo destinato a sistemare personale

proveniente da ruoli diversi e diversamente rilevanti, quali erano il

ruolo direttivo di governo e quello degli interpreti tecnici, e con

funzioni diverse dalle funzioni originarie o in atto espletate.

2. - L'ordinanza del Consiglio di Stato è stata regolarmente

notificata il 25 agosto 1961 al dott. Guido Fiumi, comunicata al

Ministero degli affari esteri e al Presidente del Consiglio dei Mini

stri rispettivamente in data 21 e 22 agosto 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 280 dell'11 novembre 1961.

Innanzi alla Corte si è costituito il Fiumi ed è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri; entrambi hanno presentato

deduzioni e memorie.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri contesta l'assunta

illegittimità delle norme impugnate sotto un duplice profilo:

a) il R.D. 5 settembre 1940, n. 1497, consente di incaricare i

commissari tecnici per l'Oriente di funzioni consolari nei Paesi di cui

conoscono la lingua: l'incarico non può essere dato ad un numero di

dipendenti superiore al sesto del totale dell'organico, e la norma

delegata altro non ha fatto che sopprimere questo limite del sesto, il

che non vuoi dire istituire un ruolo nuovo. Peraltro, l'art. 11 della

legge 9 luglio 1954, n. 431, che il Consiglio di Stato ha ritenuto

determinativa di criteri di delegazione aggiuntivi a quelli previsti

nell'art. 18 della precedente legge 29 aprile 1953, n. 430, ha

stabilito soltanto direttive per l'inquadramento individuale, onde non

ha modificato i limiti della delegazione originaria;

b) la legge delegante non assicurava la conservazione delle

funzioni, fra l'altro, impossibile dopo la perdita delle colonie e lo

scioglimento del Ministero dell'Africa italiana: garantiva soltanto

grado, anzianità di servizio e parificazione al personale dei ruoli

ordinari, lasciando arbitro il Governo di attuare la ripartizione del

personale secondo le esigenze delle varie Amministrazioni. Il predetto

art. 11 della legge 9 luglio 1954, n. 431, se pure avesse modificato il

contenuto della delegazione originaria, non avrebbe dettato un criterio

tassativo per l'inquadramento del personale, solo "di massima"

ammettendo che si potesse tener conto delle funzioni istituzionali dei

ruoli di provenienza e delle attitudini dei funzionari.

4. - Il Fiumi ribadisce le considerazioni svolte dal Consiglio di

Stato:

a) che la norma impugnata, nella prima parte, ammette in modo

esplicito che il personale può essere chiamato a svolgere funzioni

istituzionalmente diverse da quelle del corrispondente ruolo ordinario,

e pertanto non può essere intesa soltanto come diretta ad eliminare

quel limite del sesto cui allude il Presidente del Consiglio dei

Ministri; il R.D. 5 settembre 1940, n. 1497, solo straordinariamente

consentiva che potessero affidarsi funzioni consolari ai commissari per

l'Oriente, e comunque non avrebbe potuto applicarsi ai dipendenti ex

Africa, i quali conoscono le lingue africane e non quelle orientali;

b) che la garanzia della conservazione della posizione giuridica

acquisita non poteva dirsi assicurata quando coloro che svolgono

istituzionalmente funzioni diplomatiche e consolari vengono equiparati

agli interpreti;

c) che l'art. 11 della legge 9 luglio 1954, n. 431, da criteri di

massima circa l'esigenza di tener conto delle condizioni dei funzionari

soltanto per le singole assegnazioni ai ruoli, non per la creazione di

nuovi posti in base alla delegazione; in ogni caso si riferisce al

personale già comandato, ed è stato violato in modo flagrante,

perché presso il ruolo dei commissari tecnici per l'Oriente, al quale

è stata destinata la quasi totalità dei dipendenti ex Africa, non

preesisteva alcun comando; e, se veramente avesse inteso attribuire

all'amministrazione la discrezione alla quale allude il Presidente del

Consiglio, l'art. 11 predetto sarebbe incostituzionale, per aver omesso

la specificazione dei principi direttivi;

d) che la legge delegata ha riconosciuto che i dipendenti ex Africa

erano idonei a svolgere le funzioni diplomatiche e consolari presso i

Paesi africani o in connessione con i problemi africani, ma ha

conservato ad essi tali funzioni malgrado la illegittima assegnazione

ad un ruolo istituzionalmente destinato allo svolgimento di compiti

diversi.

5. - All'udienza del 6 febbraio 1963 il Fiumi e il Presidente del

Consiglio dei Ministri hanno illustrato i rispettivi assunti. Considerato in diritto :

1. - Non sussiste il denunciato eccesso di delegazione per nessuna

delle ragioni prospettate dal Consiglio di Stato.

2. - È esatto che l'art. 18 della legge 29 aprile 1953, n. 430,

poneva al Governo il limite della istituzione di posti aggiunti ai

ruoli ordinari o di separati ruoli aggiunti; ma non è parimenti esatto

che il D.P.R. 30 novembre 1954, n. 1496, con la creazione del ruolo

aggiunto del personale dei commissari tecnici per l'Oriente, sia andato

oltre quel limite, istituendo, in realtà, un ruolo nuovo.

Parte del personale del soppresso Ministero dell'Africa italiana

assegnato al Ministero degli affari esteri era già stato inquadrato

nel ruolo diplomatico-consolare; e non si contesta che questo ruolo si

era accresciuto di ben 34 nuovi posti, soddisfacendo ogni esigenza

inerente alle relative funzioni, né, del resto, su questo punto, si

può negare l'esistenza di una discrezionalità amministrativa. Non si

contesta nemmeno che il Ministero degli affari esteri aveva necessità

di disporre di funzionari ai quali fosse stato possibile affidare

compiti amministrativi anche presso gli uffici diplomatici e consolari

e presso l'amministrazione centrale; e l'esigenza di trarre questo

personale dal ruolo coloniale non avrebbe potuto essere soddisfatta se

non assimilandolo ai commissari tecnici per l'Oriente, che, in virtù

del R.D. 5 settembre 1940, n. 1497, avevano attribuzioni miste.

L'assimilazione al ruolo diplomatico-consolare non avrebbe appagato

quella necessità, perché tale ruolo ha funzioni rigorosamente

definite e ristrette.

Vero è che i commissari tecnici per l'Oriente potevano soltanto

per un sesto dei posti essere destinati a mansioni consolari; ma la

restrizione così disposta serviva a tutelare gli interessi del

personale diplomatico-consolare, senza disconoscere che i commissari

avessero le attitudini a svolgere quelle mansioni in alternativa con le

altre di ordine amministrativo. Sotto tal riflesso non a torto

l'Avvocatura dello Stato sostiene che il "nota bene" posto in calce

alla tabella IV, all. A, dal D.P.R. 30 novembre 1954, n. 1496, nella

sostanza, non ha fatto altro che togliere, dall'art. 1, secondo comma,

del R.D. 5 settembre 1940, n. 1497, e per il personale del ruolo

aggiunto, il limite del sesto stabilito per quello del ruolo ordinario.

E sotto uguale profilo non può essere, invece, condiviso l'assunto per

cui l'assimilazione del personale del soppresso Ministero dell'Africa

italiana, che aveva funzioni di governo, a quello dei commissari

tecnici, che aveva assorbito l'antico ruolo degli interpreti (art. 8

del R.D. 5 settembre 1940, n. 1497), ha determinato, nel primo, un

pregiudizio al diritto di conservare la posizione giuridica acquisita.

Al ruolo dei commissari tecnici possono accedere pure coloro che hanno

conseguito la laurea in giurisprudenza, in scienze politiche ed

amministrative, in scienze economiche e commerciali, in scienze

coloniali; il che dimostra che la funzione di esperto tecnico, propria

del ruolo, non è soltanto quella di interprete, tanto più che

l'approfondita conoscenza di lingue, secondo il predetto decreto del

1940, è necessaria per la formazione dei gruppi indicati nello art. 3,

non per l'accesso alla carriera.

3. - L'ordinanza del Consiglio di Stato afferma, altresì, che la

norma delegata contrasta con il diritto, che la legge di delegazione

assicurava al personale da sistemare, di svolgere funzioni

corrispondenti a quelle in atto espletate o a quelle inerenti ai ruoli

di provenienza. Ma nulla al riguardo si desume dalla citata legge.

Essa assicurava soltanto la conservazione della anzianità di

servizio, il grado, l'anzianità di grado, la parificazione al

personale dei ruoli di destinazione, un normale sviluppo di carriera.

La successiva legge 9 luglio 1954, n. 431, che regolò esclusivamente

il modo di assegnazione dei singoli funzionari nei ruoli di

destinazione, e non si può, quindi, intendere come modificatrice di

quella anteriore o essa stessa ulteriore legge di delegazione, statuì

che soltanto di massima si doveva tener conto delle funzioni o mansioni

istituzionali dei singoli funzionari e di quelle effettivamente

esercitate. Pertanto, questa seconda legge, se pure fosse idonea a

chiarire la prima, non si può assumere che abbia vietato

all'Amministrazione di tener conto anche delle esigenze di servizio nel

procedere all'equiparazione del personale nuovo al personale antico. La

specialità delle funzioni spettanti al personale del soppresso

Ministero dell'Africa italiana rendeva possibile, del resto, un

trasferimento solo in ruoli affini non in ruoli identici, e la

valutazione di questo rapporto di simiglianza non era vincolata ad

alcun limite di legge.