Sentenza n. 54/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Molise approvata il 24 maggio 1989, riapprovata il 25 luglio 1989 dal

Consiglio regionale, avente per oggetto: "Interpretazione autentica

dell'art. 4 della legge Regionale 13 aprile 1988, n.10" promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24

agosto 1989, depositato in cancelleria il 1° settembre 1989 ed

iscritto al n. 72 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice

relatore Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e

l'avv. Pietro Rescigno per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 agosto 1989, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato, con riferimento agli artt. 3 e

97 Cost., l'articolo unico della legge regionale del Molise recante

"Interpretazione autentica dell'art. 4 della legge regionale 13

aprile 1988, n. 10", riapprovata, a seguito di rinvio da parte del

Governo, il 25 luglio 1989.

Il ricorso è stato disposto in data 22 agosto 1989 con

provvedimento del Ministro per gli affari regionali (per delega del

Presidente del Consiglio), provvedimento successivamente ratificato

con delibera del Consiglio dei ministri in data 30 agosto 1989.

Nel ricorso si espone che la legge impugnata, pur se formalmente

intitolata di "interpretazione autentica", nella sostanza

configurerebbe una vera e propria modifica alla disciplina posta

dalla legge regionale n. 10/1988 in materia di "Riordino del regime

degli assegni vitalizi dei consiglieri regionali". Quest'ultima

legge, all'art. 4, aveva stabilito che "l'assegno vitalizio mensile

spetta ai consiglieri cessati dal mandato che abbiano compiuto 60

anni di età ed abbiano corrisposto i contributi per un periodo di

almeno 5 anni di mandato esercitato nel consiglio regionale del

Molise". La norma impugnata, stabilisce, a sua volta, che quanto

previsto dal succitato art. 4 della legge regionale n. 10/1988 deve

intendersi riferito ai soli consiglieri che hanno assunto il mandato

successivamente alla data di entrata in vigore della stessa legge

regionale n. 10/1988, mentre ai consiglieri già scaduti o in carica

a tale data continuano ad applicarsi, per quanto riguarda il

requisito dell'età, le norme previste dalle leggi regionali

precedenti. Ciò significa che nei casi sopra indicati dovrebbe

continuare ad applicarsi la normativa più favorevole di cui all'art.

6 della legge regionale n. 22/1976, secondo la quale il diritto

all'assegno vitalizio veniva conseguito, oltre che con 5 anni di

contribuzione e 60 anni di età, anche con 10 anni di contribuzione e

55 anni di età, oppure con 15 anni di contribuzione e 52 anni di

età.

Da quanto sopra il ricorso deduce il contrasto della norma

impugnata con l'art. 3 Cost., per avere introdotto una ingiustificata

disparità di trattamento tra consiglieri della stessa Regione o di

altre Regioni, nonché con l'art. 97 Cost., per avere stabilito

immotivate eccezioni alla disciplina del regime degli assegni

vitalizi dei consiglieri regionali, alterando il generale equilibrio

del sistema e non rispettando i principi che regolano la previdenza

pubblica.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Molise per chiedere

il rigetto del ricorso.

La Regione ribadisce, in primo luogo, che la legge contestata ha

carattere di normativa di interpretazione autentica, dal momento che

affronta il problema, rimasto aperto, della delimitazione dei

soggetti cui deve applicarsi la nuova normativa. Confuta, inoltre,

l'asserito carattere pubblicistico del fondo previdenziale previsto

per i consiglieri regionali e conclude rilevando che, se, da un lato,

non è ravvisabile un motivo di irragionevole discriminazione nel

succedersi nel tempo di regimi differenti, dall'altro, l'autonomia

del legislatore regionale rende improponibile in questa materia ogni

raffronto con quanto previsto da altre Regioni, non sussistendo alcun

divieto di trattamenti difformi.

3. - All'udienza di discussione la difesa regionale ha eccepito

l'inammissibilità del ricorso, in quanto disposto - in violazione

degli artt. 127 Cost. e 31 legge 11 marzo 1953, n. 87 - con

provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri, senza una

preventiva delibera del Consiglio dei ministri, che è intervenuto in

sede di ratifica solo dopo la scadenza del termine per l'impugnativa. Considerato in diritto

1. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

proposta dalla Regione in relazione al fatto che il ricorso è stato

disposto mediante provvedimento del Presidente del Consiglio (rectius

del Ministro per gli affari regionali su delega del Presidente del

Consiglio), senza la preventiva adozione di una delibera da parte del

Consiglio dei ministri. In tale provvedimento la procedura adottata

è stata giustificata richiamando: a) la materiale impossibilità di

convocare il Consiglio dei ministri entro la data della scadenza del

ricorso; b) l'urgenza di provvedere; c) la presunzione del permanere

della volontà di opporsi alla legge, già espressa collegialmente

dal Governo in sede di rinvio; d) il precedente giurisprudenziale

espresso da questa Corte con la sentenza n. 147 del 1972.

Il richiamo a tali argomenti non è tale, peraltro, da inficiare

la fondatezza dell'eccezione, che merita di essere accolta.

2. - L'art. 127, quarto comma, Cost. riferisce al Governo

l'impugnativa delle leggi regionali: questa Corte, in più occasioni,

ha già avuto modo di affermare che, nel contesto di tale norma, il

Governo dev'essere inteso nella sua unità e identificato, ai sensi

dell'art. 92 Cost., con il Consiglio dei ministri (sentt. 33/62;

76/63; 116/66; 8/67). Questa interpretazione trova, d'altro canto,

piena conferma anche sul piano della legislazione ordinaria: in primo

luogo, nell'art. 31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,

dove si prevede che il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio

avverso la legge regionale dev'essere preceduto dalla deliberazione

del Consiglio dei ministri; in secondo luogo, nell'art. 2, terzo

comma, lett. d) della legge 23 agosto 1988 n. 400, che, nell'elencare

le competenze del Consiglio dei ministri, attribuisce allo stesso gli

atti "previsti dall'art. 127 Cost. .... in ordine alle leggi

regionali". Per quanto concerne questa seconda disposizione va

rilevato che la stessa è stata approvata dopo la soppressione dal

testo della proposta di legge iniziale (Atti Camera, X legislatura,

proposta n. 38 del 1987) di un inciso che riferiva alla competenza

del Consiglio dei ministri anche "le ratifiche, nella prima seduta

successiva, delle determinazioni adottate in materia dal Presidente

del Consiglio dei ministri in via di urgenza": soppressione

giustificata, in sede di dibattito parlamentare, con l'esigenza di

non istituzionalizzare una deroga alla procedura ordinaria (cfr. Atti

Camera, X legislatura, seduta del 14 ottobre 1987, pagg. 3500 ss.).

L'interpretazione che qui si conferma trova il suo fondamento come

questa Corte ha già sottolineato - in un'esigenza non di natura

formale, ma di sostanza, connessa all'importanza dell'atto di

impugnativa della legge ed alla gravità dei suoi possibili effetti

di natura costituzionale (sent. 33/62): esigenza che - con

riferimento al carattere tassativo delle competenze di ordine

costituzionale - ha condotto ad escludere che, in linea ordinaria, il

Presidente del Consiglio possa sostituirsi, per motivi di urgenza, al

Consiglio dei ministri e che una delibera di ratifica del Consiglio

dei ministri, adottata dopo la scadenza del termine dell'impugnativa,

possa considerarsi idonea a sanare l'originario difetto di potere del

Presidente (sent. n. 119 del 1966).

3. - L'indirizzo che qui si richiama non conduce, d'altro canto,

anche ad escludere che, in presenza di circostanze straordinarie (da

valutare caso per caso), il Presidente del Consiglio dei ministri -

accertata l'oggettiva impossibilità di procedere alla convocazione

del Consiglio dei ministri e l'esigenza di garantire la continuità e

l'indefettibilità della funzione di governo - possa provvedere,

sotto la propria responsabilità, alla proposizione dell'impugnativa

avverso la legge regionale, salva, in ogni caso, la successiva

ratifica consiliare. Tale evenienza, invero - come la stessa

Presidenza del Consiglio ricorda nell'atto di disposizione del

presente ricorso - è già stata ammessa da questa Corte in una

fattispecie particolare (sent. n. 147/72), caratterizzata

dall'esistenza di una crisi ministeriale non ancora conclusa e dalla

presenza di un Governo che, a causa del giuramento ritardato di uno

dei suoi componenti, si era potuto formare nella sua interezza

soltanto il giorno stesso della scadenza del termine per

l'impugnativa.

Anche il richiamo a tale precedente dimostra, peraltro, come la

deroga alla norma generale possa essere consentita non per semplici

motivi di urgenza o sulla scorta di una pur sempre problematica

presunzione di volontà all'impugnativa dell'organo collegiale,

bensì soltanto in presenza di circostanze oggettive di carattere

eccezionale, suscettibili di determinare l'impossibilità o l'estrema

difficoltà, giuridica o di fatto, di una convocazione del Consiglio

dei ministri.

È del tutto evidente che tali circostanze non ricorrono nel caso

in esame, dal momento che l'impugnativa di cui è causa è stata

avanzata dal Presidente del Consiglio in presenza di un Governo già

investito nella pienezza delle sue funzioni, mentre la mancata

convocazione del Consiglio dei ministri è stata implicitamente

giustificata soltanto con riferimento ad un evento prevedibile e di

natura ordinaria, quale deve considerarsi il decorso delle ferie

estive.

4. - L'accoglimento della eccezione di inammissibilità assorbe

l'esame di ogni altra questione afferente al merito.