Sentenza n. 54/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto 23 aprile 1998 emanato dal Ministro dell'ambiente, di

concerto con il Ministro dei lavori pubblici, recante "Requisiti di

qualità delle acque e caratteristiche degli impianti di depurazione

per la tutela della laguna di Venezia", promosso con ricorso della

Regione Veneto, notificato il 6 agosto 1998, depositato in

cancelleria il 7 successivo ed iscritto al n. 23 del registro

conflitti 1998.

Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri e la successiva revoca;

Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 1999 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avv. Luigi Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 agosto 1998, la Regione Veneto ha

proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

chiedendo l'annullamento del decreto del Ministro dell'ambiente,

emanato di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, il 23 aprile

1998 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 18 giugno 1998),

relativo ai requisiti di qualità delle acque ed alle caratteristiche

degli impianti di depurazione per la tutela della laguna di Venezia.

La Regione Veneto chiede che si dichiari che spetta ad essa, in via

generale ed esclusiva, definire le migliori tecnologie di processo e

di depurazione disponibili, da applicare agli impianti industriali

esistenti che scarichino nella laguna di Venezia e nei corpi idrici

del suo bacino scolante, ed approvare i progetti di adeguamento

finalizzati all'eliminazione degli scarichi di idrocarburi

policiclici aromatici, pesticidi organoclorurati, diossina,

policlorobifenili e tributilstagno da presentarsi da parte dei

titolari delle autorizzazioni agli scarichi esistenti. La Regione

chiede che, di conseguenza, si annulli il decreto nella parte

indicata come invasiva delle proprie competenze, previa sospensione

di tale atto.

Il decreto del Ministro dell'ambiente fissa (nel punto 1) gli

obiettivi di qualità da perseguire nella laguna di Venezia e nei

corpi idrici del suo bacino scolante, per assicurare la protezione

della vita acquatica e l'esercizio delle attività di pesca,

molluschicoltura e balneazione, indicando in apposita tabella i

valori ammessi. Il decreto rinvia (nel punto 2) ad un successivo

provvedimento dello stesso Ministro dell'ambiente (da adottare su

proposta di una commissione tecnica composta da membri designati

anche dalla Regione Veneto, dalla Provincia e dal comune di Venezia)

per la fissazione dei carichi massimi ammissibili complessivi e netti

di inquinanti in laguna e nei corpi idrici del suo bacino scolante,

compatibili con il raggiungimento degli obiettivi di qualità

fissati. Lo stesso decreto stabilisce inoltre (nei punti 3 e 4)

procedure (alle quali partecipano la Regione Veneto, le province ed i

comuni interessati) per l'aggiornamento dei valori limite stabiliti

dalle norme di tutela della città di Venezia e del suo territorio

dagli inquinamenti delle acque (d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962),

in attuazione di quanto prevedono le norme relative agli interventi

urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi di smaltimento

delle acque usate e degli impianti igienico-sanitari nei centri

storici e nelle isole dei comuni di Venezia e di Chioggia (art. 2 del

decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96, convertito nella legge 31 maggio

1995, n. 206). Il decreto prevede infine (nel punto 5) la

definizione, sulla base della proposta della commissione tecnica già

menzionata, dei carichi massimi ammissibili complessivi e netti per

tutte le diverse forme di inquinamento, la fissazione di nuovi limiti

agli scarichi industriali e civili che versano nella laguna e nel

bacino scolante, la definizione dei tempi e delle modalità tecniche

per l'adeguamento degli scarichi esistenti e per la revisione delle

relative autorizzazioni tenendo conto delle migliori tecnologie di

processo e di depurazione disponibili.

Nella parte denunciata dalla Regione Veneto (il punto 6), il

decreto del Ministro dell'ambiente, dopo avere stabilito che nelle

nuove autorizzazioni agli scarichi industriali nella laguna di

Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante e nelle modifiche

alle autorizzazioni esistenti è vietato lo scarico di determinate

sostanze considerate particolarmente inquinanti (idrocarburi

policiclici aromatici, pesticidi organoclorurati, diossina,

policlorobifenili e tributilstagno), prevede che per la verifica del

rispetto del divieto di rilascio non si tiene conto delle quantità

inquinanti residue a seguito dell'adozione delle migliori tecnologie

di processo e di depurazione disponibili. Per gli impianti

industriali esistenti il Ministro dell'ambiente definisce le migliori

tecnologie disponibili da applicare ed approva i progetti di

adeguamento presentati dai titolari delle autorizzazioni; per il

periodo necessario alla realizzazione dei progetti di adeguamento non

si applica il divieto di scarico delle sostanze sopra indicate.

La Regione Veneto ritiene che queste disposizioni, contenendo

puntuali prescrizioni in ordine alle autorizzazioni agli scarichi

industriali relativamente a sostanze reputate particolarmente

inquinanti (capoversi I-V del punto 6 del decreto ministeriale),

siano illegittime e lesive delle competenze ad essa attribuite in

materia di tutela dell'ambiente e disinquinamento, con specifico

riguardo agli impianti di depurazione. Difatti in base a tale

decreto il Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dei

lavori pubblici, può sia definire le migliori tecnologie di processo

e depurazione disponibili, sia approvare i singoli progetti di

adeguamento che adottino quelle tecnologie, consentendo ai titolari

di autorizzazioni esistenti di sottrarsi al divieto mediante la

presentazione del progetto e per i tempi della sua realizzazione.

In tal modo la Regione Veneto verrebbe del tutto esautorata delle

proprie competenze in materia di tutela dell'ambiente e

dall'inquinamento, riconosciute invece dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione e dalle successive norme di attuazione, che dettano la

disciplina generale della materia o quella speciale per la tutela del

territorio di Venezia dagli inquinamenti delle acque.

In particolare il decreto interministeriale denunciato violerebbe:

a) l'art. 2, secondo comma, lettera c) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.

8, che ha trasferito alle Regioni le funzioni amministrative

concernenti le opere igieniche di interesse locale, le quali

comprendono fognature e impianti di depurazione delle acque; b)

l'art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che ha trasferito alle

Regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e

periferici dello Stato in ordine all'igiene del suolo e

dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi

gli aspetti igienico sanitari delle industrie insalubri, ed in

particolare le funzioni concernenti la disciplina degli scarichi e la

programmazione degli interventi di conservazione e depurazione delle

acque e di smaltimento dei rifiuti liquidi e idrosolubili nonché la

tutela dall'inquinamento idrico di impianti termici ed industriali e

da qualunque altra fonte.

Queste competenze sarebbero state confermate dagli artt. 79, 80 e

81 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha conferito

funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli

enti locali in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n.

59; si tratta di norme che avrebbero accresciuto, nelle materie

considerate, le funzioni dell'amministrazione regionale, attribuendo

ad essa in particolare poteri di pianificazione.

Gli stessi criteri di riparto di competenze sarebbero stati

recepiti e meglio specificati dalla legislazione speciale per Venezia

(legge 16 aprile 1973, n. 171; d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962;

legge 29 novembre 1984, n. 798; decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96),

che riconoscerebbe un ruolo centrale alla Regione Veneto nella

pianificazione, regolamentazione e controllo delle opere per il

disinquinamento dell'ambiente lagunare.

La Regione ricorrente ritiene che il decreto sia stato adottato

anche in violazione del principio di legalità, giacché l'art. 2,

comma 1, del decreto-legge n. 96 del 1995 abilitava il Ministro

dell'ambiente, di concerto con quello dei lavori pubblici, soltanto

all'aggiornamento dei valori limite fissati dalla tabella allegata al

d.P.R. n. 962 del 1973, ma non autorizzava a modificare il riparto di

competenze in materia, già stabilito sulla base di norme attuative

dei principi costituzionali.

Inoltre il decreto denunciato avrebbe natura di regolamento e come

tale avrebbe dovuto essere adottato con la procedura prevista

dall'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che

richiede il parere del Consiglio di Stato; parere che, dal testo

dello stesso provvedimento, non risulta sia stato acquisito.

Anche il quadro complessivo delle leggi della Regione Veneto (legge

regionale 16 aprile 1985, n. 33; legge regionale 27 febbraio 1990, n.

17) confermerebbe la competenza esclusiva della Regione sia in ordine

all'individuazione delle caratteristiche degli impianti di

trattamento e depurazione delle acque provenienti dagli scarichi

industriali nella laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino

scolante, sia in ordine all'approvazione dei progetti per la

realizzazione o modificazione di detti impianti.

Secondo la Regione ricorrente sarebbe irragionevole, e non

risponderebbe a regole di buona amministrazione, che

l'amministrazione statale - la quale non ha diretta conoscenza della

realtà locale e degli elementi necessari per le valutazioni e le

determinazioni da assumere, e senza che sia prevista alcuna forma di

partecipazione degli altri enti territoriali per la acquisizione di

tali elementi - introduca, limitatamente al solo bacino lagunare, i

criteri generali ed uniformi di adeguamento, validi per tutti gli

scarichi industriali ivi esistenti, senza considerare le specifiche

peculiarità di ogni sistema produttivo.

Risponderebbe, invece, al principio costituzionale di buon

andamento dell'amministrazione ed a quello generale di

sussidiarietà, ritenere che gli interessi che si intendono

perseguire con le disposizioni del decreto impugnato possano essere

più adeguatamente tutelati e realizzati a livello di amministrazione

regionale.

2. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la Regione

Veneto ha illustrato e ribadito gli argomenti a sostegno del ricorso.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato atto di

costituzione. Successivamente, con atto depositato il 21 settembre

1999, l'Avvocatura ha ritirato la propria costituzione, non essendo

stata adottata dal Consiglio dei ministri la relativa delibera. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

sollevato dalla Regione Veneto, investe il decreto del Ministro

dell'ambiente, emanato di concerto con il Ministro dei lavori

pubblici il 23 aprile 1998, relativo ai requisiti di qualità delle

acque e degli impianti di depurazione per la laguna di Venezia.

La Regione denuncia la lesione di competenze ad essa attribuite

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e dalle successive norme di

attuazione: sia da quelle che dettano la disciplina generale in

materia di tutela dell'ambiente e dall'inquinamento, sia da quelle

che stabiliscono una disciplina speciale per la tutela del territorio

di Venezia dagli inquinamenti delle acque. Difatti, in base al punto

6 del decreto interministeriale denunciato, il Ministro

dell'ambiente, sentito il Ministro dei lavori pubblici, dovrebbe

definire le migliori tecnologie di processo e di depurazione

disponibili da applicare agli impianti industriali esistenti in

relazione allo scarico di determinate sostanze, considerate

particolarmente nocive, e dovrebbe approvare i progetti di

adeguamento presentati dai titolari di autorizzazioni agli scarichi

esistenti, escludendo in tal modo, per il periodo necessario alla

realizzazione dei progetti, l'applicazione del divieto di scarico di

quelle sostanze specificamente indicate.

Il decreto denunciato modificherebbe il riparto delle attribuzioni

tra Stato e Regione e riserverebbe al Ministro dell'ambiente

l'esercizio di funzioni di competenza regionale. Ciò con un

provvedimento che, tra l'altro, sarebbe stato assunto in violazione

del principio di legalità, perché l'art. 2, comma 1, del

decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96 (convertito nella legge 31 maggio

1995, n. 206) ne prevedeva l'emanazione, sentita la Regione Veneto,

soltanto per l'aggiornamento dei valori limite degli effluenti degli

impianti industriali previsti dalla tabella allegata al d.P.R. 20

settembre 1973, n. 962, relativo alla tutela della città di Venezia

e del suo territorio dagli inquinamenti delle acque.

2. - Il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati.

3. - In materia di protezione ambientale e di tutela dagli

inquinamenti è riconosciuta una competenza regionale,

costituzionalmente garantita, per il collegamento funzionale che la

salvaguardia dell'ambiente ha con le materie che, nella elencazione

dell'art. 117 della Costituzione, più direttamente riguardano il

territorio ed implicano la preservazione della salubrità delle

condizioni del suolo, dell'aria e dell'acqua a fronte

dell'inquinamento (sentenze n. 183 del 1987 e n. 53 del 1991).

In attuazione di tali attribuzioni sono state progressivamente

trasferite alle Regioni funzioni concernenti gli impianti di

depurazione delle acque (art. 2 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8),

l'igiene del suolo e l'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed

acustico, con particolare riguardo alla disciplina degli scarichi ed

agli interventi di depurazione delle acque e di smaltimento dei

rifiuti (art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Sono rimasti,

invece, affidati allo Stato compiti di rilievo nazionale, quali la

fissazione dei valori limite di emissione di sostanze e agenti

inquinanti e degli obiettivi minimi di qualità dei corpi idrici

recettori, come pure la definizione di criteri e norme tecniche per

la disciplina degli scarichi nelle acque del mare (art. 80 del

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112).

In questo contesto normativo generale, una disciplina speciale -

prevista dalla legge sugli interventi per la salvaguardia di Venezia,

diretti ad assicurare la protezione delle acque della laguna dagli

inquinamenti mediante la determinazione delle caratteristiche degli

impianti di depurazione e dei requisiti delle acque scaricate (art.

9 della legge 16 aprile 1973, n. 171) - è stata stabilita con le

norme di tutela della città di Venezia e del suo territorio dagli

inquinamenti delle acque (d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962). In

particolare, secondo tale disciplina e per quanto qui possa

interessare, gli impianti di depurazione delle acque di rifiuto

industriale devono comprendere trattamenti di riduzione ai limiti

stabiliti da apposita tabella per le diverse sostanze inquinanti

(art. 3); sono descritti i trattamenti da adottare, che possono

essere sostituiti da altri equivalenti ai fini della depurazione

delle acque (art. 2), purché la validità di questi ultimi sia

verificata, sulla base del progetto delle opere, dal magistrato alle

acque di Venezia e sia definitivamente accertata dalla Regione Veneto

in sede di approvazione del progetto (art. 3).

Da tutto ciò risulta che la ripartizione delle attribuzioni tra lo

Stato e la Regione, che concorrono ad assicurare la protezione

dell'ambiente dagli inquinamenti, è configurata ammettendo i poteri

dell'uno e dell'altra nello stesso settore materiale, distinguendoli

tuttavia secondo il loro diverso grado di concretezza (cfr. sentenza

n. 53 del 1991).

Allo Stato sono riservate competenze di carattere generale: in

particolare per la fissazione, nel settore considerato, dei limiti di

accettabilità delle emissioni, delle caratteristiche degli impianti

di depurazione, dei requisiti di qualità delle acque effluenti da

tali impianti. Queste determinazioni per un verso rispondono ad

esigenze generali o unitarie, per altro verso sono collegate alla

conoscenza tecnica delle caratteristiche inquinanti delle sostanze e

delle migliori tecnologie disponibili per eliminarne la nocività.

Alla Regione sono attribuite, invece, per i profili che interessano

nel presente giudizio, le competenze relative ai procedimenti per le

autorizzazioni agli scarichi ed ai relativi provvedimenti che, nel

rispetto delle tecnologie per la depurazione e dei limiti di

accettabilità previsti in via generale, implicano la valutazione dei

molteplici interessi che vengono in gioco nella specificità delle

diverse situazioni.

4. - Il decreto del Ministro dell'ambiente 23 aprile 1998, nella

parte denunciata dalla Regione Veneto, non rispetta i criteri di

ripartizione delle competenze tra Stato e Regione.

Il decreto prevede e disciplina, senza che ciò risponda ad una

base legislativa, una procedura speciale per l'autorizzazione alla

prosecuzione di scarichi industriali che riversano nella laguna di

Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante sostanze vietate

per la loro ritenuta nocività, consentendo ai titolari delle

autorizzazioni esistenti di presentare progetti di adeguamento

finalizzati all'eliminazione di tali sostanze inquinanti dagli

scarichi o, più esattamente, di limitarne la quantità, giacché lo

stesso decreto prevede che ai fini del rispetto del divieto di

rilascio di tali sostanze non si tenga conto delle quantità residue

alla adozione delle migliori tecnologie di processo e di depurazione

disponibili. L'approvazione dei progetti di adeguamento degli

impianti da parte del Ministro dell'ambiente, di concerto con il

Ministro dei lavori pubblici, esclude inoltre l'applicazione del

divieto per il tempo necessario alla realizzazione dei progetti.

Pur senza considerare la equivocità del generale divieto di

scarichi contenenti determinate sostanze ritenute particolarmente

nocive (divieto contraddetto dall'ammissibilità dello stesso scarico

non sulla base di livelli di accettabilità, ma tenendo conto della

tecnologia adottata nel processo produttivo), è da rilevare, per

quanto forma oggetto di denuncia da parte della Regione ricorrente,

che questa speciale procedura, delineata dal decreto

interministeriale in esame, è destinata non già a stabilire limiti

di accettabilità degli scarichi e nemmeno a individuare in via

generale tecnologie idonee a limitare o escludere alla fonte sostanze

inquinanti, né è diretta a stabilire quali siano le migliori

tecnologie di depurazione da adottare. La procedura delineata dal

decreto denunciato è, invece, preordinata all'adozione di

provvedimenti autorizzatori puntuali, ai quali la Regione Veneto

rimane del tutto estranea. Ciò che, appunto, viola le attribuzioni

regionali. In questa parte il decreto denunciato deve essere pertanto

annullato.

Ogni altro profilo rimane assorbito.