Sentenza n. 544/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto-legge 4 marzo

1989, n. 77, dal titolo: "Disposizioni urgenti in materia di

trasporti e di concessioni marittime" e nel giudizio per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro della marina

mercantile dell'8 marzo 1989 - adottato ai sensi dell'art. 9, sesto

comma, del decreto legge 4 marzo 1989, n. 77 - con il quale è stato

disposto in ordine agli aumenti delle tariffe relative ai servizi

sovvenzionati di collegamento con le isole maggiori e minori,

promossi rispettivamente con ricorsi della Regione Sardegna,

notificati il 5 aprile e il 17 giugno 1989, depositati in

cancelleria, rispettivamente, il 10 aprile e il 27 giugno successivi

ed iscritti al n. 20 del registro ricorsi 1989 e al n. 12 del

registro conflitti 1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1989 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Sardegna ha sollevato questione di legittimità costituzionale nei

confronti del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77 (Disposizioni urgenti

in materia di trasporti e di concessioni marittime), convertito con

legge 5 maggio 1989, n. 160, e, in particolare, nei confronti

dell'art. 9, sesto comma, del medesimo decreto-legge, in base al

quale con decreto del Ministro della Marina mercantile, previa intesa

con il Ministro del Tesoro e delle Partecipazioni statali, le tariffe

dei servizi sovvenzionati di collegamento con le isole maggiori e

minori sono aumentate, dal 1° gennaio 1989, in modo da realizzare un

incremento medio del 25% e, nello stesso tempo, sono ridotte per i

residenti delle isole e per le merci, in considerazione della

rilevante importanza di tale trasporto per l'economia delle isole

stesse.

Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni, le quali sono state

adottate unilateralmente dallo Stato senza alcuna forma di

collaborazione con la Regione, contrasterebbero con: a) l'art. 47,

secondo comma, dello Statuto speciale per la Sardegna, il quale

stabilisce che il Presidente della Giunta regionale "interviene alle

sedute del Consiglio dei Ministri, quando si trattano questioni che

riguardano particolarmente la Regione'; b) l'art. 53 del medesimo

Statuto, per il quale "la Regione è rappresentata nella elaborazione

delle tariffe ferroviarie e nella regolamentazione dei servizi

nazionali di comunicazione e trasporti terrestri, marittimi e aerei

che possano direttamente interessarla'; c) le norme di attuazione

contenute nel d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e, in particolare: gli

artt. 65 e 66, i quali prevedono che le determinazioni per

l'istituzione e la regolamentazione dei servizi nazionali di

comunicazione e di trasporto che interessano direttamente la Regione,

comprese quelle sulle relative tariffe, devono esser adottate con la

partecipazione del Presidente della Giunta regionale alle sedute del

Consiglio dei ministri, quando esse siano di competenza di

quest'ultimo organo, ovvero con la partecipazione di un

rappresentante regionale, quando quelle determinazioni siano di

competenza di organi collegiali diversi dal Consiglio dei ministri;

nonché l'art. 67 che, nel caso in cui i predetti provvedimenti siano

assunti da un'autorità individuale, prescrive che sia

"preliminarmente sentito il parere della regione, da emettersi non

oltre trenta giorni dalla richiesta".

Più in particolare, a sostegno della propria richiesta di

dichiarazione d'illegittimità costituzionale, la Regione Sardegna

adduce due specifiche argomentazioni. Innanzitutto, sottolinea che

quella posta in essere dal decreto-legge impugnato sarebbe una

disciplina speciale, che non riguarda tutte le altre regioni

italiane, ma, avendo ad oggetto soltanto le tariffe per i servizi

nazionali di collegamento con le isole, concernerebbe direttamente e

particolarmente la Sardegna, come ha già riconosciuto questa Corte

con la sent. n. 627 del 1988. In secondo luogo, la partecipazione

regionale all'elaborazione della "istituzione e regolamentazione" dei

servizi nazionali di collegamento con la Sardegna dovrebbe essere

richiesta anche per la determinazione delle relative tariffe, essendo

quest'ultima ricompresa, a norma dell'art. 66 delle citate norme di

attuazione, nella predetta materia. Sicché il fatto che il Consiglio

dei Ministri abbia deliberato l'impugnato decreto-legge senza che

fosse stato convocato per la relativa riunione il Presidente della

Giunta regionale sarda (a differenza di quanto avvenuto per altri

atti legislativi, quali il decreto-legge riguardante interventi sugli

impianti sportivi da utilizzarsi per i campionati mondiali di calcio

e la legge finanziaria del 1988) e il fatto che lo stesso decreto

abbia attribuito al Ministro della Marina mercantile il potere di

ridurre le tariffe ivi previste per i residenti e per le merci senza

vincolarlo alla previa richiesta del parere regionale, come invece

prescrive l'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, costituiscono,

secondo la ricorrente, evidenti motivi d'illegittimità dell'atto

impugnato.

Un ulteriore e concorrente motivo d'incostituzionalità viene

prospettato dalla ricorrente nei confronti dello stesso art. 9, sesto

comma, per violazione del combinato disposto dell'art. 77 della

Costituzione e delle norme statutarie invocate come parametro per le

precedenti censure, in quanto che le disposizioni impugnate, oltre a

riprodurre integralmente il testo dell'art. 4, sesto comma, del

decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 547, che non è stato convertito

in legge, prevede un aumento delle tariffe decorrente,

retroattivamente, dal 1° gennaio 1989, vale a dire dalla data da cui

doveva decorrere l'aumento previsto dal precedente decreto-legge non

convertito. In altre parole, tale previsione sarebbe in contrasto,

generalmente parlando, con l'art. 77 della Costituzione, che vieta la

reiterazione dei decreti-legge non convertiti e, più specificamente,

con l'ultimo comma del predetto art. 77, per il fatto che il

decreto-legge reiterativo pretende di far salvi gli atti e gli

effetti sorti in base al decreto-legge non convertito, e pertanto

decaduti insieme al decreto-legge che li giustificava, in contrasto

con quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 302 del 1988

e poi confermato dall'art. 15, secondo comma, lett. d, della legge 23

agosto 1988, n. 400 ("Il Governo non può, mediante decreto-legge...

regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non

convertiti"). E, sempre ad avviso della ricorrente, il vizio

denunciato non può intendersi "superato" dalla legge di conversione,

poiché la novazione della fonte da essa comportata non potrebbe

sanare i vizi di costituzionalità da cui sarebbe inficiata la

relativa disciplina.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per

chiedere il rigetto delle prime due censure e l'inammissibilità

della terza.

Riguardo all'asserita violazione degli artt. 47, secondo comma, e

53 dello Statuto, nonché delle relative norme di attuazione,

l'Avvocatura dello Stato ricorda, innanzitutto, come questa Corte,

con le sentenze nn. 151 e 162 del 1974, abbia stabilito che la

partecipazione del Presidente della Giunta regionale alle sedute del

Consiglio dei ministri non debba aver luogo quando questo sia

chiamato a deliberare su atti legislativi ovvero su atti costituenti

presupposti al procedimento legislativo vero e proprio, in

particolare sui decreti-legge, quale che sia l'interesse regionale

coinvolto. In secondo luogo, le disposizioni impugnate non

toccherebbero quel particolare e diretto interesse della Regione

Sardegna cui si riferisce l'art. 47 St. Sa., sia perché

concernerebbero servizi sovvenzionati di collegamento con tutte le

isole e, pertanto, interessanti il territorio di numerose regioni;

sia perché rientrerebbero nel quadro di una disciplina unitaria di

risanamento della finanza pubblica vòlta ad alleviare l'onere delle

sovvenzioni statali e, quindi, a soddisfare un interesse dell'intera

comunità nazionale; sia perché, salvo quanto disposto dall'art. 66

del d.P.R. n. 348 del 1979 per le deliberazioni adottate "in sede

diversa dal Consiglio dei ministri", per le altre deliberazioni la

determinazione delle tariffe non potrebbe ritenersi compresa nella

"regolamentazione" dei servizi nazionali di comunicazione, la cui

deliberazione esige la partecipazione regionale. In linea di fatto,

osserva comunque l'Avvocatura dello Stato, non può trascurarsi che

il decreto-legge impugnato è collegato alla manovra di finanza

pubblica ( ex art. 1-bis, lett. c della legge n. 468 del 1978) e alla

legge finanziaria del 1989 (legge n. 541 del 1988), per l'esame del

cui disegno di legge in Consiglio dei ministri, avvenuta

contestualmente a quello dei decreti-legge collegati, furono

convocati a suo tempo, se pure per mere ragioni di opportunità, i

Presidenti delle regioni a statuto speciale.

Per quanto riguarda la pretesa violazione dell'art. 67 delle norme

di attuazione da parte dell'attribuzione al Ministro della Marina

mercantile del potere di riduzione delle tariffe per i residenti

nelle isole e per le merci senza la contestuale previsione di un

parere regionale, l'Avvocatura rileva che l'infondatezza della

censura sarebbe evidenziata dal fatto che la norma impugnata non

disciplina per alcun verso il modo di esercizio del relativo potere.

Infine, a giudizio dell'Avvocatura dello Stato, sarebbe

inammissibile, per difetto di interesse, la censura prospettata con

riguardo all'art. 77 della Costituzione, in quanto la reiterazione

del decreto-legge non convertito e la decorrenza retroattiva degli

aumenti tariffari ivi previsti non comporterebbero alcuna

interferenza nei confronti delle competenze regionali.

3. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato per l'asserita lesione delle competenze ad essa assicurate

dall'art. 53 dello Statuto speciale, nonché dagli artt. 65, 66 e 67

del d.P.R. n. 348 del 1979, in seguito all'emanazione del decreto del

Ministro della Marina mercantile 8 marzo 1989, adottato ai sensi

dell'art. 9, sesto comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77

(convertito con legge n. 160 del 1989), con il quale è stato

disposto, con decorrenza 1° gennaio 1989, in ordine alla riduzione

delle tariffe relative ai servizi sovvenzionati di collegamento con

le isole in assenza del parere della Regione Sardegna. Con

motivazioni identiche a quelle esposte nel ricorso per illegittimità

costituzionale riferito nel precedente punto n. 1, la Regione

Sardegna conclude che la mancata richiesta del parere regionale in

previsione dell'adozione del decreto impugnato costituirebbe una

violazione dell'art. 53 dello Statuto speciale, come attuato, in

particolare, dall'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, nonché del

principio di "leale cooperazione", costantemente affermato dalla

giurisprudenza di questa Corte in relazione ai rapporti fra Stato e

regioni. Su tale base, la ricorrente chiede altresì l'annullamento

del decreto impugnato.

4. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per

chiedere la reiezione del ricorso, facendo peraltro riserva di

deduzione negli ulteriori scritti difensivi.

5. - In prossimità dell'udienza la Regione Sardegna ha presentato

un'ulteriore memoria che, in previsione di una possibile riunione dei

giudizi, tratta congiuntamente gli oggetti di ambo i ricorsi

riferiti.

Oltre a ribadire argomenti addotti nei precedenti scritti

difensivi, la ricorrente, nel negare la sostenibilità della tesi per

la quale non sarebbe richiesta la partecipazione del Presidente

regionale alle sedute del Consiglio dei ministri relative a

deliberazioni di atti legislativi, osserva come questa vecchia

interpretazione si fondava sul presunto carattere generale e astratto

degli atti legislativi, carattere che non ricorrerebbe nel caso,

laddove si è in presenza di un decreto-legge dotato di un contenuto,

chiaramente provvedimentale, di determinazione di aumenti tariffari.

E, proprio in casi del genere, ove si seguisse la tesi contestata, si

aprirebbe la strada al Governo per violare il principio cooperativo,

nel senso che si consentirebbe di eludere le norme statutarie, che

esigono il coinvolgimento delle regioni direttamente interessate,

attraverso la libera scelta di conferire a un determinato

provvedimento la veste formale di un atto legislativo anziché quello

di un atto amministrativo. Del resto, continua la ricorrente, quel

remoto indirizzo interpretativo, il quale sembra superato dalla più

recente sent. n. 70 del 1987 di questa Corte, è anteriore all'art.

19, secondo comma, delle norme di attuazione dello Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige contenute nel d.P.R. 1° febbraio 1973, n.

49, che, in applicazione dell'art. 40 di quello Statuto (analogo

all'art. 47 di quello sardo), ha espressamente previsto la

partecipazione del Presidente regionale (e di quelli provinciali)

alle sedute del Consiglio dei ministri, allorché questo sia chiamato

ad approvare, non solo atti amministrativi, ma anche disegni di legge

o atti con valore di legge. E, poiché tale norma rimanda a un

principio comune ad altre regioni speciali, essa non potrebbe non

avere, secondo la ricorrente, un essenziale valore interpretativo

anche nei confronti degli artt. 47 e 53 dello Statuto sardo.

Parimente infondate sono, sempre a giudizio della ricorrente,

altre argomentazioni addotte dall'Avvocatura dello Stato.

Innanzitutto, sarebbe illogico ritenere che l'inclusione della

determinazione delle tariffe nella "regolamentazione" dei servizi

nazionali di comunicazione con la Sardegna possa valere solo per i

provvedimenti di minor rilievo, come quelli previsti dall'art. 66 del

d.P.R. n. 348 del 1979, e non per quelli analoghi di maggior

importanza, previsti nell'art. 65 delle stesse norme di attuazione.

In secondo luogo, non sarebbe vero che l'art. 9, sesto comma del

decreto-legge impugnato non contenga la disciplina del modo di

esercizio del potere di riduzione delle tariffe proprio del Ministro

per la marina mercantile, poiché esso prevede una fase di esercizio

dello stesso, consistente nella "previa intesa" con il Ministro del

tesoro e con quello delle partecipazioni statali.

Infine, quanto alla pretesa violazione del combinato disposto

formato dall'art. 77, u.c., della Costituzione e dagli artt. 47 e 53

dello Statuto speciale, la ricorrente insiste, in particolare,

nell'asserito rilievo che l'avvenuta conversione non faccia venir

meno gli specifici vizi del decreto-legge, quantomeno in relazione al

caso in esame. Con riferimento a quest'ultimo, la ricorrente osserva,

per un verso, che la mancata previsione del parere regionale da parte

del decreto-legge è rimasta immutata anche nella legge di

conversione, perpetuando così in essa un vizio materiale che era

già presente nel decreto-legge, e, per altro verso, che in un regime

a costituzione rigida un vizio di costituzionalità attinente alla

procedura di un decreto-legge (in ipotesi la mancata partecipazione

del Presidente regionale alla seduta di approvazione dello stesso)

non può essere sanato retroattivamente da una fonte, come la legge

di conversione, la cui forza è pari a quella dell'atto viziato

(tanto più che quella stessa legge può ritenersi viziata per non

aver provveduto il legislatore a consultare esso stesso, in sede di

conversione, il Presidente della Regione sarda). Certo, conclude la

ricorrente, ben potrebbe la legge di conversione far salvi gli atti e

i rapporti sorti in base al decreto non convertito (come ha fatto

l'art. 2, secondo comma, della legge n. 160 del 1989), ma non

potrebbe convalidare e convertire senza emendarla la norma del

decreto- legge successivo che intendeva illegittimamente regolare i

rapporti sorti in base alla disciplina del precedente decreto non

convertito.

6. - In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio dei

ministri ha presentato una memoria con la quale porta argomenti per

resistere al conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Sardegna (v., supra, punto 3).

L'Avvocatura dello Stato insiste, innanzitutto, sulla distinzione

fra "regolamentazione" dei servizi nazionali di comunicazione (per la

quale è richiesta la partecipazione del Presidente regionale alle

sedute di approvazione) e "determinazione delle tariffe", distinzione

che si dedurrebbe dallo stesso art. 53 St. Sa., che oppone

"l'elaborazione delle tariffe ferroviarie" alla "regolamentazione dei

servizi nazionali di... trasporti terrestri". In questo quadro,

l'art. 66 delle norme di attuazione, che comprende la determinazione

delle tariffe nella regolamentazione dei servizi di comunicazione,

sarebbe una norma che, in quanto derogatoria rispetto al predetto

principio generale (presente pure nello Statuto siciliano all'art.

20), dovrebbe essere considerata come di stretta interpretazione.

In secondo luogo, il decreto ministeriale impugnato non potrebbe

esser qualificato, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, come un

provvedimento tariffario, essendo stato adottato, invece, in vista di

finalità sociali di rilevante carattere generale (espresse nella sua

parte motiva), quali quelle di assicurare adeguatamente la mobilità

dei residenti nelle isole e di non compromettere la possibilità di

ulteriore sviluppo economico delle isole stesse. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi presentati dalla Regione Sardegna, i cui

estremi sono indicati in epigrafe, sono strettamente connessi, dal

momento che attengono a questioni di legittimità costituzionale e ad

asserite lesioni della sfera di competenze assicurata alla stessa

Regione Sardegna coinvolgenti le medesime norme di legge (art. 9,

sesto comma, del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito nella

legge 5 maggio 1989, n. 160), le quali costituiscono, una volta,

l'oggetto del giudizio e, un'altra volta, il fondamento legislativo

del potere contestato. I relativi giudizi, pertanto, vanno riuniti

per essere discussi congiuntamente e per essere decisi con un'unica

sentenza.

2. - Il ricorso presentato dalla Regione Sardegna per chiedere la

dichiarazione d'illegittimità costituzionale di parte dell'art. 9,

sesto comma, dell'anzidetto decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77

(Disposizioni urgenti in materia di trasporti e di concessioni

marittime), pone al giudizio di questa Corte tre distinte questioni:

a) se il citato art. 9, sesto comma, nello stabilire aumenti di

tariffe per i servizi sovvenzionati di collegamento con la Sardegna

senza che il Presidente della regione stessa sia stato convocato per

intervenire nelle sedute del Consiglio dei ministri aventi all'ordine

del giorno la trattazione e la deliberazione dei relativi

provvedimenti, violi gli artt. 47, secondo comma, e 53 dello Statuto

speciale per la Sardegna (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3), nonché

le relative norme di attuazione (art. 65, d.P.R. 19 giugno 1979, n.

348), che prescrivono la partecipazione del Presidente regionale

all'elaborazione della disciplina sui servizi nazionali di

comunicazione che riguardano particolarmente la Sardegna;

b) se lo stesso art. 9, sesto comma, nel conferire al Ministro

della marina mercantile il potere di determinare, previa intesa con i

Ministri del tesoro e delle partecipazioni statali, le riduzioni di

tariffa da applicare ai residenti nelle isole e alle merci senza

prevedere contestualmente la richiesta del parere regionale, violi

l'art. 53 dello Statuto speciale per la Sardegna, come attuato

dall'art. 67 del già citato d.P.R. n. 348 del 1979, che prescrive

quel parere come requisito procedurale dei provvedimenti di

"autorità individuali" dello Stato riguardanti la "regolamentazione,

comprese le tariffe per viaggiatori e merci," dei servizi nazionali

di comunicazione con la Regione Sardegna;

c) se il medesimo art. 9, sesto comma, nel riprodurre

integralmente disposizioni contenute in un precedente decreto-legge

non convertito e nel far decorrere retroattivamente l'aumento delle

tariffe ivi previsto dalla stessa data di decorrenza stabilita dal

precedente decreto-legge, violi il combinato disposto formato dagli

artt. 77, u.c., della Costituzione (come attuato dall'art. 15,

secondo comma, lett. d, della legge 23 agosto 1988, n. 400) e

dall'art. 53 dello Statuto speciale per la Sardegna (come attuato

dagli artt. 66 e 67 del d.P.R. n. 348 del 1979), in quanto,

contenendo in pratica una regolamentazione dei rapporti sorti in base

al precedente decreto-legge non convertito, si porrebbe in contrasto

con la riserva al Parlamento di tale potere e con il conseguente

divieto imposto al Governo di disporre quella regolamentazione.

3. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilità dell'ultima

delle censure riferite (v. punto precedente, sub c).

La mancanza di interesse della Regione Sardegna in ordine alla

questione ora considerata appare prima facie dal fatto che una norma

identica a quella di cui si chiede l'annullamento è contenuta nella

legge di conversione del decreto- legge n. 77 del 1989 (art. 1,

secondo comma, legge 5 maggio 1989, n. 160).

Più in particolare, secondo la ricorrente, l'art. 9, sesto comma,

del decreto-legge n. 77 del 1989, sarebbe costituzionalmente

illegittimo in quanto, nello stabilire la decorrenza dell'aumento

delle tariffe ivi previsto a partire dal 1° gennaio 1989 (cioè dalla

data d'inizio dell'efficacia del precedente decreto-legge non

convertito, n. 547 del 1988), conterrebbe in quella disposizione una

norma implicita - contraria all'art. 77, u.c., della Costituzione e

all'art. 15, secondo comma, lett. d, della legge n. 400 del 1988, che

espressamente vietano al Governo di "regolare i rapporti giuridici

sorti sulla base dei decreti non convertiti" - vòlta a far salvi gli

atti e gli effetti posti in essere sul fondamento del decreto- legge

non convertito.

Non vi può esser dubbio che il decreto-legge sia una fonte

incompetente a regolare i rapporti giuridici sorti in base a

precedenti decreti non convertiti e che, in generale, una

disposizione di decreto-legge la quale stabilisca una decorrenza dei

propri effetti a partire dalla data di entrata in vigore del

precedente decreto non convertito possa suscitare seri dubbi circa la

correttezza dell'operato del Governo alla luce dei citati artt. 77

della Costituzione e 15 della legge n. 400 del 1988. Tuttavia, non si

può negare che, per un verso, la decorrenza dell'aumento delle

tariffe dei servizi nazionali di collegamento con le isole a partire

dall'inizio dell'anno 1989 possa avere una sua giustificazione di

carattere finanziario e contabile e, per altro verso, che la clausola

di salvezza degli effetti prodotti sulla base del decreto-legge non

convertito è una norma implicitamente desumibile da quella

disposizione, la quale è stata comunque "assorbita", in tutta la sua

portata normativa, dall'espressa disposizione dell'art. 1, comma

secondo, della legge di conversione 5 maggio 1989, n. 160 ("Restano

validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli

effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del

decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 547"). Sicché, dal momento che

la conversione comporta il mutamento della qualificazione formale che

le disposizioni traggono originariamente dal decreto-legge che le

contiene con la qualificazione propria dell'atto di conversione

(legge ordinaria) e dal momento che la fonte competente a regolare i

rapporti rimasti in sospeso a seguito della mancata conversione,

cioè la legge, ha autonomamente disciplinato quei rapporti, vi

sarebbe una norma quella implicita, ipoteticamente desumibile

dall'art. 9, sesto comma, del decreto-legge convertito - che avrebbe

il medesimo significato della clausola di salvezza dei rapporti

rimasti in sospeso, contenuta nell'art. 1, secondo comma, della legge

di conversione e il cui eventuale annullamento, pertanto, sarebbe

privo degli ipotizzati effetti sulle competenze della ricorrente.

Ma, pur se si volesse prescindere da tutto ciò, ai fini della

dimostrazione della mancanza di interesse della ricorrente appare di

determinante importanza un ulteriore argomento.

Nel prospettare la presunta violazione del combinato disposto

formato dall'art. 77 della Costituzione e dall'art. 53 dello Statuto

da parte dell'art. 9, sesto comma, la ricorrente invoca a suo favore

un caso già deciso da questa Corte

(v. sent. n. 302 del 1988). In esso, sulla base del rilievo che la

ripetuta reiterazione del decreto- legge e la sua decadenza per

mancata conversione cospiravano nel senso di spostare continuamente

il momento di decorrenza delle istanze di parere ivi previste

(collegato all'inizio di efficacia del decreto stesso) e di

vanificare così la competenza regionale (altrove garantita) di

emettere il predetto parere, si dichiarava l'illegittimità

costituzionale in parte qua della relativa norma per violazione del

combinato disposto formato dagli artt. 77, 117, e 118 della

Costituzione. Tuttavia, questo precedente è male invocato dalla

Regione Sardegna, poiché non si attaglia affatto al caso sottoposto

al giudizio in questione, nel quale la ricorrente lamenta in realtà

la lesione, da parte del Governo, di competenze riservate dall'art.

77, u.c., della Costituzione al Parlamento. Appare pertanto evidente

che la ricorrente, nonostante la formale prospettazione come

parametro di costituzionalità di un "combinato disposto" formato

dall'art. 77 della Costituzione e da alcune norme dello Statuto

speciale della Sardegna, difetta di quell'interesse a ricorrere,

qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità di proprie

competenze, che questa Corte, con giurisprudenza da tempo

consolidata, considera requisito di ammissibilità nei giudizi di

legittimità costituzionale intentati dalle regioni contro atti

legislativi dello Stato (v., ad esempio, sentt. nn. 111 del 1972, 151

del 1974, 307 del 1983, 151 del 1986, 64 e 183 del 1987, 302, 742 e

1044 del 1988, 324 del 1989).

4. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n. 77 del 1989,

relativamente alla censura per la quale tale articolo, nel deliberare

aumenti di tariffe per i servizi sovvenzionati di collegamento con le

isole senza che il Presidente della Regione Sardegna sia stato

convocato per intervenire alle relative sedute del Consiglio dei

ministri, si porrebbe in contrasto con gli artt. 47, secondo comma, e

53 dello Statuto speciale per la Sardegna, come attuati dall'art. 65

del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, i quali esigono che il Presidente

della Regione intervenga alle sedute del Consiglio dei ministri

"quando si trattano questioni che riguardano particolarmente la

Regione" e, segnatamente, quando si discute della "regolamentazione"

dei servizi nazionali di comunicazione "che possano direttamente

interessarla".

4.1. - Pregiudiziale alla risoluzione della questione è il

problema della interpretazione delle norme statutarie e di attuazione

dello Statuto speciale relativo al significato dell'espressione

"regolamentazione" dei servizi nazionali di collegamento con l'isola.

Più precisamente, il problema è se questa espressione debba

intendersi come comprensiva della disciplina e della determinazione

delle tariffe dei relativi servizi. Sebbene la formulazione delle

disposizioni lasci ampi margini d'incertezza e sebbene non manchino

esempi in leggi statali e in norme di attuazione di altri Statuti

speciali relativi a discipline formalmente separate dell'uno e

dell'altro oggetto, ancorché concordanti nella sostanza (v., ad

esempio, artt. 8 e 9 delle norme di attuazione dello Statuto speciale

per la Regione siciliana, contenuti nel d.P.R. 17 dicembre 1953, n.

1113; nonché artt. 11 e 12 della l. 5 dicembre 1986, n. 856),

appaiono indubbiamente prevalenti gli argomenti che conducono a una

risoluzione positiva del problema.

In proposito vanno sottolineati tre distinti motivi che mostrano

la chiara intenzione del legislatore statutario di ricomprendere

anche la determinazione delle tariffe dei servizi nazionali di

collegamento fra gli oggetti della forma di cooperazione fra Stato e

Regione di cui all'art. 47, comma secondo, dello Statuto sardo e

all'art. 65 del d.P.R. n. 348 del 1979, riguardante la

"regolamentazione" dei servizi stessi. Innanzitutto, occorre

osservare che, al di là delle forme espressive usate, l'art. 53

dello Statuto rivela la volontà del legislatore costituzionale di

sottoporre anche la determinazione delle tariffe alla necessaria

collaborazione della Regione per quanto riguarda i servizi nazionali

di comunicazione e di trasporto che possano direttamente

interessarla, non potendosi supporre un trattamento differenziato,

per il profilo che qui rileva, fra le tariffe ferroviarie

(espressamente ricomprese fra gli oggetti di disciplina) e quelle

relative ad altri mezzi di trasporto (non espressamente menzionate).

In secondo luogo, l'esplicita dizione usata dall'art. 66 del d.P.R.

n. 348 del 1979 - per la quale è richiesta la partecipazione di un

rappresentante dell'amministrazione regionale alle deliberazioni

adottate "in sede diversa dal Consiglio dei ministri" concernenti la

"regolamentazione, comprese le tariffe per viaggiatori e merci," di

tutti i servizi nazionali di collegamento con l'isola - lungi dal

legittimare fragili argomenti a contrario, non può non sottendere

che analoga partecipazione, ovviamente in forme adeguate, debba

essere assicurata, sempreché ne ricorrano i presupposti, anche nei

casi eccezionali in cui la stessa materia sia trattata nella sede

più elevata del Consiglio dei ministri. Infine, non appare

logicamente corretto tracciare una rigida linea di separazione tra la

determinazione delle tariffe e la "regolamentazione" dei servizi

sovvenzionati di collegamento con le isole, atteso che, sulla base

della stessa legislazione statale che la riguarda (art. 11, l. n. 856

del 1986), nella "regolamentazione" sono compresi aspetti, come la

sovvenzione di equilibrio, strettamente interrelati, se non proprio

inerenti, alla elaborazione della determinazione delle tariffe.

4.2. - Ciò posto, occorre ora verificare se, nel caso concreto,

ricorrano i presupposti necessari per la convocazione del Presidente

della Regione Sardegna onde permetterne la partecipazione alla seduta

del Consiglio dei ministri nella quale è stato deliberato il

decreto-legge n. 77 del 1989, contenente, fra l'altro, l'aumento

delle tariffe dei servizi di comunicazione con le isole maggiori e

minori.

In parallelo con una recente pronunzia di questa Corte (sent. n.

70 del 1987) e analogamente con quanto affermato in sentenza

depositata in pari data, va premesso che alla suddetta partecipazione

del Presidente regionale (o provinciale) non può ostare il carattere

legislativo del provvedimento da adottare, poiché l'interesse

rilevante e particolare della regione che rende necessaria, oltreché

opportuna, la partecipazione del Presidente della stessa alle sedute

del Consiglio dei ministri può indifferentemente sussistere tanto

nei casi in cui il Governo adotta atti di natura amministrativa,

quanto in quelli in cui assume deliberazioni di carattere legislativo

(vedi, del resto, in questo senso le norme di attuazione contenute

nel d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49, art. 19, relativo alla Regione

Trentino-Alto Adige e nel d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, art. 4,

relativo alla Regione Friuli-Venezia Giulia). Né può valere

l'argomento di fatto addotto dall'Avvocatura dello Stato, secondo il

quale il Presidente della Regione Sardegna risulta essere stato

convocato in relazione alle leggi riguardanti la complessiva manovra

finanziaria per l'anno 1989, cui il decreto-legge in discussione è

in qualche modo collegato. Contro tale argomento vale il rilievo che

la previsione dell'art. 47, secondo comma, dello Statuto esige

inequivocabilmente che il Presidente regionale sia sentito, non già

in generale, ma in ordine alle specifiche questioni che riguardano

particolarmente la Regione.

In realtà, al pari di tutte le forme di collaborazione della

regione allo svolgimento di funzioni imputate allo Stato, anche

quella ora considerata presuppone l'esercizio di competenze statali

su materie sulle quali insiste, naturalmente, un interesse nazionale,

ma che, per l'interferenza che la relativa disciplina è in grado di

esercitare nei confronti di interessi di cui singole regioni sono

soggetti esponenziali, esigono da queste ultime una rappresentazione

delle loro posizioni tanto intensa e qualificata da importare la

partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate alle sedute

del Consiglio dei ministri convocate per la discussione e la

deliberazione delle relative questioni. Più precisamente, perché

tale partecipazione diventi necessaria occorre che l'interesse

regionale sul quale viene a incidere la disciplina statale in

discussione sia qualificato come un interesse differenziato e dotato

di una particolare rilevanza o intensità.

Deve trattarsi, innanzitutto, di un interesse differenziato

perché, come hanno precisato diverse pronunzie di questa Corte (v.

sentt. nn. 34 e 166 del 1976, 627 del 1988, nonché nn. 4 del 1966 e

1 del 1968), una forma così particolare di cooperazione fra organi

del più elevato livello statale e regionale può giustificarsi

soltanto in presenza di discipline dello Stato aventi ad oggetto, non

già interessi unitari che si riverberano sulle singole regioni come

mera estensione o continuazione locale di quelli nazionali, ma

interessi che si distaccano da quelli generali come propri e

peculiari di singole regioni.

In secondo luogo, deve trattarsi di un interesse dotato di una

rilevanza o di una intensità tale da giustificare una forma di

raccordo così eccezionale qual'è la partecipazione del Presidente

regionale alle sedute del Consiglio dei Ministri: una rilevanza che,

essendo legata a una collaborazione fra l'organo statale responsabile

in via primaria dell'indirizzo politico generale della nazione

(Consiglio dei ministri) e l'organo che presiede l'istanza regionale

preposta all'elaborazione della politica generale di una regione a

statuto speciale (Giunta), dev'esser qualificata dall'interferenza

tra l'indirizzo che lo Stato intende realizzare e l'attuazione della

politica della regione nelle materie assegnate alla propria

competenza.

Questo principio, che si deduce dal complesso delle disposizioni

dei vari Statuti speciali e dalle relative Norme di attuazione che

disciplinano il tipo di raccordo qui discusso, ha un preciso

riscontro anche nelle norme di attuazione dello Statuto speciale

della Regione Sardegna invocate come parametro di questo giudizio. In

esse si coglie chiaramente una graduazione del tipo di coinvolgimento

regionale, la quale dipende dalla rilevanza del tipo di interferenza

imputabile ai vari livelli di decisione previsti per la

regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione da e verso la

regione: ove, infatti, la decisione sia di competenza del Consiglio

dei ministri è prevista la partecipazione del Presidente della

Giunta regionale alle relative sedute (art. 65 del d.P.R. n. 348 del

1979); ove, invece, la deliberazione sia presa "in sede diversa dal

Consiglio dei ministri", all'adozione della stessa deve partecipare

semplicemente un "rappresentante dell'Amministrazione regionale"

(art. 66, dello stesso decreto); e, infine, ove i provvedimenti siano

di spettanza di "un'autorità individuale", non si richiede alcuna

forma di partecipazione o di intesa in relazione alla decisione da

prendere, ma si prescrive soltanto che "deve essere preliminarmente

sentito il parere della Regione, da emettersi non oltre trenta giorni

dalla richiesta" (art. 67, dello stesso decreto).

Nel caso sottoposto a questo giudizio non ricorrono né la

condizione dell'interesse differenziato, né quella dell'interferenza

sull'indirizzo politico generale della regione. Non la prima, perché

il decreto-legge impugnato è diretto a modificare i meccanismi

finanziari di ripianamento del deficit statale nel settore dei

trasporti, toccando, pertanto, un punto centrale della disciplina

legislativa dei relativi servizi, che si applica, con ispirazione

unitaria e generalizzante, a tutte le regioni. Non la seconda,

perché la norma impugnata (art. 9, sesto comma) è congegnata in

modo tale da contenere soltanto la parte di minor rilievo rispetto

agli indirizzi politici generali della regione - cioè l'aumento

generalizzato delle tariffe nella misura del 25% - e da affidare a un

successivo provvedimento del Ministro della marina mercantile la

parte "di rilevante importanza (..) per l'economia" delle regioni

interessate (come si esprime la stessa norma), cioè la

determinazione delle tariffe ridotte per i residenti delle isole e

per le merci da e per le isole stesse. Di qui discende, dunque,

l'infondatezza della questione ora esaminata.

5. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, è la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 9, sesto comma, del

decreto-legge n. 77 del 1989, limitatamente alla parte in cui

conferisce al Ministro della marina mercantile il potere di

determinare le riduzioni delle tariffe da applicare ai residenti

nelle isole e alle merci senza prevedere contestualmente la richiesta

del parere regionale contemplato dall'art. 53 dello Statuto speciale

per la Sardegna, come attuato dall'art. 67 del d.P.R. n. 348 del

1979.

Per le ragioni addotte nel punto precedente della motivazione, la

determinazione delle tariffe ridotte per i residenti e per le merci

è un potere statale che tocca direttamente un interesse

differenziato della Regione Sardegna e che interferisce in misura

rilevante sulle scelte di carattere economico rientranti nelle

competenze della Regione Sardegna. Su tale premessa, mentre l'art. 53

dello Statuto esige generalmente che la suddetta Regione partecipi

alla elaborazione delle tariffe e alla regolamentazione dei servizi

nazionali di comunicazione con l'isola, l'art. 67 del d.P.R. n. 348

del 1979, invece, precisa che quando la regolamentazione dei servizi

nazionali di collegamento, compresa la determinazione delle tariffe

per viaggiatori e merci, sia effettuata con provvedimenti assunti da

"un'autorità individuale", si deve preliminarmente sentire il parere

della Regione.

Tuttavia, come questa Corte ha avuto modo di affermare nella

sentenza n. 625 del 1988, la mancata espressa previsione nelle

disposizioni impugnate della necessità di richiedere preliminarmente

il parere della Regione, come prescritto dallo Statuto e dalle norme

di attuazione dello stesso, non può comportare, di per sé,

l'illegittimità costituzionale delle disposizioni stesse, per il

fatto che "il silenzio (...) sul punto non può essere inteso se non

nel senso dell'ossequio da esse prestato nei confronti delle norme di

rango superiore".

6. - La conclusione appena raggiunta conduce all'accoglimento del

ricorso per conflitto di attribuzione che la Regione Sardegna ha

presentato in seguito all'emanazione del Decreto del Ministro della

Marina mercantile 8 marzo 1989, con il quale sono state determinate

le tariffe ridotte dei servizi sovvenzionati di collegamento valide

per i residenti nelle isole e per le merci da e per le isole stesse

senza che sia stato richiesto il parere della Regione Sardegna.

Poiché, come s'è detto, l'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n.

77 del 1989 esige, ove sia correttamente interpretato alla luce

dell'art. 67 del d.P.R. n. 348 del 1979, che quel parere venga

preliminarmente richiesto allorché si determinano le tariffe dei

servizi nazionali di comunicazione con le isole, il fatto che ciò

non sia avvenuto nel caso sottoposto a questo giudizio porta a

concludere che il Ministro della marina mercantile, con il decreto

impugnato, abbia esercitato in modo illegittimo il potere previsto

nel predetto art. 9, sesto comma, e abbia, così, menomato le

competenze riconosciute in proposito alla Regione Sardegna (artt. 53

dello Statuto e 67 delle relative norme di attuazione). Di qui

consegue, altresì, l'annullamento del decreto impugnato.