Sentenza n. 545/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA Nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma

sesto, del d.l. 4 marzo 1989, n. 77, convertito con modificazioni in

legge 5 maggio 1989, n. 160 (Disposizioni urgenti in materia di

trasporti e di concessioni marittime), promossi con ricorsi della

Regione Sicilia e del Commissario dello Stato per la Regione Sicilia,

notificati il 2 giugno 1989, depositati in cancelleria il 10 giugno

successivo ed iscritti ai nn. 46 e 47 del registro ricorsi 1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1989 il Giudice relatore

Cheli;

Uditi l'avv. Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia e l'avv. dello

Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 giugno 1989, la Regione siciliana

ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge 5 maggio 1989, n.160, nella parte in

cui converte in legge il sesto comma dell'art. 9 del decreto-legge 4

marzo 1989, n. 77, per violazione degli artt. 17, 20, 21 e 22 dello

Statuto della Regione siciliana nonché degli artt. 1 e 8 delle norme

di attuazione dello Statuto stesso, relative alla materia dei

trasporti ed approvate con i decreti del Presidente della Repubblica

17 dicembre 1953, n. 1113 e 6 agosto 1981, n. 485.

La Regione espone che la disposizione impugnata prevede l'aumento,

dal 1° gennaio 1989, delle tariffe per i servizi sovvenzionati di

collegamento con le isole maggiori e minori, ma dispone anche che gli

aumenti tariffari siano ridotti, per i residenti delle isole e per le

merci da e per le isole, "nella misura stabilita con decreto del

Ministro della Marina mercantile, previa intesa con i Ministri del

Tesoro e delle Partecipazioni statali".

Ad avviso della ricorrente tali norme inciderebbero sulle

attribuzioni che lo Statuto speciale di autonomia e le relative norme

di attuazione in materia di trasporti garantiscono alla Regione

siciliana.

Nel ricorso si lamenta, in primo luogo, che il Presidente della

Regione siciliana non sia stato invitato a partecipare alla seduta

del Consiglio dei Ministri nel corso della quale è stato deliberato

il decreto-legge 4 marzo 1989 n. 77, nonostante che la materia

dell'aumento delle tariffe passeggeri e merci sui collegamenti

marittimi con la Sicilia e con le isole minori della Regione debba

collocarsi tra quelle "che interessano la Regione". Non sarebbe stata

perciò rispettata la statuizione contenuta nel terzo comma dell'art.

21 dello Statuto siciliano secondo cui il Presidente della Regione

siciliana partecipa, col rango di Ministro e con voto deliberativo,

al Consiglio dei Ministri nelle materie che interessano la Regione.

Sotto altro profilo la Regione sostiene che la norma censurata ha

violato la competenza regionale così come delineata dagli artt. 17 e

20 dello Statuto siciliano e disciplinata, in sede operativa,

dall'art. 8 del d.P.R. n. 1113 del 1953, norma di attuazione dello

Statuto stesso in materia di trasporti.

Mentre, infatti, quest'ultima norma - certamente sopraordinata

alla legge statale ordinaria - prevede che debba essere

preliminarmente sentito il parere dell'Amministrazione regionale in

sede di istituzione e di regolamentazione dei servizi nazionali di

comunicazioni e di trasporti che si svolgano nell'ambito della

Regione Sicilia o direttamente la interessino, la disposizione

censurata, da un lato, avrebbe eluso l'adempimento della preventiva

richiesta del parere, essendo stata emanata attraverso l'adozione di

un decreto-legge e la sua successiva conversione in legge, e,

dall'altro lato, non avrebbe contemplato il parere preventivo

dell'Amministrazione regionale siciliana, stabilendo che la misura

degli aumenti tariffari ridotti per i residenti delle isole e per le

merci da e per le isole venga fissata con decreto del Ministro della

Marina mercantile previa intesa con i Ministri del Tesoro e delle

Partecipazioni statali.

Sempre con riferimento alla stessa norma di attuazione si

sostiene, infine, che la disposizione impugnata violerebbe anche

l'art. 22 dello Statuto speciale di autonomia, in base al quale la

Regione ha diritto di partecipare, con un suo rappresentante "alla

istituzione e regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazioni

e trasporti, terrestri, marittimi ed aerei che possano comunque

interessare la Regione".

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nell'atto di costituzione si sostiene che l'intervento dei

Presidenti delle Regioni ad autonomia speciale al Consiglio dei

Ministri, previsto dagli statuti speciali, non può ritenersi

prescritto anche per atti legislativi o per atti comunque collegati,

quali presupposti, al procedimento legislativo come le deliberazioni

dei decreti-legge.

La Presidenza contesta inoltre l'esistenza, nella specie, di un

interesse della Regione come ente esponenziale di poteri giuridici di

autonomia, osservando che la disposizione che prevede gli aumenti

tariffari (nell'ottica di un parziale adeguamento delle tariffe al

costo dei servizi) è di ispirazione unitaria, rientra nel quadro

della iniziativa di risanamento della finanza pubblica ed è rivolta

ad alleviare l'onere delle "sovvenzioni di equilibrio" per i servizi

marittimi di collegamento con le isole, previste dall'art. 9, terzo

comma, del decreto-legge n. 77 del 1989.

Data la natura non amministrativa delle deliberazioni adottate dal

Consiglio dei Ministri, risulterebbe poi inapplicabile - a giudizio

della Presidenza - l'art. 8 del d.P.R. n. 1113 del 1953 che peraltro

non sarebbe riferibile alle tariffe delle comunicazioni marittime, ma

alla sola "regolamentazione dei servizi, vale a dire alla

strutturazione delle linee, alla loro periodicità, velocità e

relativi calendari".

Comunque - secondo l'interveniente - il decreto-legge n. 77 del

1989 fa parte del complesso dei provvedimenti, riguardanti l'intera

situazione economica finanziaria del Paese, collegati alla manovra di

finanza pubblica ( ex art.1- bis lett. c), legge n. 468 del 1978) ed

alla legge finanziaria del 1989 (legge 24 dicembre 1988, n. 541), per

l'esame del cui disegno, contestuale a quello dei decreti collegati,

furono invitati ad intervenire al Consiglio dei Ministri - per mere

ragioni di opportunità - i Presidenti delle Regioni a statuto

speciale.

La Presidenza nega poi che vi sia stata violazione degli artt. 17

e 20 dello Statuto siciliano, sul rilievo che la norma censurata

riguarda servizi nazionali di trasporto e non trasporti regionali.

Infine, nell'atto di intervento si sostiene che l'ultima parte del

censurato art. 9, comma sesto, del decreto-legge n. 77 del 1989 non

disciplina sotto nessun aspetto il modo di esercizio del potere: con

la conseguenza che non può affermarsi che la norma impugnata detti

una disciplina contrastante con l'art. 8 del d.P.R. n. 1113 del 1953

e con l'art. 22 dello Statuto siciliano.

La Presidenza ha concluso pertanto per la reiezione del ricorso.

3. - Con ricorso notificato il 2 giugno 1989 il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ha impugnato lo stesso art. 9, sesto

comma, del decreto-legge n. 77 del 1989 per violazione degli artt.

21, 22, 14 lett. n), dello Statuto speciale della Regione siciliana,

anche in relazione agli artt. 5, 115 e 116 Cost.

Nel ricorso il Commissario dello Stato rivendica la sua

legittimazione ad impugnare anche atti legislativi dello Stato,

sostenendo che né il mancato esercizio, in passato, di questa

potestà commissariale né l'assenza di specifiche norme di

attuazione o, in ipotesi, di norme ordinarie concernenti lo ius

postulandi o altri aspetti procedurali delle prerogative

commissariali possono, di per sé, far ritenere caducato quanto

previsto dall'art. 27 dello Statuto speciale della Regione siciliana.

Nel merito il ricorrente sostiene che la norma impugnata viola gli

artt. 21 e 22 dello Statuto regionale siciliano e l'art.8 del d.P.R.

n.1113 del 1953, svolgendo argomentazioni del tutto analoghe a quelle

prospettate dalla Regione siciliana. A queste censure il Commissario

dello Stato ne aggiunge un'altra, relativa all'art. 14 lett. n),

dello Statuto speciale, dove si prevede la competenza esclusiva della

Regione siciliana in materia di turismo.

4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per sostenere l'inammissibilità e comunque

l'infondatezza del ricorso.

In primo luogo l'Avvocatura contesta che il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana possa ancora considerarsi dotato del

potere di impugnativa di leggi statali.

A suo avviso, infatti, la previsione originaria degli artt. 27 e

30 dello Statuto siciliano risponderebbe alla logica di un "patto di

autonomia", che non può avere spazio nella sopravvenuta attuazione

di un ordinamento costituzionale nel quale le autonomie regionali

(anche quelle qualificate da forme e condizioni particolari) sono

saldamente ancorate all'unità ed all'indivisibilità dello Stato.

La limitazione delle funzioni del Commissario dello Stato, organo

amministrativo alle dipendenze del Governo nazionale, si sarebbe,

pertanto, determinata al momento dell'entrata in vigore della

Costituzione, che ha operato l'inserimento dello Statuto nel nuovo

ordinamento costituzionale.

D'altro canto - secondo l'Avvocatura dello Stato - la previsione

di un potere di impugnativa di leggi statali da parte di un organo

amministrativo dello Stato lungi dal realizzare una condizione

particolare di "autonomia" della Regione, rappresenterebbe una sorta

di tutela che non può trovare spazio in un sistema di autonomia

direttamente garantita dallo stesso ordinamento statale.

In conclusione, l'Avvocatura sottolinea come lo stesso sistema di

garanzie assicurato dalla Costituzione postuli l'esclusività delle

valutazioni positive o negative del soggetto titolare dei poteri

giuridici di autonomia e l'inconfigurabilità di qualsiasi diversa

forma di legittimazione all'impugnativa diretta della norma statuale.

Nel merito l'Avvocatura ripropone argomentazioni identiche a

quelle già svolte nel giudizio promosso dalla Regione siciliana.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione la Regione siciliana ha

depositato una memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi investono la stessa norma (art. 9, sesto comma,

del decreto-legge 4 marzo 1989, n. 77, recante disposizioni urgenti

in materia di trasporti e di concessioni marittime, convertito nella

legge 5 maggio 1989, n. 160) sotto profili pressoché coincidenti:

va, pertanto, disposta la loro riunione al fine di addivenire ad

unica pronuncia.

2. - Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di

inammissibilità per difetto di legittimazione prospettata dal

Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti del ricorso

proposto dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana.

L'eccezione merita di essere accolta.

Il Commissario dello Stato - esercitando per la prima volta un

potere sinora mai impiegato - ha ritenuto di poter proporre ricorso

avverso una norma contenuta in una legge statale ai sensi degli artt.

27 e 30 dello Statuto speciale, dove si riconosce allo stesso organo

la competenza a promuovere davanti all'Alta Corte per la Regione

siciliana i giudizi di costituzionalità "delle leggi e dei

regolamenti emanati dallo Stato, rispetto allo Statuto speciale ed ai

fini dell'efficacia dei medesimi entro la Regione".

Tale competenza deve, peraltro, ritenersi non più operante, non

tanto (come accenna lo stesso Commissario nel proprio ricorso) per la

mancata adozione di specifiche norme di attuazione o per effetto di

desuetudine, quanto per la caducazione dello speciale potere di

impugnativa di cui è causa, intervenuta a seguito dell'entrata in

vigore della Costituzione repubblicana e del conseguente assorbimento

delle attribuzioni conferite dallo Statuto speciale all'Alta Corte

per la Regione siciliana nella competenza generale assegnata dalla

stessa Costituzione alla Corte costituzionale.

In proposito, questa Corte ha già avuto modo di sottolineare -

prima, attraverso l'affermazione della propria competenza esclusiva a

giudicare della costituzionalità delle leggi statali e regionali

(sent. n. 38 del 1957) e, successivamente, in sede di dichiarazione

di incostituzionalità delle norme dello Statuto siciliano

concernenti la competenza penale dell'Alta Corte (sent. n. 6 del

1970) - l'inderogabilità del principio dell'unità della

giurisdizione costituzionale: traendo da tale principio sia la

valutazione relativa alla natura provvisoria "che ebbe a

caratterizzare sin dall'inizio l'istituzione dell'Alta Corte,

introdotta per far fronte a situazioni politiche particolari e

contingenti", sia l'affermazione del superamento delle competenze di

tale organo determinatosi in conseguenza della

"costituzionalizzazione" dello Statuto speciale (L. cost. 26 febbraio

1948, n. 2), attraverso cui si determinò anche il "coordinamento" e

l'adeguamento di tale Statuto ai principi posti dalla Costituzione

dello Stato (cfr. il secondo comma dell'articolo unico del r. d.-l.

15 maggio 1946, n. 455). Ma lo stesso principio di unità della

giurisdizione costituzionale non può non condurre anche ad

affermare, in questa sede, l'avvenuta caducazione del potere di

impugnativa delle leggi e dei regolamenti statali già attribuito al

Commissario dello Stato, stante il nesso indissolubile che gli artt.

27 e 30 dello Statuto vengono ad evidenziare tra tale potere e lo

speciale sistema di giustizia costituzionale incentrato sulle

competenze dell'Alta Corte per la Regione siciliana.

D'altro canto, anche per chi voglia considerare l'aspetto relativo

alla particolare natura dell'organo commissariale nell'ambito della

Regione siciliana, un potere di impugnativa quale quello in esame se

si poteva ben giustificare nella fase di primo impianto

dell'ordinamento siciliano, quando, in assenza di un sistema di

garanzie definitivamente fissate in sede costituzionale, si tendeva

ad individuare nel Commissario il garante imparziale del "patto di

autonomia" tra l'ordinamento siciliano e l'ordinamento statale - non

si giustifica certamente più nell'ambito di un ordinamento

costituzionale quale quello attuale, dove il quadro dei rapporti tra

Stato e Regioni, ordinarie e speciali, risulta completamente

delineato e regolato nonché garantito attraverso un sistema di

giustizia costituzionale ispirato a principi unitari.

L'insieme di queste considerazioni conduce, dunque, ad affermare

l'inammissibilità del ricorso proposto dal Commissario dello Stato,

per carenza di legittimazione dell'organo al promuovimento di giudizi

di costituzionalità nei confronti degli atti emanati dallo Stato.

3. - Passando all'esame del ricorso proposto dalla Regione

siciliana, va innanzitutto valutata la questione di costituzionalità

sollevata con riferimento all'art. 21, terzo comma, dello Statuto

speciale, mediante la quale si contesta la mancata convocazione del

Presidente regionale alla riunione del Consiglio dei Ministri in cui

venne adottato il decreto-legge n. 77 del 1989: e questo nonostante

l'interesse della Regione alla materia delle tariffe dei trasporti

marittimi di collegamento con le isole maggiori e minori regolata da

tale atto normativo.

La questione è infondata.

Nella più recente pronuncia adottata su analoga questione (sent.

n. 544 /89, concernente la stessa disposizione del decreto-legge di

cui è causa, impugnata dalla Regione Sardegna), questa Corte ha già

avuto modo di precisare - sviluppando una linea giurisprudenziale che

offre numerosi precedenti (sentt. n. 4 del 1966, n. 1 del 1968, nn.

34 e 166 del 1976, n. 627 del 1988) - come la partecipazione del

Presidente di una Regione speciale (o di una Provincia autonoma) al

Consiglio dei Ministri risulti condizionata non tanto dalla natura

legislativa o amministrativa dell'atto che il Governo intende

adottare (stante la possibilità di configurare la presenza di un

interesse regionale con riferimento ad ambedue le categorie di atti),

quanto dalla qualità dell'interesse su cui la delibera governativa

è destinata a incidere. Tale delibera - per potere consentire (e

rendere necessaria) la partecipazione del Presidente regionale -

dev'essere, infatti, in grado di coinvolgere in concreto interessi

regionali (o provinciali) qualificati da una rilevante peculiarità e

da una particolare intensità, dal momento che una forma di

cooperazione tra organi del più alto livello statale e regionale

qual'è quella in esame si può giustificare solo in presenza di

interessi che si distaccano da quelli generali come propri e

peculiari di singole Regioni ed in relazione alla possibilità di una

rilevante e diretta interferenza dell'indirizzo politico statale

nell'indirizzo politico della Regione interessata.

Tali caratteristiche non si ravvisano nel decreto-legge di cui è

causa anche per quanto concerne la posizione della Regione siciliana,

dal momento che la disciplina posta con tale atto, oltre a riferirsi

indistintamente a tutte le isole, maggiori e minori, comprese nel

territorio nazionale, si è ispirata ad un interesse unitario dello

Stato, collegato ad una manovra generale di finanza pubblica ed è

venuta a incidere, con la parte direttamente regolata, su aspetti

meno rilevanti per l'indirizzo politico regionale, mentre la

determinazione delle scelte di maggior rilievo per l'economia

regionale è stata rinviata ad un successivo provvedimento del

Ministro della Marina mercantile.

Da qui l'infondatezza, anche nel caso in esame, della questione

proposta.

4. - Un ulteriore motivo di doglianza viene prospettato dalla

Regione siciliana con riferimento all'art. 22 dello Statuto speciale,

come specificato dall'art. 8 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113

(Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia

di comunicazioni e trasporti), dove si prevede che "per l'istituzione

e la regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e

trasporti terrestri, marittimi ed aerei, che si svolgono nell'ambito

della Regione, o che direttamente la interessino, dovrà essere

preliminarmente sentito il parere dell'Amministrazione regionale, da

emettersi non oltre trenta giorni dalla richiesta".

Ad avviso della ricorrente tali norme risulterebbero violate

dall'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n. 77 del 1989, nella

parte in cui tale disposizione conferisce al Ministro della Marina

mercantile, previa intesa con i Ministri del Tesoro e delle

Partecipazioni statali, il potere di ridurre le tariffe da applicare

ai residenti nelle isole ed alle merci da e per le isole, senza fare

alcuna menzione del parere dell'Amministrazione regionale richiesto

dalla disciplina statutaria e di attuazione.

Anche tale profilo risulta, peraltro, infondato alla luce di una

corretta lettura della norma impugnata e dei parametri di riferimento

invocati.

Non par dubbio, infatti, che il potere di riduzione tariffaria

conferito, dal sesto comma dell'art. 9, al Ministro della Marina

mercantile sia tale da incidere sulla "regolamentazione" di quei

servizi di trasporto marittimo che "direttamente" interessano la

Regione e per la cui disciplina l'art. 8 del d.P.R. n. 1113 del 1953

richiede il parere preventivo dell'Amministrazione regionale: e

invero, nonostante che la materia tariffaria venga esplicitamente

richiamata soltanto nell'art. 9 delle stesse norme di attuazione con

riferimento al trasporto ferroviario, la nozione di

"regolamentazione" - anche per i motivi enunciati nella già

richiamata sent. n. 544/89 sub

4.1. - appare, per il suo carattere

generale, in grado di includere tutti i profili della disciplina

inerente ai trasporti contemplati nell'art. 8, ivi compreso l'aspetto

della riduzione tariffaria. Il che induce a ritenere che, ai fini

dell'adozione del provvedimento ministeriale di cui alla seconda

parte dell'art. 9, sesto comma, del decreto-legge n. 77 del 1989,

l'acquisizione del parere preventivo dell'Amministrazione regionale

debba, in ogni caso, presentarsi necessaria.

Ma tale conclusione non può anche condurre ad affermare - come

vorrebbe la Regione - l'illegittimità della norma denunciata per

omesso richiamo a tale parere. Il fatto che l'art. 9, sesto comma,

nel conferire il potere di riduzione tariffaria al Ministro della

Marina mercantile, non richiami la necessità del preventivo parere

regionale per quei trasporti che vengano direttamente a interessare

la Sicilia, non può, infatti, esprimere una volontà di esclusione

nei confronti di tale adempimento, dal momento che la disciplina

posta dalla norma statale non pretende regolare l'intero procedimento

e va, in ogni caso, integrata con le previsioni, di rango superiore,

espresse nello Statuto speciale e nelle relative norme di attuazione

(cfr. sent. 625/88).

La questione deve ritenersi, pertanto, infondata nei sensi di cui

in motivazione.

5. - Infondate risultano, infine, le censure prospettate con

riferimento agli artt. 17 e 20 dello Statuto speciale, dove vengono

disciplinate le funzioni, legislative e amministrative, spettanti

alla Regione in materia di trasporti regionali.

La norma impugnata esula, infatti, da tale disciplina statutaria,

dal momento che si riferisce a servizi di trasporto non regionali, ma

nazionali (cfr. le leggi 20 dicembre 1974, n. 684 e 5 dicembre 1986,

n. 856).