Sentenza n. 55/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della

delibera legislativa recante "Nuove norme in materia di interventi

contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime

della mafia e dei loro familiari", approvata dall'Assemblea regionale

siciliana nella seduta del 6 agosto 1999, promulgata come legge

13 settembre 1999, n. 20, promosso con ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione Siciliana, notificato il 13 agosto 1999,

depositato in Cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 33 del

registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 14 novembre 2000 il giudice

relatore Guido Neppi Modona;

Uditi gli avvocati Giovanni Lo Bue e Giovanni Pitruzzella per la

Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 agosto 1999 al Presidente della

Regione Siciliana e depositato presso la cancelleria della Corte il

20 agosto 1999, il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana

ha sollevato, in riferimento agli artt. 14, 17 e 31 dello statuto

della Regione Siciliana e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 22 della delibera legislativa

recante "Nuove norme in materia di interventi contro la mafia e di

misure di solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro

familiari", approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta

del 6 agosto 1999, e, successivamente, promulgata come legge

13 settembre 1999, n 20, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44.

La disposizione impugnata, inserita in un provvedimento

legislativo avente ad oggetto misure di solidarietà, risarcitorie e

di sostegno economico in favore delle vittime della mafia, di

estorsioni e dell'usura, istituisce un organismo denominato "Comitato

regionale per la sicurezza", al quale è attribuito, tra l'altro

(comma 1), il compito di "proporre, di concerto con le istituzioni

dello Stato e con i comuni, misure ordinarie e straordinarie volte a

garantire la sicurezza dei cittadini, del patrimonio pubblico

regionale e delle attività economiche che si svolgono nel territorio

della Regione".

Secondo il ricorrente la disposizione in questione incide sulla

materia della sicurezza pubblica, sia in considerazione dei compiti

del assegnati al Comitato, sia alla luce del raccordo previsto con i

Comitati provinciali per l'ordine e la sicurezza istituiti presso le

prefetture; materia di indubbia spettanza statale perché volta a

"tutelare un interesse unitario dello Stato riguardante la difesa

dell'intera collettività nazionale, connesso a valori costituzionali

di primario rilievo".

A conferma di tale esclusiva competenza statale, il ricorrente

richiama la giurisprudenza costituzionale in materia e rileva che

anche l'ampio decentramento e trasferimento di funzioni alle regioni,

operato con la legge 15 marzo 1997, n. 59, del 1997, non ha toccato

la materia relativa all'ordine e alla sicurezza pubblica.

Sotto tale profilo la disposizione impugnata si porrebbe in

contrasto con gli artt. 14 e 17 dello statuto, che disciplinano il

sistema della potestà legislativa della Regione.

Inoltre, il comma 2 della norma impugnata, ove si prevede che il

Comitato "formula indirizzi ed esprime valutazioni in ordine

all'attuazione dell'art. 31 dello statuto regionale", non

consentirebbe di individuare in termini univoci ruolo e compiti del

Comitato stesso in ordine alle funzioni di mantenimento dell'ordine

pubblico, che l'art. 31 dello statuto assegna al Presidente della

Regione e che devono essere esercitate a mezzo della polizia di

Stato.

Al riguardo, il ricorrente richiama la sentenza n. 131 del 1963,

con la quale la Corte ha affermato che lo stesso Presidente non può

svolgere la funzione di mantenimento dell'ordine pubblico avvalendosi

di organi diversi da quelli previsti e disciplinati dalla

legislazione nazionale, e cioè dalla polizia di Stato, e che "solo

una legge della Repubblica può stabilire l'ordinamento degli organi

di polizia di cui il Presidente e il Governo della Regione possono

disporre".

Ad avviso del ricorrente tale ordinamento è dettato dagli

artt. 18 e 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121, che hanno istituito

i Comitati (nazionale e provinciali) per l'ordine e la sicurezza

pubblica, entrambi organi ausiliari di consulenza, rispettivamente,

delle autorità nazionale e provinciali di pubblica sicurezza.

Al fine di assicurare una più incisiva azione di prevenzione e

di lotta alla criminalità, le funzioni di coordinamento delle forze

di polizia sono state quindi delegate dal Ministro dell'interno ai

prefetti dei capoluoghi di regione e, in Sicilia, ai Prefetti di

Palermo e Catania, che si avvalgono, tra l'altro, di una conferenza

interprovinciale delle autorità di pubblica sicurezza, alla quale

partecipano anche rappresentanti della Regione e degli enti locali.

L'istituzione di un nuovo organismo regionale, conclude il

ricorrente, da un lato sarebbe "invasiva della competenza statale in

materia di ordinamento della polizia" e, dall'altro, si porrebbe in

contrasto con l'art. 97 Cost., determinando una "duplicazione di

valutazioni e di interventi che darebbe origine a confusione in un

settore vitale per gli interessi nazionali".

2. - Si è costituita la Regione Siciliana, in persona del

Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati

Giovanni Pitruzzella, Giovanni Lo Bue e Giorgio Colajanni, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

Preliminarmente la Regione contesta l'interpretazione del

ricorrente secondo la quale la disposizione censurata avrebbe

superato i limiti della competenza legislativa regionale; la

competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine e sicurezza

pubblica non sarebbe stata affatto intaccata dalla delibera

legislativa in parola, che si è limitata "ad istituire un organismo

con compiti esclusivamente propositivi nei confronti

dell'amministrazione regionale", nel pieno rispetto della legge

statale n. 121 del 1981. La difesa regionale contesta inoltre

l'interpretazione riservata dal Commissario dello Stato al secondo

comma 2 dell'articolo impugnato, che recita "Il Comitato formula

indirizzi ed esprime valutazioni in ordine all'attuazione

dell'art. 31 dello statuto regionale": tale disposizione non potrebbe

infatti riferirsi che alla formulazione di proposte destinate a

trovare eventuale accoglimento in un testo di norme di attuazione

dell'art. 31 dello statuto, in vista della sua approvazione con le

modalità previste dalla normativa vigente, "anche con riferimento

alla riorganizzazione e razionalizzazione degli organi di

rappresentanza periferica dello Stato, per le quali il Parlamento

nazionale ha dato delega al Governo, stabilendo che tali organi

debbano svolgere funzioni di raccordo, supporto e collaborazione con

le Regioni e gli enti locali (art. 12, lettera h), della legge delega

n. 59 del 1997)".

La stessa composizione del Comitato è indice, secondo la

Regione, del rapporto di collaborazione tra gli organi dello Stato,

della Regione e degli enti locali nell'ambito della lotta alla

criminalità organizzata; rapporto all'interno del quale si

collocherebbe altresì il decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 279,

nella parte in cui, modificando l'art. 20 della legge n. 121 del

1981, ha previsto che la convocazione del Comitato provinciale è in

ogni caso disposta quando la richieda il Sindaco del comune capoluogo

di provincia per questioni attinenti alla sicurezza o all'ordine

pubblico in ambito comunale.

Il legislatore regionale non ha quindi "voluto sostituirsi allo

Stato nella tutela degli interessi pubblici primari sui quali si

regge la civile convivenza, ma ha ritenuto utile un organismo che

formuli proposte, indirizzi e valutazioni per l'esercizio delle

competenze proprie della Regione" in particolare per attuare misure

di solidarietà in favore delle vittime della criminalità di stampo

mafioso, di estorsioni e dell'usura, nonché per sostenere l'impegno

delle scuole e delle istituzioni nella lotta alla mafia.

Rileva infine la Regione che il Presidente, con propria scelta

discrezionale, potrebbe perseguire le stesse finalità attivandosi ai

sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che consente

forme di collaborazione tra le varie amministrazioni dello Stato:

appare quindi strano che ciò che una legge ordinaria permette al

Presidente, con scelta peraltro discrezionale, sia invece inibito

all'assemblea regionale, alla quale verrebbe precluso di istituire un

comitato nel quale si realizzerebbe la massima intesa tra Stato,

Regione ed enti locali nell'azione di contrasto alla criminalità

organizzata in Sicilia.

Con riferimento, infine, alla denunciata violazione dell'art. 97

della Costituzione, la difesa regionale richiama i princi'pi

elaborati dalla giurisprudenza della Corte, che ha sempre affermato

che la discrezionalità del legislatore può essere censurata solo

sotto il profilo della arbitrarietà o manifesta irragionevolezza

della legge impugnata, che certo non si riscontra in una

"disposizione che tende alla massima collaborazione possibile (seppur

limitata a proposte e suggerimenti) con gli organi statali

istituzionalmente preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza

pubblica, proprio al fine di realizzare la massima efficienza

dell'azione amministrativa in tale materia".

Al riguardo, viene richiamato secondo la Regione il principio di

leale collaborazione tra Stato e regioni, che dovrebbe essere

finalizzato a superare "alcune formalistiche separazioni di

competenze tra i due enti" affinché le rispettive funzioni,

soprattutto in un campo come la tutela dell'ordine pubblico che

dovrebbe impegnare tutte le istituzioni dello Stato, si svolgano nel

modo più efficiente e coordinato possibile.

Con successiva memoria, la Regione Siciliana ha ulteriormente

ampliato e approfondito le argomentazioni svolte nell'atto di

costituzione.

In particolare, con riferimento alla denunciata violazione

dell'art. 31 dello statuto, la difesa regionale insiste sulla non

pertinenza della sentenza n. 131 del 1963, richiamata dal Commissario

dello Stato, avendo il Comitato per la sicurezza solo il compito di

svolgere un'attività di studio, di natura consultiva e preliminare

rispetto ad una futura ed eventuale attuazione dell'art. 31 dello

statuto, e non già quello di coadiuvare il Presidente della Regione

nella funzione di garantire la sicurezza dell'isola.

Per quanto concerne, poi, la presunta violazione degli articoli

14 e 17 dello stesso statuto, la memoria insiste sulle funzioni di

studio e consulenza del nuovo organismo, chiamato ad elaborare

proposte da sottoporre alle autorità competenti, opportunamente

composto da autorità locali e dell'amministrazione periferica dello

Stato. Sotto questo punto di vista, la norma impugnata sarebbe

pienamente conforme al sistema costituzionale, ed anzi

rappresenterebbe una significativa attuazione del principio di leale

collaborazione tra istituzioni statali e istanze regionali e locali.

Il riparto delle competenze tra Stato e regioni, se coordinato

con il principio di leale collaborazione, esigerebbe, secondo la

Regione resistente, la predisposizione di strumenti idonei a

conformare le decisioni adottate a livello centrale alla realtà

locale. Tanto è vero che - si rileva nella memoria - anche il

Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza, istituito

dall'art. 20 della legge n. 121 del 1981, costituisce un momento di

raccordo tra istanze statali e locali, essendo presieduto dal

prefetto e composto, tra l'altro, dal sindaco del comune capoluogo,

dal presidente della provincia, nonché dai sindaci degli altri

comuni interessati.

Infine, circa la denunciata violazione dell'art. 97 Cost., la

Regione ribadisce che la ricerca di intese e di collaborazione tra

organi statali e regionali non può ritenersi in contrasto con il

principio del buon andamento della pubblica amministrazione, e rileva

che non si realizzerebbe alcuna duplicazione di organi e di

interventi, considerata la partecipazione al Comitato regionale di

una figura rappresentativa sia dell'autorità centrale, sia

dell'intera collettività regionale, quale è il Presidente della

Regione. Considerato in diritto

1. - Il giudizio promosso in via principale dal Commissario dello

Stato per la Regione Siciliana ha per oggetto l'art. 22 della

delibera legislativa recante "Nuove norme in materia di interventi

contro la mafia e di misure di solidarietà in favore delle vittime

della mafia e dei loro familiari", approvato dall'Assemblea regionale

siciliana nella seduta del 6 agosto 1999. Nelle more del giudizio, la

delibera oggetto di impugnativa è stata promulgata come legge

13 settembre 1999, n. 20, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Regione Siciliana del 17 settembre 1999, n. 44; la pronuncia della

Corte va quindi adottata nei confronti dell'atto legislativo

suindicato.

La disposizione denunciata che istituisce un comitato regionale

per la sicurezza, violerebbe: gli artt. 14 e 17 dello statuto della

Regione Siciliana, in quanto la materia della sicurezza e dell'ordine

pubblico non è inserita tra quelle riservate alla potestà esclusiva

o concorrente della Regione ed è di indubbia spettanza statale;

l'art. 31 dello stesso statuto, come interpretato alla luce della

sentenza n. 131 del 1963 di questa Corte, in quanto le funzioni di

mantenimento dell'ordine pubblico non possono essere esercitate dal

Presidente della Regione attraverso organi o uffici regionali, ma

solo "a mezzo della polizia di Stato"; l'art. 97 della Costituzione

"per la duplicazione di valutazioni ed interventi" che si verrebbe

così a determinare.

2. - La questione è fondata.

La norma censurata è inserita in un provvedimento legislativo,

risultante dalla unificazione e rielaborazione di altri disegni di

legge, composto di quattro titoli, dedicati, rispettivamente, a

iniziative di solidarietà in favore dei familiari delle vittime

della criminalità mafiosa, al sostegno dei soggetti danneggiati a

seguito di atti estorsivi e di manovre usurarie, ad interventi in

favore delle scuole e delle istituzioni impegnate nella lotta alla

mafia, alle disposizioni transitorie, abrogative e finanziarie.

Al Comitato regionale per la sicurezza, istituito come organismo

di ausilio alle funzioni del Presidente della Regione in materia di

ordine pubblico, è attribuito il "compito di proporre, di concerto

con le istituzioni dello Stato e con i comuni, misure ordinarie e

straordinarie volte a garantire la sicurezza dei cittadini, del

patrimonio pubblico regionale e delle attività economiche che si

svolgono nel territorio della Regione" (comma 1), nonché di

formulare indirizzi e di esprimere "valutazioni in ordine

all'attuazione dell'art. 31 dello statuto regionale" (comma 2); norma

che, come è noto, dispone che "Al mantenimento dell'ordine pubblico

provvede il Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato".

L'art. 22 stabilisce, inoltre, che il Comitato, presieduto dal

Presidente della Regione, è composto dal Presidente della

Commissione di inchiesta e vigilanza sul fenomeno della mafia in

Sicilia, dai questori della polizia di Stato, dai sindaci delle

città capoluogo della Sicilia, da due rappresentanti dei corpi di

polizia municipale della Sicilia, dal direttore dell'Azienda

regionale delle foreste demaniali (comma 3), e prevede, infine, che

operi "in raccordo con i Comitati provinciali per l'ordine e la

sicurezza istituiti presso le prefetture" e che alle riunioni vengano

invitati i prefetti della Sicilia e i rappresentanti in sede

regionale delle forze dell'ordine preposte alla sicurezza pubblica

(comma 4).

Il Comitato regionale per la sicurezza non ha dunque attinenza

con gli specifici contenuti e con le finalità della legge regionale

n. 20 del 1999, per la cui attuazione l'art. 7 istituisce l'Ufficio

speciale per la solidarietà alle vittime del crimine organizzato e

della criminalità mafiosa.

I compiti espressamente attribuiti al Comitato in tema di

sicurezza dei cittadini e delle attività economiche; il richiamo

all'attuazione dell'art. 31 dello statuto - norma che disciplina le

peculiari competenze del Presidente della Regione Siciliana in tema

di ordine pubblico -; la composizione estesa ai questori e la

partecipazione alle riunionie dei prefetti e dei rappresentanti in

sede regionale delle forze dell'ordine preposte alla sicurezza

pubblica; il collegamento con i comitati provinciali per l'ordine e

la sicurezza di cui all'art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121:

costituiscono, ciascuno per la sua parte, e complessivamente,

elementi univoci e determinanti nel per ritenere che il Comitato sia

necessariamente chiamato un organismo al quale sono assegnate

funzioni in materia di ordine e sicurezza pubblica. Evidente è,

quindi, il contrasto con gli artt. 14 e 17 dello statuto siciliano,

che non contemplano tali materie tra quelle attribuite alla

competenza legislativa esclusiva o concorrente della Regione, nonché

con il principio - non contestato dalla stessa Regione resistente -

secondo cui la materia dell'ordine e della sicurezza pubblica è

riservata in via esclusiva alla legislazione nazionale. Ne deriva

che, anche ove si aderisse alla prospettazione della Regione in

ordine alla natura di organo meramente consultivo del Comitato

regionale per la sicurezza, non per questo cesserebbe di trattarsi di

un organismo e di una attività che interferiscono illegittimamente

con i compiti spettanti allo Stato e alle strutture statali.

Nei compiti di studio e di consulenza che sarebbero attribuiti al

Comitato, nonché nella partecipazione ad esso, insieme ai

rappresentanti delle amministrazioni locali, di esponenti

dell'amministrazione periferica dello Stato, quali sono i questori,

la difesa della Regione vorrebbe vedere l'attuazione del principio di

leale collaborazione tra istanze regionali e locali e istituzioni

statali.

Al riguardo si deve al riguardo tuttavia rilevare che tale

principio concerne le modalità di esercizio di competenze esistenti

in capo agli enti chiamati a cooperare tra loro (v. ad esempio, in

materia di tutela paesaggistica, sentenze n. 151 del 1986 e n. 175

del 1976; in materia di sanità, sentenza n. 338 del 1989; in materia

di tutela della salute negli ambienti di lavoro, sentenza n. 373 del

1997), ma non può evidentemente essere invocato per rivendicare una

competenza non riconosciuta dall'ordinamento costituzionale.

Il che ovviamente non esclude che l'ordinamento statale persegua

opportune forme di coordinamento tra Stato e enti territoriali in

materia di ordine e sicurezza pubblica, come ad esempio è avvenuto

con l'art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121 e con

l'art. 1-sexies del decreto- legge 6 settembre 1982, n. 629, in

materia di coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa;

ma, appunto, il compito di prevedere e disciplinare tali forme di

coordinamento è riservato alla legislazione statale.

3. - La conclusione cui si è pervenuti non è contraddetta dal

richiamo, contenuto nella norma censurata, all'art. 31 dello statuto.

Al riguardo, la difesa della Regione resistente propone

un'interpretazione del comma 2 dell'art. 22 nel senso che la norma si

riferirebbe alla formulazione di proposte destinate a trovare

accoglimento in emanande norme di attuazione dell'art. 31 dello

statuto, e non contemplerebbe il compito di coadiuvare il Presidente

della Regione nel mantenimento dell'ordine pubblico.

Tale interpretazione non trova però alcun riscontro nella

formulazione della disposizione censurata. Il Comitato regionale per

la sicurezza, sia per le funzioni competenze che gli sono attribuite,

sia per la sua composizione, sia per l'espresso richiamo all'art. 31

dello statuto, viene infatti a porsi, nei termini già in precedenza

precisati, come organo regionale di ausilio del Presidente della

Regione nell'ambito dei compiti di provvedere al mantenimento

dell'ordine pubblico che gli sono attribuiti dallo statuto. D'altro

canto, la portata del citato art. 31 è assai chiara nell'escludere

che il Presidente della Regione, che qui interviene nella sua

qualità di organo dello Stato, possa svolgere le funzioni di

provvedere al mantenimento dell'ordine pubblico mediante organi o

uffici regionali, in quanto la disposizione stabilisce espressamente

che tali funzioni debbono essere svolte "a mezzo della polizia dello

Stato" (v. in tale senso sentenza n. 131 del 1963).

Sulla base delle concorrenti ragioni sinora esposte, va dunque

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

regionale siciliana 13 settembre 1999, n. 20, per contrasto con gli

artt. 14, 17 e 31 dello statuto per la Regione Siciliana, rimanendo

così assorbite le censure mosse in riferimento all'art. 97 della

Costituzione.