Sentenza n. 558/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

6 luglio 1978, depositato in cancelleria il 14 successivo ed iscritto

al n. 18 del registro ricorsi 1978, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri

in data 29 aprile 1978, recante: "Direttive per l'esercizio delle

funzioni amministrative alle Regioni a statuto ordinario in materia

di controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al

transito dei prodotti agricoli".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Paolo Barile per la Regione Toscana e l'Avvocato

dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana

con il ricorso indicato in epigrafe concerne la contestazione delle

competenze esercitate dallo Stato con il D.P.C.M. 29 aprile 1978,

intitolato "Direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative

alle regioni a statuto ordinario in materia di controllo

fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al transito di

prodotti agricoli". Assumendo che le funzioni oggetto delle direttive

in questione siano state delegate alle regioni a statuto ordinario,

il decreto impugnato prevede in particolare:

a) l'obbligo delle anzidette regioni di attenersi nella materia

indicata a criteri di massima e standards tecnici stabiliti dal

Ministero dell'agricoltura (art. 1);

b) il potere degli "Osservatòri per le malattie delle piante"

(i quali sono uffici trasferiti alle regioni) di rilasciare

certificati fitopatologici per le importazioni, esportazioni e

transito, tramite funzionari di detti uffici espressamente delegati

dal Ministero dell'agricoltura (art. 2);

c) la facoltà delle regioni di avvalersi, in determinati casi,

di funzionari dell'Istituto nazionale per il commercio con l'estero

(I.C.E.), previe apposite convenzioni (art. 3);

d) l'attribuzione ai funzionari delegati dal Ministro

dell'agricoltura, in relazione allo svolgimento di funzioni per conto

dello Stato, della qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria, ai

sensi dell'art. 8, u.c., r.d. 12 ottobre 1933, n. 1700 (art. 4).

La ricorrente ritiene che, nell'emanare tali direttive, lo Stato

abbia leso le competenze garantite alle regioni a statuto ordinario

dagli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 66, primo

comma, 74, primo comma, e 111, primo comma, in riferimento al n. 7

della tabella "A", del d.P.R. n. 616 del 1977, che hanno trasferito

alle regioni stesse le funzioni relative alla difesa e alla lotta

fitosanitaria e, in particolare, gli uffici "Osservatòri per le

malattie delle piante", vincolandone l'attività al rispetto degli

standards tecnici definiti dallo Stato.

1.1. - A sostegno delle proprie posizioni, la Regione Toscana

allega, innanzitutto, che le funzioni contestate, contrariamente a

quanto affermato dal decreto impugnato, non sono delegate alle

regioni, ma trasferite ad esse. Infatti, non solo l'art. 66, primo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 include nella materia "agricoltura

e foreste" la difesa e la lotta fitosanitaria, ma soprattutto l'art.

74, primo comma, dello stesso decreto trasferisce alle regioni "le

funzioni e gli uffici degli osservatòri per le malattie delle

piante", riservando allo Stato soltanto la definizione degli

standards tecnici che devono esser rispettati nell'esercizio delle

predette funzioni, oltre, ovviamente, al potere di indirizzo e

coordinamento previsto dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n.

382.

Né, sempre secondo la ricorrente, potrebbe affermarsi com'è

invece detto nella premessa del decreto impugnato, che le direttive

in contestazione potevano essere legittimamente adottate sulla base

dell'art. 71, lett. b) e c) del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha

conservato allo Stato le funzioni amministrative relative

all'organizzazione del commercio con l'estero, nonché quelle

concernenti la determinazione degli interventi obbligatori in materia

fitosanitaria. Per un verso, infatti, tale riserva riguarderebbe gli

aspetti prettamente commerciali degli scambi con i Paesi terzi e, per

altro verso, si riferirebbe invece alle imposizioni o divieti

operanti erga omnes e riferibili a determinate categorie di piante,

non già di controlli specifici sui singoli prodotti.

1.2. - In ogni caso, anche ad assumere la natura delegata delle

funzioni in contestazione, il decreto impugnato sarebbe, a giudizio

della ricorrente, egualmente illegittimo per un triplice ordine di

ragioni:

a) in quanto le direttive sono state impartite con un decreto,

anziché tramite il Commissario del Governo (art. 4, d.P.R. n. 616

del 1977);

b) in quanto le direttive cui fa riferimento l'art. 1 del

decreto impugnato non potrebbero essere adottate da un singolo

ministro, come è prescritto, ma dal Governo nella sua unità (art.

121, quarto comma, Cost. e art. 4, terzo comma, d.P.R. n. 616 del

1977);

c) in quanto l'attribuzione al Ministero dell'agricoltura del

potere di delegare espressamente singoli funzionari degli

osservatòri fitopatologici al rilascio dei certificati (art. 2)

contrasterebbe con i principi dell'autonomia organizzativa regionale

e col divieto di codipendenza funzionale tra uffici statali e

regionali (art. 1, terzo comma, n. 2, legge n. 382 del 1975).

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per

sostenere, sulla base dell'affermata natura delegata (e non

trasferita) delle funzioni contestate, l'inammissibilità o

l'infondatezza del ricorso.

2.1. - Secondo l'Avvocatura dello Stato, che rappresenta in

giudizio la resistente, mentre non si può negare che la difesa e la

lotta fitosanitaria, insieme agli Osservatòri per le malattie delle

piante, rientrino fra le materie trasferite alle regioni dagli artt.

66 e 74 del d.P.R. n. 616 del 1977, si dovrebbe tuttavia ammettere

che, sulla base dell'art. 71, lett. b), dello stesso decreto, che

riserva allo Stato l'organizzazione del commercio estero, i compiti

inerenti alle predette materie, quando siano connessi a funzioni di

importazione-esportazione o di transito da o per l'estero,

continuerebbero ad essere di competenza statale e sarebbero,

pertanto, soltanto delegate alle regioni a norma dell'art. 111,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 (il quale dispone che,

qualora uffici trasferiti alle regioni esercitino, oltre alle

funzioni regionali, anche funzioni rimaste allo Stato, queste ultime,

ove non sia espressa disposizione in contrario, sono delegate alle

regioni).

Questa disciplina, che, a giudizio dell'Avvocatura, non sarebbe

contraddetta dalle altre disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, in

quanto l'art. 74, primo comma dello stesso decreto, nel trasferire

generalmente alle regioni le funzioni e gli uffici degli Osservatòri

per le malattie delle piante, sarebbe derogato dalla norma speciale

del ricordato art. 71, lett. b), trova, del resto, un riscontro nella

disciplina esistente in proposito nelle regioni a statuto speciale.

In queste, infatti, la delega delle corrispondenti funzioni è

giustificata, secondo l'Avvocatura, dalla specificità delle funzioni

connesse ai rapporti internazionali e dalla opportunità di usare gli

uffici specializzati già esistenti.

Nessun riferimento fa invece la difesa dello Stato, contrariamente

all'atto impugnato, alla riserva statale relativa alle funzioni

amministrative concernenti la determinazione degli interventi

obbligatori in materia fitosanitaria (art. 71, lett. c).

2.2. - Quanto alle pretese illegittimità del decreto impugnato,

prospettate dalla Regione Toscana nell'ipotesi che si tratti di

funzioni delegate, l'Avvocatura replica: a) che la pubblicazione in

Gazzetta Ufficiale del decreto è una forma di pubblicità più ampia

che assorbe quella effettuabile tramite comunicazione al Commissario

del governo; b) che, quando l'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616

del 1977, si riferisce al Governo come titolare del potere di

direttiva, non esclude, che per esso, si possa intendere anche il

singolo Ministro; c) che la delega al rilascio di certificati,

prevista all'art. 2 del decreto impugnato, è giustificata dal fatto

che il rilascio dei certificati comporta la qualifica di ufficiale di

polizia giudiziaria (art. 4, dello stesso decreto), la quale può

essere conferita soltanto dallo Stato.

3. - Essendo stata fissata la causa per la camera di consiglio del

25 novembre 1987, la Regione Toscana ha presentato una prima memoria,

con la quale mirava a dimostrare l'inapplicabilità al caso in

questione delle precedenti pronunzie di questa Corte

sull'inammissibilità dei conflitti nell'ipotesi di funzioni

delegate.

Rinviata la causa all'udienza pubblica del 9 febbraio 1988, in

prossimità di quest'ultima la stessa Regione ha presentato

un'ulteriore e più ampia memoria, con la quale, in replica

all'Avvocatura riafferma la natura di funzioni trasferite delle

competenze in contestazione, osservando in particolare: a) che l'art.

74 del d.P.R. n. 616 del 1977 non ripete più, significativamente, la

riserva allo Stato delle funzioni relative "all'importazione,

esportazione e transito di piante o parti di piante e semi di

provenienza estera", presente nel primo trasferimento effettuato

dall'art. 4, lett. d), del d.P.R. n. 11 del 1972; b) che, pur

riconoscendo, come si deve, che il controllo fitosanitario può

essere strumentale allo scambio e alla circolazione dei beni anche da

o per l'estero, non per questo lo si può ritenere parzialmente

assorbito nella "organizzazione del commercio estero", poiché, come

insegna la giurisprudenza costituzionale, la materia va definita

secondo il suo significato oggettivo, non teleologicamente.

Contro la pretesa inammissibilità del conflitto, ove si trattasse

di competenze delegate, la ricorrente afferma che, nel caso, non si

riscontra nessuna delle condizioni negative che hanno indotto in

passato la Corte Costituzionale a pronunzie di inammissibilità. In

particolare, non mancherebbe, innanzitutto, la violazione di un

parametro costituzionale, poiché il decreto impugnato appare

contrastare con gli artt. 66, 74 e 111 del d.P.R. n. 616 del 1977, i

quali, come ha più volte affermato la Corte Costituzionale, sono

norme integrative o attuative della Costituzione, dirette a

completare necessariamente l'autonomia costituzionale garantita alle

regioni. In secondo luogo, non si potrebbe dire che, nell'ipotesi in

questione, la titolarità delle funzioni amministrative resti allo

Stato, in quanto, secondo la ricorrente, la delega del mero esercizio

delle funzioni stesse sarebbe propria delle sole deleghe

inter-organiche, ma non di quelle inter-soggettive, tanto più quando

il soggetto delegato è, come nel caso, un ente dotato di autonomia

costituzionale. Infine, sempre ad avviso della ricorrente, le deleghe

di funzioni amministrative contenute nel d.P.R. n. 616 del 1977 non

rientrerebbero fra quelle c.d. libere, ma dovrebbero essere definite

come deleghe "necessarie", in quanto dirette a garantire l'"esercizio

organico" delle funzioni "proprie" delle regioni, in connessione con

il tipo di amministrazione per programmi stabilito per le regioni

stesse. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso oggetto del presente giudizio per conflitto di

attribuzione la Regione Toscana chiede che sia dichiarato che non

spetti allo Stato impartire direttive ai sensi dell'art. 4, terzo

comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (direttive per l'esercizio

delle funzioni amministrative delegate alle regioni) in relazione al

controllo fitosanitario svolto dagli osservatòri delle malattie per

le piante. Ciò in quanto si tratterebbe di materia trasferita in

base agli artt. 66, primo comma, 74, primo comma, e 111, primo comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977, emanati in attuazione degli artt. 117 e

118 Cost., che hanno conferito alle regioni competenze amministrative

in materia di "agricoltura e foreste". Per i medesimi motivi, la

ricorrente chiede altresì che sia conseguenzialmente annullato il

D.P.C.M. 29 aprile 1978, contenente "Direttive per l'esercizio delle

funzioni amministrative alle regioni a statuto ordinario in materia

di controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al

transito di prodotti agricoli".

La stessa ricorrente presenta pure una domanda subordinata per

l'ipotesi in cui sia accolta la prospettazione che si tratti di

funzioni delegate alle regioni, chiedendo, innanzitutto, che sia

dichiarato ammissibile il conflitto in esame, essendosi in presenza

di atti incidenti negativamente sull'esercizio di funzioni

costituzionalmente garantite alle regioni; e, in secondo luogo, che

sia esclusa la competenza dello Stato nell'impartire direttive

ritenute lesive dell'autonomia costituzionale garantita alle regioni

in materia di difesa e lotta fitosanitaria, rispetto alla quale le

funzioni ipoteticamente delegate, di cui si lamenta la lesione,

costituirebbero un'integrazione necessaria. Anche in tale ipotesi,

pertanto, si chiede altresì l'annullamento del D.P.C.M. 29 aprile

1978, precedentemente citato.

In ogni caso, la questione che si pone pregiudizialmente a questa

Corte è quella di stabilire se le funzioni amministrative in materia

di controllo fitosanitario effettuato dagli osservatòri per le

malattie delle piante, quando siano finalizzate all'importazione o

all'esportazione o al transito delle piante, debbano considerarsi

trasferite alle regioni in base all'art. 74, primo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977, che include fra gli oggetti del trasferimento "le

funzioni e gli uffici degli osservatòri per le malattie delle

piante", oppure se debbano farsi rientrare fra le competenze delegate

alle stesse regioni, a norma dell'art. 71, lett. b), e 111 dello

stesso decreto n. 616 del 1977, che, rispettivamente, riservano allo

Stato le funzioni attinenti all'organizzazione del commercio con

l'estero in materia di agricoltura e foreste e delegano le funzioni

esercitate dagli uffici trasferiti che risultino estranee alle

materie di competenza regionale.

2. - Va innanzitutto puntualizzato che il D.P.C.M. 29 aprile 1978,

nel dettare direttive per l'esercizio delle funzioni di controllo

fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al transito dei

prodotti agricoli, assume espressamente che si sia in presenza di

funzioni delegate.

Di ciò v'è un duplice e formale riconoscimento nella premessa

del decreto: in primo luogo, laddove si evidenzia una delle basi

legislative del provvedimento stesso nell'art. 71, lett. b), del

d.P.R. n. 616 del 1977, che riguarda appunto le funzioni

amministrative relative all'organizzazione del commercio con

l'estero, nonché quelle concernenti la determinazione degli

interventi obbligatori in materia fitosanitaria; in secondo luogo,

laddove si esplicita "la necessità di impartire opportune istruzioni

alle regioni al fine di assicurare l'uniformità nell'esercizio delle

funzioni loro delegate per quanto attiene al controllo fitosanitario

all'importazione, all'esportazione e al transito dei prodotti

agricoli, nonché al rilascio dei certificati fitopatologici

relativi".

Inoltre, e ciò è ancor più rilevante, all'interno

dell'articolato del decreto impugnato vi sono puntuali e ripetuti

riferimenti alla natura delegata delle funzioni cui sono rivolte le

direttive ivi contenute. Nell'art. 1, innanzitutto, si dispone che le

regioni si atterranno ai criteri di massima e agli standards tecnici

stabiliti dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste nei

confronti dell'esercizio "delle funzioni amministrative delegate, in

ordine al controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione

e al transito dei prodotti agricoli". Nell'art. 2, poi, si disciplina

il rilascio dei certificati fitopatologici tramite funzionari degli

osservatòri delle malattie per le piante espressamente delegati dal

Ministro dell'agricoltura. Infine, ancora nell'art. 4 dello stesso

decreto, si fa riferimento agli stessi funzionari delegati dal

Ministro al rilascio dei predetti certificati, per riconoscere loro

la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.

3. - Tale assunzione, tuttavia, non ha riscontro nelle

disposizioni costituzionali e in quelle attuative della Costituzione

attinenti alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in

materia di controlli fitosanitari, dalle quali si evince, al

contrario, che le funzioni per il cui esercizio sono state dettate le

direttive in contestazione debbono considerarsi trasferite alle

regioni, e non già delegate.

3.1. - Sotto il profilo dei parametri costituzionali in base ai

quali risolvere il presente conflitto di attribuzione, i termini

della questione vanno definiti essenzialmente in relazione agli artt.

66, primo comma, 74, primo comma e 111, primo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977.

Il primo dei suddetti articoli, nel definire le sub-materie

ricomprese nel settore dell'"agricoltura e foreste" che gli artt. 117

e 118 Cost. affidano alle competenze amministrative delle regioni,

ricomprende fra di esse "la difesa e la lotta fitosanitaria". Nel

precisare, poi, le funzioni di cui si compone la difesa contro le

malattie delle piante coltivate, il ricordato art. 74 dispone che

sono trasferite alle regioni "le funzioni e gli uffici degli

osservatòri per le malattie delle piante", riservando peraltro allo

Stato la definizione degli standards tecnici che le stesse regioni

devono osservare nell'esercizio delle predette funzioni. Infine,

l'art. 111 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, puntualizza ancora

che sono trasferiti alle regioni gli uffici dello Stato indicati

nell'allegata tabella "A", nella quale, al n. 7, sono elencati gli

"osservatòri per le malattie delle piante".

Al fine di interpretare correttamente l'insieme di tali

disposizioni, occorre innanzitutto esaminare la disciplina statale in

materia di difesa delle piante, onde enucleare da essa la parte di

competenza che, con il trasferimento delle funzioni e degli uffici

degli osservatòri per le malattie delle piante, è stata assegnata

alle regioni.

La materia è disciplinata dalla legge 18 giugno 1931, n. 987 e

dal relativo regolamento (r.d. 12 ottobre 1933, n. 1700), i quali

affidano agli uffici degli osservatòri per le malattie delle piante

tanto il compito di garantire l'osservanza delle norme relative alla

circolazione all'interno delle piante, quanto il controllo

fitosanitario per l'esportazione dei vegetali (artt. 20 e 22 del

citato r.d. n. 1700 del 1933) e la visita fitopatologica delle piante

di cui è ammessa l'importazione (art. 5, quinto comma, della citata

legge n. 987 del 1931).

Da queste disposizioni risulta chiaro che le funzioni degli

osservatòri per le malattie delle piante, cui si riferiscono le

disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 allo scopo di trasferirle

alle regioni, attengono soltanto alla vigilanza e al controllo sul

rispetto delle regole e degli standards tecnici (da altri) dettati a

fini fitosanitari, qualunque sia la destinazione delle piante o dei

semi interessati, vale a dire tanto se diretti alla circolazione

interna, quanto se diretti a quella da o per l'estero. In altri

termini, appare evidente che le funzioni devolute alle regioni in

connessione con il trasferimento degli uffici degli osservatòri per

le malattie delle piante concernono i controlli sulle caratteristiche

fitosanitarie delle piante stesse come tali, indipendentemente

dall'ulteriore disciplina relativa alla loro circolazione all'interno

oppure da o per l'estero, rispetto alla quale già l'art. 5, quinto

comma, della legge n. 987 del 1931, poneva "la visita fitopatologica"

come un presupposto che non restava, comunque, assorbito nella

stessa.

3.2. - Tale demarcazione di funzioni, peraltro già chiaramente

deducibile dalla disciplina normativa sulla difesa fitosanitaria cui

si riferiscono i decreti di trasferimento, appare confortata da

ulteriori criteri interpretativi di portata più generale.

Secondo il costante e consolidato orientamento di questa Corte

(cfr. ad es. sentt. nn. 94 e 165 del 1985, 304 e 433 del 1987), ai

fini della determinazione del riparto delle funzioni fra Stato e

regioni, la materia oggetto di competenza regionale non può essere

identificata soltanto in base a una correlazione di strumentalità,

ma deve esserlo con particolare riguardo alla consistenza ontologica

dell'oggetto della competenza stessa. Sicché che l'esercizio di una

funzione generi effetti o ripercussioni su un'altra materia, ovvero

possa essere correlata al fine (ulteriore) del soddisfacimento di

interessi inerenti ad altra materia, non basta a far considerare la

funzione stessa ricompresa nell'ambito delle competenze definite

materialmente dal settore dove ricadono tali effetti ulteriori.

Su tali basi va pertanto negata l'assunzione sottostante al

decreto impugnato e difesa in questo giudizio dall'Avvocatura

Generale dello Stato, secondo la quale la finalizzazione dei

controlli fitosanitari alla circolazione delle piante da o per

l'estero porta ad assorbire, per questa parte, le relative funzioni

nella competenza dello Stato concernente "l'organizzazione del

commercio estero" in materia di agricoltura (art. 71, lett. b), del

d.P.R. n. 616 del 1977). Tanto più che, anche a non voler delimitare

quest'ultima competenza alla semplice garanzia degli

approvvigionamenti alimentari, com'è pure sostenuto in dottrina,

l'eventuale assorbimento finalistico della funzione neutrale del

controllo fitosanitario, cioè della verifica del rispetto in

concreto delle regole fissate per il predetto settore, porterebbe a

un'irragionevole ritaglio della stessa funzione, tale da produrre una

sua frantumazione in sottofunzioni variamente riferibili allo Stato e

alle regioni, che vanificherebbe in definitiva la competenza

trasferita a queste ultime dall'art. 74, primo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977.

Anche questa argomentazione sembra, dunque, confermare che una è

la funzione diretta ad accertare se le piante siano sane o no ovvero

quali siano le loro caratteristiche fitosanitarie (funzione

trasferita alle regioni), altra è la funzione diretta a porre regole

e a decidere in concreto in relazione al fatto se certe piante,

tenuto conto delle loro caratteristiche fitosanitarie, possano essere

importate da certi Paesi per farle circolare nel mercato interno o

possano essere esportate verso questo o quel Paese estero (funzione

riservata allo Stato).

3.3. - Sempre ai fini dell'interpretazione delle norme sulla

ripartizione di competenze fra Stato e regioni in materia di difesa e

lotta fitosanitaria, non è poi senza significato la differenza fra

la disciplina del trasferimento del 1972 e quella che viene in gioco

nel presente giudizio. Nella prima occasione, mentre l'art. 1, lett.

d), del d.P.R. n. 11 del 1972, trasferiva alle regioni "gli

interventi di prevenzione e la difesa delle piante coltivate", l'art.

4, lett. d), dello stesso decreto conservava allo Stato non solo la

competenza in ordine "all'importazione, all'esportazione e al

transito di piante o parte di piante e semi di provenienza estera",

ma anche - ed è ciò che rileva soprattutto in ordine agli artt. 2 e

4 dell'atto impugnato - le funzioni relative "al rilascio di

certificati fitopatologici per l'esportazione e l'importazione di

prodotti agricoli".

Al contrario, con l'art. 74, primo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977, il trasferimento ha avuto riguardo a tutte le funzioni

esercitate dagli osservatòri per le malattie delle piante, con la

sola esplicita riserva allo Stato della definizione degli standards

tecnici che le regioni sono tenute ad osservare nell'esercizio delle

predette funzioni. Sicché si deve ritenere che la mancata

riformulazione, nella norma appena menzionata, della riserva a favore

dello Stato presente nel decreto di trasferimento del 1972, impedisca

di considerare ancora di competenza statale le attività di controllo

fitosanitario finalizzate alla certificazione dei prodotti agricoli e

delle piante destinati all'importazione o all'esportazione.

Né può valere in senso contrario il richiamo all'art. 111,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, operato dall'Avvocatura

dello Stato onde dimostrare la natura delegata delle funzioni in

contestazione. L'articolo appena citato prevede che, quando viene

trasferito alle regioni un ufficio periferico dello Stato, le

funzioni esercitate da detto ufficio che risultino estranee alle

materie di competenza regionale debbono considerarsi assegnate alle

regioni a titolo di delegazione. Ma una tale previsione non può

trovare applicazione nel caso sottoposto al presente giudizio, nel

quale, in base all'espresso tenore dell'art. 74, primo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, risultano trasferiti non soltanto gli uffici

degli osservatòri per le malattie delle piante, ma anche (tutte) le

funzioni imputate agli stessi. In altre parole, il meccanismo di

assegnazione "residuale" a titolo di delega, previsto dall'art. 111,

secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, non può certo riferirsi a

casi, come quello presente, nel quale la considerazione dell'inerenza

delle funzioni a determinati uffici è espressamente compiuta dal

legislatore in sede di trasferimento delle medesime funzioni.

3.4.- Resta da esaminare un'ultima obiezione mossa dall'Avvocatura

dello Stato, la quale, per sostenere che in ipotesi si abbia a che

fare con funzioni delegate, ricorda che le medesime competenze di cui

si controverte nel presente giudizio risultano delegate, e non

trasferite, anche nelle regioni ad autonomia speciale, di modo che,

accogliendo la tesi principale della ricorrente, si determinerebbe

una situazione deteriore a danno delle regioni ad autonomia speciale.

In senso contrario va subito detto che, non solo la situazione

normativa anteriore non suffraga la prospettazione dell'Avvocatura,

ma anche che quella attuale non è più quella tratteggiata dalla

resistente.

È ben vero che in Sardegna, all'epoca della proposizione del

presente ricorso, le funzioni di controllo fitosanitario oggetto del

decreto impugnato risultavano delegate, ma ciò accadeva in quanto

era allora previsto soltanto un trasferimento parziale delle

competenze degli osservatòri per le malattie delle piante e

sussisteva l'espressa disposizione che i predetti uffici dovessero

continuare "a provvedere, in base alle direttive degli organi

statali, al rilascio dei certificati fitopatologici per le

esportazioni e le importazioni " (d.P.R. 22 agosto 1972, n. 669, art.

1, secondo comma). E anche in Friuli-Venezia Giulia si prevedeva che

gli osservatòri di Gorizia e di Trieste, pur essendo trasferiti

all'amministrazione regionale, continuassero a provvedere, in base a

direttive di organi statali, al rilascio dei certificati

fitopatologici per le esportazioni e le importazioni (d.P.R. 26

agosto 1965, n. 1116, art. 4). Mentre in Trentino-Alto Adige era

previsto che, per quanto la difesa fitosanitaria fosse trasferita

alla regione, restasse ferma la competenza degli organi statali in

ordine al rilascio dei certificati fitopatologici per l'esportazione,

il transito e l'importazione dei prodotti agricoli (d.P.R. 22 marzo

1974, n. 279, art. 8).

In altri termini, in tutti questi casi la delega delle funzioni in

ordine al rilascio dei predetti certificati veniva enucleata dalla

materia generale dei controlli fitosanitari, che si considerava

trasferita alle regioni, in virtù dell'espressa eccezione prevista

nelle norme appena citate. Pertanto, il fatto che nel caso delle

regioni a statuto ordinario manchi un'esplicita eccezione nello

stesso senso dimostra, semmai, la tesi della ricorrente: cioè che le

funzioni in contestazione devono considerarsi ricomprese in quelle

trasferite.

In ogni caso, proprio a seguito dell'emanazione del d.P.R. n. 616

del 1977, le norme di attuazione appena esaminate, che prevedevano le

eccezioni relative al rilascio dei certificati fitosanitari, sono

state modificate per essere adeguate alla nuova disciplina stabilita

per le regioni a statuto ordinario (cfr. d.P.R. 19 giugno 1979, n.

348; d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469; d.P.R. 19 novembre 1987, n.

526). Di modo che l'accoglimento del presente ricorso non potrebbe

determinare oggi alcuna posizione deteriore delle regioni ad

autonomia differenziata rispetto a quelle ad autonomia ordinaria.

4. - Per i motivi enunciati nei paragrafi precedenti si deve

concludere, dunque, che non spetta allo Stato impartire alle regioni

a statuto ordinario direttive ai sensi dell'art. 4, terzo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977. Poiché lo Stato è abilitato a emanare

queste ultime sul presupposto che si tratti di funzioni delegate e di

farlo nei limiti e con le modalità specificamente previste per tali

funzioni, il fatto che i controlli disciplinati dal decreto impugnato

debbano essere ascritti alle competenze trasferite, anziché a quelle

delegate, comporta la negazione allo Stato della correlativa

competenza.

Conseguenzialmente va annullato il D.P.C.M. 29 aprile 1978

riportato in epigrafe, con riferimento agli artt. 1, 2, 4, che

disciplinano appunto le funzioni in contestazione assumendone la

natura delegata. Al contrario, non può considerarsi illegittimo

l'art. 3 dello stesso decreto, il quale prevede la possibilità per

le regioni di avvalersi dei funzionari dell'I.C.E., previe apposite

convenzioni. E ciò non soltanto perché contro di esso non è stata

formulata alcuna censura, ma soprattutto perché la previsione

normativa ivi contenuta non è in alcun modo collegata alla presunta

natura delegata delle funzioni in contestazione.