Sentenza n. 56/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 della

legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali), promosso con ordinanza emessa il 12 ottobre

1977 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna nel

procedimento vertente tra Honnorat Teodoro e il Ministero del tesoro,

iscritta al n. 164 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 154 del 5 giugno 1978.

Visto l'atto di costituzione del Ministro del tesoro;

udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1979 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

udito il vice avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per il

Ministro del tesoro.

Ritenuto in fatto :

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, decidendo

preliminarmente sulla ricevibilità di un ricorso avverso un

provvedimento del Ministero del tesoro, proposto dopo i sessanta

giorni dalla notificazione dell'atto all'interessato, ha sollevato

d'ufficio questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 - che tale termine

prescrive - in riferimento all'art.24, primo e terzo comma, della

Costituzione.

osserva il giudice a quo che la richiesta del ricorrente di

ottenere una rimessione in termini è assolutamente priva di

fondamento, non ricorrendone i presupposti giuridici; che tuttavia

l'accertata non riferibilità a colpa del ricorrente della tardività

del ricorso, fa dubitare della legittimità della norma impugnata

secondo cui il termine per ricorrere, essendo stabilito a pena di

decadenza, non consente interruzioni o sospensioni che non siano

espressamente previste dal legislatore.

Invero posto che la procedura per il gratuito patrocinio assorbe,

per il suo espletamento, un certo lasso di tempo, e che il difensore

nominato può, come nel caso di specie, declinare l'incarico per

impedimento, con la necessità di nominarne un altro, accade a volte

che anche il termine di 60 giorni non è sufficiente all'indigente per

potersi provvedere di un difensore in tempo utile all'esercizio di una

tempestiva proposizione del ricorso. Da ciò deriverebbe che la norma

impugnata (ed il richiamato istituto del gratuito patrocinio), non

prevedendo una sospensione o una diversa decorrenza del termine a

favore del cittadino non abbiente, renda eccessivamente gravoso

l'esercizio del diritto di agire in giudizio, con conseguente

violazione dell'art. 24, primo e terzo comma, della Costituzione.

Si è costituito in giudizio il Ministero del tesoro - parte nel

giudizio amministrativo - rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, con deduzioni dell'8 giugno 1978, chiedendo

dichiararsi l'infondatezza della questione.

Premette la difesa dello Stato che ai fini della certezza del

diritto, costituente un principio fondamentale dell'ordinamento

giuridico, occorre che di tutte le situazioni giuridiche contestate si

possa conoscere se sono state definitivamente decise o se sono ancora

in uno stato di pendenza. Il principio ha pari importanza nei confronti

della pubblica amministrazione, giacché questa opera attraverso un

sistema di attività concatenate: ad es., i tributi non vengono

iscritti a ruolo finché non siano divenuti definitivi; non si decreta

l'espropriazione finché non sia divenuta definitiva la dichiarazione

di pubblica utilità, ecc. L'accertamento della definitività di un

atto è connessa all'avvenuto decorso dei termini per impugnarlo, la

cui constatazione va effettuata tenendo conto anche di talune

eccezionali cause di sospensione dei termini di decadenza, come quelle

introdotte dal legislatore per le ferie estive, per le calamità

naturali, per taluni scioperi degli uffici giudiziari o finanziari (ma

non postali).

Ad avviso del giudice a quo, prosegue l'Avvocatura generale

occorrerebbe altresì prendere in considerazione la condizione di

abbienza o meno dei soggetti interessati dall'atto; se essi si siano

rivolti alla Commissione per il gratuito patrocinio e questo, valutato

il fumus, abbia, o non, ammesso alla concessione, ecc. ecc. La norma

denunciata avrebbe quindi dovuto tenere conto delle condizioni di

indigenza degli interessati all'atto, introducendo termini

differenziabili in relazione alle condizioni personali dei vari

soggetti. Secondo l'Avvocatura le discriminazioni che ne deriverebbero

non sarebbero in linea con i principi costituzionali, mentre la tutela

dei non abbienti, garantita dall'art. 24, terzo comma, della

Costituzione, è attuata proprio mediante l'istituto del gratuito

patrocinio che consente, in caso di urgenza, la nomina provvisoria del

difensore. Il problema si traduce quindi esclusivamente in una

valutazione della congruità del termine di 60 giorni, previsto dalla

norma impugnata.

In proposito viene ricordata la costante giurisprudenza della Corte

costituzionale che ha escluso l'illegittimità di termini assai più

brevi, di 15 o di 3 giorni, precisando che la congruità del termine

va valutata non soltanto in considerazione dell'interesse del soggetto

che ne può far uso, ma specialmente in relazione all'esigenza pubblica

che è soddisfatta mediante la previsione del termine comminato (sent.

n. 93 del 1962 e n. 118 del 1963).

Pertanto, l'esigenza di certezza del diritto, che interessa anche

le pubbliche amministrazioni, giustifica pienamente la fissazione di

un termine di 60 giorni, escludendo qualsiasi dubbio sulla

incongruità ed illegittimità costituzionale dello stesso. Considerato in diritto :

La Corte costituzionale deve decidere se contrasti o meno con

l'art. 24, primo e terzo comma, della Costituzione, l'art. 21 della

legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali), nella parte in cui non prevede la

sospensione o una diversa decorrenza del termine ordinario di 60 giorni

per proporre gravame avverso un provvedimento amministrativo, a favore

del non abbiente che abbia fatto domanda per l'ammissione al gratuito

patrocinio. Si prospetta infatti il dubbio, da parte del giudice a quo,

che la durata della correlativa procedura renda estremamente

difficoltoso ai non abbienti l'esercizio del diritto di agire in

giudizio, per la possibilità che i medesimi non riescano ad ottenere

tempestivamente la nomina di un difensore.

La questione non è fondata.

È noto che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il

diritto di difesa e di agire in giudizio deve essere regolato dalla

legge in modo da garantirne l'effettività, sicché ove fossero

stabiliti termini così ristretti da renderne eccessivamente difficile

l'esercizio o da vanificarlo, la relativa normativa dovrebbe esser

dichiarata illegittima. Alla stregua di tale consolidato orientamento,

la congruità di un termine deve esser valutata tanto in rapporto

all'interesse del soggetto che ha l'onere di compiere un atto per

tutelare i propri diritti e interessi, quanto in relazione alla

funzione ad esso assegnata nell'ambito dell'ordinamento giuridico.

Sotto l'uno e l'altro profilo non v'è dubbio che il termine di 60

giorni, stabilito per proporre ricorso giurisdizionale avverso gli

atti della pubblica amministrazione, sia ragionevole e congruo per

apprestare un'adeguata impugnazione, attesa l'ampiezza di esso, e

l'interesse generale alla sollecita definizione dei rapporti tra

privati e pubblica amministrazione. Non occorre quindi nemmeno far

riferimento alla giurisprudenza di questa Corte che ha respinto

analoghe censure avverso disposizioni che sancivano termini perentori

di durata assai più breve.

Né appaiono più consistenti le censure che si appuntano sulla

pretesa necessità di una sospensione del termine a favore dei non

abbienti che siano ricorsi all'istituto del gratuito patrocinio.

Invero il termine in esame è certamente sufficiente al non abbiente

per provocare, in tempo utile, la pronuncia dell'apposita Commissione

per il gratuito patrocinio, istituita, ai sensi dell'art. 28 del

d.P.R. 21 aprile 1973, n. 214, presso ogni Tribunale amministrativo

regionale o Sezione distaccata di esso, la quale si riunisce,

periodicamente, nei giorni prestabiliti all'inizio di ogni anno.

Inoltre l'art. 29 del citato regolamento prevede espressamente che il

Presidente, in caso di urgenza, deve disporre convocazione

straordinaria della stessa Commissione.

Pertanto la norma impugnata non rende eccessivamente oneroso

l'esercizio del diritto di azione nemmeno nei confronti di coloro che

son costretti a valersi dell'istituto del gratuito patrocinio.

Che se poi la violazione delle disposizioni in esame, o eventi

eccezionali abbiano dato luogo a differenze di trattamento derivanti

da circostanze di fatto, tali inconvenienti non sono riferibili alla

norma impugnata, né determinano, quindi, vizio di illegittimità

costituzionale, come questa Corte ha già avuto occasione di

affermare (sentenze nn. 109 e 209 del 1971).