Sentenza n. 56/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Molise del 29 luglio 1988, riapprovata il 18 ottobre 1988 dal

Consiglio regionale del Molise avente per oggetto: (Reinquadramento

del personale già inquadrato alla Regione con leggi regionali nn.

11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83 e 3/85), promosso con ricorso

del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 9 novembre

1988, depositato in cancelleria il 17 novembre 1988 ed iscritto al n.

36 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 9 novembre 1988, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato, in relazione ai principi di

eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione), questione di legittimità costituzionale della legge

della Regione Molise, approvata il 29 luglio 1988 e riapprovata il 18

ottobre 1988, recante norme per il "Reinquadramento del personale

già inquadrato alla Regione con leggi regionali: nn. 11 del 1974, 12

del 1974, 12 del 1980, 10 del 1981, 26 del 1981, 1 del 1983, 3 del

1985".

L'Avvocatura dello Stato premette che la Regione Molise recependo

i contenuti di apposita intesa intercorsa il 10 febbraio 1982 tra

Governo, Regioni, Enti locali e sindacati - aveva già disciplinato

con legge 3 gennaio 1983 n.1, l'inquadramento in ruolo del personale

comandato o messo a disposizione delle regioni ai sensi delle leggi

statali nn. 386 del 1974, 349 del 1977, 833 del 1978, nonché del

d.P.R. 616 del 1977. Tale inquadramento è perciò avvenuto - secondo

l'art. 5 della citata legge regionale - con esclusivo riferimento

alla posizione giuridica rivestita dagli interessati alla data del 31

gennaio 1981, salve le successive modificazioni intervenute in

conseguenza di eventuali atti formali aventi effetto retroattivo.

A distanza di cinque anni la legge impugnata consente un

reiquadramento dello stesso personale attraverso la valutazione di

vari titoli (artt. 2 - 6) in possesso degli interessati alla data del

31 gennaio 1981 (art. 1). Alla stregua di predeterminati punteggi

(riguardanti l'anzianità, i titoli di studio, i concorsi superati e

i titioli di specializzazione), viene stabilito il livello di

reinquadramento (art. 7) che può essere anche di due gradi superiore

a quello già attribuito (art. 8). Il nuovo inquadramento, inoltre,

può avvenire anche in soprannumero ed esplica i suoi effetti

giuridici con decorrenza dalla data della prima immissione in ruolo

(art. 10).

Tale meccanismo vanificherebbe il ragionevole affidamento del

restante personale alla progressione in carriera, affidamento,

consolidatosi nel tempo e scaturente dall'iniziale inquadramento,

che, secondo la norma dell'art. 5 legge regionale n. 1 del 1983,

avrebbe dovuto garantire stabilità alle reciproche posizioni.

La possibilità di un duplice passaggio di livello, seppure

limitato dalla disponibilità dei posti in organico e la

retroattività del nuovo status (conseguente al reinquadramento),

determinerebbero una consistente modificazione nell'attuale assetto

dei ruoli regionali, dando luogo a frustazioni e malcontenti nel

restante personale con serio pregiudizio per il funzionamento

dell'amministrazione.

Né la violazione dell'art. 97 può essere superata tenendo conto

della ratio sottostante alla nuova normativa. Non obbedirebbe infatti

a criteri di ragionevolezza né all'esigenza di un equilibrato

contemperamento dei vari interessi in gioco, una disciplina che, pur

proponendosi di ovviare a presunte situazioni di sperequazione,

finisca poi con lo sperequare, a propria volta, un assetto di

interessi ormai consolidatosi e fonte, quindi, di un ragionevole

affidamento.

La legge impugnata infine potrebbe determinare una disparità di

trattamento nell'ambito di una medesima categoria di personale (di

provenienza statale o parastatale) transitato in regioni diverse.

Mentre, infatti, l'inquadramento disposto con legge regionale n. 1

del 1983 era conforme all'intesa del 10 febbraio 1982 recepita da

tutte le regioni, il nuovo sistema di reinquadramento contenuto nella

normativa denunciata concerne, ovviamente, il solo personale

transitato nella Regione Molise.

2. - Quest'ultima si è costituita in giudizio sostenendo che la

legge impugnata avrebbe la finalità di perequare la posizione di

quei dipendenti, che, inquadrati nei ruoli regionali - secondo

l'originaria legge n. 11 del 1974 - in base all'anzianità maturata

presso la regione, sarebbero stati superati - a parità di titoli e

di anzianità di servizio - dal personale inquadrato con i benefici

previsti dalle leggi successive.

La prova che la normativa denunciata non attribuisce benefici ad

una parte del personale regionale ma persegue l'unico obiettivo di

riequilibrare le posizioni giuridiche di quei dipendenti che si sono

visti esclusi dai benefici fruiti da altri colleghi che, solo in

quanto transitati successivamente, hanno goduto di una legislazione

più favorevole, consisterebbe nel fatto che la legge stessa non

discrimina il personale in ordine alla provenienza, alle mansioni

attribuite, ai tempi di transito o a qualsivoglia altra

diversificazione, ma applica un meccanismo quantitativo di

attribuzione dei livelli con esclusivo riferimento all'anzianità di

servizio ed ai titoli posseduti.

La Regione Molise contesta poi che il reinquadramento in questione

verrebbe ad incidere - in contrasto con i principi di certezza del

diritto e di buona amministrazione - su posizioni giuridiche ormai

consolidate. La certezza del diritto non può infatti legittimare

situazioni di obiettiva sperequazione, mentre la volontà di

rideterminare posizioni giuridiche in base a criteri univoci e

sufficientemente rigorosi, estensibili a tutto il personale di una

stessa amministrazione, non solo non contrasta con il primo comma

dell'art. 97 della Costituzione, ma ne costituirebbe una doverosa

applicazione soprattutto nell'ipotesi in cui risponda all'esigenza di

eliminare un'oggettiva situazione di sperequazione.

Per quanto concerne poi la lamentata disparità di trattamento nei

confronti dei destinatari dell'intesa intervenuta tra Governo,

amministrazioni interessate e sindacati il 10 febbraio 1982 e

recepita dalla generalità delle regioni, la difesa della resistente,

oltre a rilevare che anche la regione Lazio ha emanato una disciplina

del tutto identica a quella impugnata (legge regionale del 25 marzo

1988, n. 15) osserva che, secondo il costante orientamento di questa

Corte, le regioni hanno il potere di adattare gli accordi nazionali

alle particolari esigenze di ciascun ordinamento. Tale potere

resterebbe poi del tutto "integro" e libero di seguire le proprie

autonome valutazioni, discostandosi, pertanto, anche dal contenuto

dell'accordo quando, come nel caso in esame, il parametro di

legittimità è costituito da un'intesa, che, intervenuta prima della

legge quadro sul pubblico impiego, non avrebbe altro valore che

quello di un mero fatto politico. Considerato in diritto

1. - Con ricorso del Governo è stata impugnata la legge della

Regione Molise, che, a seguito di rilievi, era stata riapprovata dal

Consiglio regionale il 18 ottobre 1988. Tale legge prevede che il

personale già inquadrato in ruolo a seguito di precedenti leggi

regionali può essere reinquadrato, anche in soprannumero, in base a

nuovi criteri, con un duplice passaggio di livello avente effetto

retroattivo.

Si sostiene nel ricorso che la legge regionale violerebbe l'art.

97 della Costituzione, perché genererebbe un sovvertimento delle

posizioni di ruolo determinatesi per effetto della legge n. 1 del

1983, con conseguente frustrazione del ragionevole affidamento di

quel personale che non riceve beneficio alcuno dal nuovo

inquadramento.

Nel ricorso si sostiene altresì la violazione dell'art. 3 della

Costituzione perché la legge impugnata darebbe luogo a disparità di

trattamento nell'ambito delle medesime categorie del personale (di

provenienza statale o parastatale) transitato in altre regioni.

Mentre difatti si assume che i criteri di inquadramento previsti

dalla legge regionale n. 1 del 1983, erano conformi a quelli

dell'intesa del 10 febbraio 1982, recepita da tutte le regioni, i

nuovi criteri di reinquadramento riguardano unicamente il personale

transitato nella regione Molise, il solo perciò ad avvantaggiarsene.

2.1. - La questione dedotta in riferimento all'art. 97 della

Costituzione non è fondata.

Come si afferma nella memoria difensiva della Regione resistente,

la legge impugnata ha la finalità di perequare le posizioni

giuridiche di un considerevole numero di dipendenti che era stato a

suo tempo inquadrato sulla base della sola anzianità di servizio

prestato presso la Regione, là dove altri erano stati inquadrati, in

virtù di leggi successive, secondo formule e criteri diversi che

avevano loro consentito di raggiungere, pur possedendo titoli ed

anzianità pari o addirittura inferiori, qualifiche e carriere

rimaste precluse ai primi.

Tale assunto non trova smentita nel ricorso proposto dal Governo

che, come si è rilevato, deduce la violazione dell'art. 97 della

Costituzione, sostenendo che la Regione Molise aveva già

disciplinato con la legge n. 1 del 1983 l'inquadramento in ruolo del

personale comandato con esclusivo riferimento alla posizione

giuridica rivestita dagli interessati alla data dell'11 gennaio 1981

e che quindi il reinquadramento a domanda a distanza di cinque anni,

che consentirebbe lo scavalcamento di alcuni rispetto ad altri,

vanificherebbe il ragionevole affidamento del personale alla

progressione in carriera. Un affidamento consolidatosi nel tempo e

scaturente dall'iniziale inquadramento che, a norma dell'art. 5 della

legge regionale n. 1 del 1983 avrebbe dovuto garantire stabilità

alle reciproche posizioni.

La tesi sostenuta dal ricorrente non può essere condivisa

perché, come è stato già affermato da questa Corte (sentenze n. 99

del 1986, n. 349 del 1985, n. 277 e n. 278 del 1983 e n. 10 del

1980), non esiste in assoluto un principio costituzionale di

intangibilità, da parte del legislatore, di posizioni acquisite, le

quali possono quindi essere sacrificate in base a considerazioni che

risultino in armonia con altri principi costituzionali.

Né, per quel che riguarda il presente giudizio, tale principio

dell'intangibilità potrebbe trovare un referente normativo

nell'invocato art. 97 della Costituzione, perché, come si dirà

meglio in prosieguo, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, il

legislatore sembra proprio aver voluto realizzare i principi

enunciati nel suddetto parametro costituzionale.

Per quel che riguarda, poi, la censura attinente alla violazione

del principio di buon andamento, va ricordato che questa Corte ha

sempre affermato che tale principio non può essere invocato se non

quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza

della disciplina impugnata (v. per tutte: sentenze n. 269 del 1988 e

n. 277 del 1983).

Rimane perciò affidata al prudente apprezzamento del legislatore

la possibilità di modificare l'assetto di certi rapporti definiti da

precedenti leggi, quando ragionevolmente ritenga, e ciò risulti in

concreto, che certe posizioni siano state acquisite sulla base di

leggi che, ad un più approfondito esame, o a seguito dell'esperienza

derivante dalla loro applicazione, non rispondano a criteri di

equità.

Muovendo da queste considerazioni, risulta che la legge regionale

impugnata consente a tutto il personale transitato nella Regione

Molise di ottenere, a domanda, un nuovo inquadramento per far valere

titoli ed anzianità (maturati anche anteriormente al servizio

prestato presso la regione) che, in base alle rispettive leggi di

inquadramento succedutesi nel tempo, solo alcuni avevano potuto far

valere.

2.2. - Né potrebbe a contrario essere invocato, a sostegno della

illegittimità costituzionale della legge, quanto risulta da una

precedente pronuncia (sentenza n. 331 del 1988) che ha ritenuto

ragionevole e congrua una legge regionale, la quale, nel disporre il

reinquadramento, aveva tentato di evitare uno sconvolgimento delle

posizioni "attualmente" ricoperte dai dipendenti ed aveva

predisposto, in sede di prima attuazione, criteri di salvaguardia

diretti a facilitare il mantenimento effettivo delle responsabilità

di un servizio a favore di chi ne era già stato investito. Nel caso

ora in esame - a parte la considerazione che la violazione dell'art.

97 non è prospettata sotto tale preciso profilo, e cioè per la

mancanza della previsione di un analogo meccanismo di conservazione

delle posizioni acquisite - devesi in ogni caso osservare che, se

questa Corte non ha ritenuto incongruo e arbitrario l'aver previsto

tale meccanismo di salvaguardia, ciò non può portare a ritenere

l'illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata che,

nel disporre il reinquadramento, non si preoccupa di salvaguardare le

posizioni acquisite. Se difatti il legislatore regionale - nel suo

discrezionale apprezzamento e nell'intento di realizzare il fine,

ritenuto evidentemente prevalente, di porre rimedio con una nuova

legge di inquadramento a situazione di disparità pregresse - non ha

ritenuto di operare quella salvaguardia, ciò non appare in contrasto

con il parametro costituzionale invocato, sempre se posto in

relazione con l'art. 3 della Costituzione, perché ciò risponde al

disegno complessivo della legge impugnata, ed è perciò coerente con

l'intento perequativo perseguito.

2.3. - Si è dunque in presenza di una legge di carattere

correttivo che, secondo quanto è possibile ricavare dai criteri da

essa dettati, tende a porre tutto il personale su di uno stesso piano

e ad eliminare, perciò, quelle sperequazioni verificatesi in

dipendenza del fatto che, come si è già osservato, il personale

comandato o comunque transitato nella regione in epoche diverse era

stato inquadrato con normative e criteri fra loro differenti che

avevano favorito alcuni rispetto ad altri. Ininfluente è poi

l'argomento del ricorrente, secondo cui, modificandosi un assetto dei

ruoli ormai consolidato, ne risentirebbe il buon andamento degli

uffici per le inevitabili frustrazioni e malcontento cui andrebbe

incontro il personale che potrebbe ricevere svantaggi dalla legge

impugnata. In proposito è sufficiente richiamare quanto si è già

accennato, e cioè che l'intento riequilibratore, perseguito dalla

legge in parola, muove proprio dall'esigenza di consentire al

personale, rimasto in precedenza escluso, di far valere certi titoli

e certe anzianità che il restante personale aveva invece potuto far

valere. Si tende quindi a parificare tutti secondo un canone di

giustizia distributiva ed a rimuovere, perciò, frustrazioni e

malcontento di altro personale. Non appare perciò irragionevole che

il legislatore regionale, nella prudente valutazione dei contrapposti

interessi, abbia preferito rimuovere il malcontento derivante da una

disparità di trattamento ed assicurare la parità, anche a costo di

incidere su posizioni già acquisite da alcuni, perché, mentre

quello della parità è un principio costituzionalmente garantito,

non lo è in assoluto, come si è già precisato, quello della

intangibilità dell'assetto delle carriere dei pubblici impiegati,

specie quando l'incisione su posizioni acquisite risponda

all'esigenza di assicurare l'eguaglianza a parità di situazioni.

2.4. - Giova comunque rammentare, in ordine ai profili trattati,

che questa Corte, nell'occuparsi di problemi di inquadramento di

personale regionale, ha dichiarato (sentenza n. 21 del 1989)

l'illegittimità costituzionale di una legge regionale, riguardante

solo alcune categorie di dipendenti, che disponeva un reinquadramento

- non subordinato ad alcun esame delle mansioni concretamente svolte

in precedenza - sulla base della semplice presentazione di una

domanda.

La sentenza richiamata ha ritenuto che la legge predetta non fosse

rispettosa dell'esigenza affermata in altre pronuncie (sentenze n.

331 del 1988 e n. 17 del 1987) secondo cui il reinquadramento o il

passaggio a livelli superiori debba fondarsi su una valutazione

congrua e razionale dei dipendenti, diretta cioè a far

ragionevolmente ritenere che essi siano in possesso di requisiti

necessari per il detto inquadramento.

Nella specie si è invece in presenza di un reinquadramento cui

tutto il personale può accedere a domanda, e nel quale i titoli di

ciascuno vengono valutati con criteri rigidamente predeterminati

nella legge stessa, appare perciò rispettata l'esigenza della

valutazione congrua e razionale diretta a far ragionevolmente

ritenere che gli aventi diritto siano in possesso dei requisiti

necessari per pervenire alle qualifiche consentite dal nuovo

reinquadramento.

3. - Anche la questione prospettata in riferimento all'art. 3

della Costituzione non è fondata.

In primo luogo va precisato che l'intesa del 10 febbraio 1982,

richiamata nel ricorso del Governo, è intervenuta prima della

legge-quadro sul pubblico impiego e non risulta a questa conforme

nella procedura e negli oggetti.

Ad essa perciò, come è già stato affermato da questa Corte

(sentenza n. 217 del 1987), non può attribuirsi quella valenza che

vorrebbe conferirle il ricorrente, potendosi solo considerare "un

mero fatto politico ancorché rilevante come tale, di fronte al quale

il potere della regione di disciplinare l'organizzazione dei propri

uffici e l'ordinamento delle carriere ex art. 117 della Costituzione

resta del tutto integro, libero cioè di seguire le proprie autonome

valutazioni e di discostarsi pertanto dal contenuto dell'accordo

stesso".

La censura con cui si assume la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, per il diverso trattamento operato nei confronti del

personale della Regione Molise rispetto al personale delle altre

regioni, muove in sostanza dal presupposto di un contrasto della

legge regionale con un accordo che, a detta del ricorrente, avrebbe

dovuto assicurare uniformità di trattamento del personale di tutte

le regioni, anche sotto gli aspetti disciplinati da tale legge.

Essendo però errato il presupposto, perché l'accordo invocato non

ha i requisiti idonei a far scaturire per le regioni il vincolo

giuridico asserito dal ricorrente, la censura non è fondata.

In ogni caso l'esigenza di adeguamento degli accordi alle realtà

regionali (sentenza n. 219 del 1984), e quindi l'esigenza di

eliminare pregresse disparità di trattamento riscontrate

nell'assetto del personale di una determinata regione, consente a

questa di porre in essere interventi legislativi di riequilibrio

anche se, in ipotesi, si fosse in presenza di accordi di natura

cogente.