Sentenza n. 560/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, primo

comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990 ("Assicurazione

obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla

circolazione dei veicoli a motore e dei natanti"), modificato dalla

legge 26 febbraio 1977, n. 39 ("Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 857,

concernente modifica della disciplina dell'assicurazione obbligatoria

della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli

a motore e dei natanti"), promosso con ordinanza emessa il 10 giugno

1986 dal Tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra

Grasso Gianfranco e la S.p.A. MAA Assicurazioni, iscritta al n. 763

del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1987 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Grasso Gianfranco, vittima di un sinistro da circolazione

stradale, cagionato da veicolo non identificato (a seguito del quale

aveva subito l'amputazione di una gamba), ha convenuto in giudizio

dinanzi al Tribunale di Milano la S.p.A. MAA Assicurazioni, quale

impresa designata a liquidare i sinistri di cui all'art. 19, primo

comma, lett. a), della legge 24 dicembre 1969, n. 990 ("Assicurazione

obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla

circolazione dei veicoli a motore e dei natanti").

Il giudice adito ha sollevato, in relazione agli artt. 2 e 3 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 21,

primo comma, della legge citata (come modificato dalla legge 26

febbraio 1977, n. 39) nella parte in cui limita l'intervento del

Fondo di garanzia per le vittime della strada, relativo a danni

cagionati da veicolo rimasto sconosciuto, ad una somma massima di

lire 15 milioni per persona ed a lire 25 milioni per sinistro.

Il giudice a quo dà atto dell'ontologica diversità tra l'ipotesi

in cui il veicolo investitore sia rimasto sconosciuto ed i casi nei

quali il danno sia stato cagionato da veicolo non coperto da

assicurazione o la cui assicurazione versi in stato d'insolvenza,

prospettiva già oggetto di esame da parte di questa Corte che, con

sentenza del 10 dicembre 1981, n. 202, aveva a riguardo escluso la

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Ritiene peraltro il giudice rimettente che quest'ultima norma

debba considerarsi vulnerata sotto un diverso profilo, in quanto il

lasso di tempo intercorso tra la previsione originaria (coincidente

con i minimi di garanzia per l'assicurazione obbligatoria allora

vigenti) e l'epoca attuale avrebbe finito per privare di ogni

"pratica consistenza" l'intervento del Fondo. La progressiva erosione

del massimale verrebbe a contraddire le scelte operate dal

legislatore "in una violazione del principio di uguaglianza (...) a

causa del trattamento irrazionale riservato ad una categoria di

danneggiati". Inoltre i soggetti che abbiano riportato soltanto danni

lievi, ritroverebbero un ristoro pressoché integrale, là dove i

portatori di ingenti lesioni (qual è l'attore nel giudizio di

rinvio) conseguono un risarcimento del tutto insufficiente.

La mancata previsione di un meccanismo d'adeguamento

evidenzierebbe poi una disparità di trattamento rispetto agli altri

casi di cui all'art. 19, ove i massimali sono stati oggetto di

periodiche revisioni, nonché ad altre forme d'intervento

solidaristico, quali ad esempio l'Istituto della pensione sociale,

oggetto di un recente incremento operato con la legge 15 aprile 1985,

n. 140.

Del resto, conclude il Tribunale, la Corte costituzionale con la

sentenza 2 maggio 1985, n. 132 ha ritenuto questa lacuna normativa in

tema di risarcimento dei danni alla persona come motivo di

illegittimità del limite posto alla responsabilità del vettore

aereo dalla Convenzione di Varsavia.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

venga dichiarata infondata.

Premesso che numerosi disegni di legge presentati nella passata

legislatura avevano previsto che anche i limiti in argomento

venissero riferiti alla Tabella A allegata alla legge n. 990, del

1969, analogamente a quanto già accaduto per le altre ipotesi di cui

all'art. 19 della legge citata, l'Avvocatura sottolinea come il

legislatore si sia fatto carico del problema, anche in applicazione

della direttiva C.E.E. del 30 dicembre 1983 che elimina la disparità

di trattamento a carico dei danneggiati da veicoli non identificati.

Sarebbe però evidente, a parere dell'Avvocatura, come ogni

intervento a riguardo, in quanto connesso al contemperamento di

opposti interessi, attiene alla sfera di discrezionalità propria del

legislatore.

Conclude l'Avvocatura osservando che la somma de qua riveste pur

sempre un certo valore economico e che un diverso ristoro in caso di

danni di differente gravità si avrebbe pur sempre anche nell'ipotesi

di aumento del massimale. Il carattere solidaristico dell'intervento,

gravante sull'Istituto nazionale delle assicurazioni, precluderebbe

ogni raffronto con altre problematiche (quale ad esempio la

responsabilità del vettore aereo) salvo quella connessa

all'indennizzo per i danni prodotti dalle Forze armate alleate,

oggetto appunto di una pronuncia d'infondatezza da parte di questa

Corte (sent. 46/1971). Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 10 giugno 1986,

solleva questione di legittimità costituzionale in riferimento agli

artt. 2 e 3 della Costituzione, dell'art. 21, primo comma, della

legge 24 dicembre 1969, n. 990 ("Assicurazione obbligatoria della

responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a

motore e dei natanti"), modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n.

39, di conversione del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 857, nella

parte in cui limita l'intervento del Fondo di garanzia, previsto

dalla lett. a), dell'art. 19, primo comma, della stessa legge, ad un

massimo di lire 15 milioni per ogni persona danneggiata, nel limite

di lire 25 milioni per sinistro, senza stabilire né all'origine né

successivamente alcuna forma di adeguamento di tali limiti.

2. - La questione è fondata.

In adempimento dell'obbligo assunto in base all'art. 9 della

Convenzione europea relativa all'assicurazione obbligatoria della

responsabilità civile in materia di autoveicoli, del 20 aprile 1959,

è stato istituito, con l'art. 19 della legge n. 990 del 1969, presso

l'Istituto nazionale delle assicurazioni un "Fondo di garanzia per le

vittime della strada" per il risarcimento dei danni causati dalla

circolazione dei veicoli o natanti assoggettati a obbligo di

assicurazione:

a) quando il sinistro sia cagionato da veicolo o natante non

identificato - ed è questo il caso di specie;

b) quando il veicolo o natante risulti non assicurato;

c) quando l'impresa assicuratrice che ha emesso la polizza, si

trovi al momento del sinistro in stato di liquidazione coatta, o vi

venga posta successivamente.

Il Fondo è alimentato prevalentemente da un contributo che le

imprese autorizzate all'esercizio delle assicurazioni per la

responsabilità civile per i danni causati dalla circolazione dei

veicoli a motore e dei natanti sono tenute a versare all'Istituto

nazionale delle assicurazioni, gestione autonoma del "Fondo di

garanzia per le vittime della strada".

Detto contributo è stato determinato, per il corrente anno 1987,

con decreto 30 gennaio 1987 del Ministro dell'industria, del

commercio e dell'artigianato, nella misura del 2 per cento dei premi

incassati nello stesso esercizio dalle imprese assicuratrici, essendo

del 3 per cento la aliquota massima prevista dall'art. 31 della legge

n. 990 del 1969.

È quindi evidente il fine solidaristico della contribuzione della

generalità degli assicurati alla alimentazione del Fondo, che si

riverbera sul carattere delle erogazioni del medesimo, a rimborso

delle somme anticipate - per la liquidazione dei danni derivanti dal

sinistro - dalle imprese designate ogni tre anni, per ogni Regione o

gruppo di Regioni, con decreto del Ministro dell'industria.

Tuttavia questa Corte ritiene di dover ribadire che il carattere

solidaristico sopra evocato non esclude né limita in alcun modo la

natura risarcitoria e non già indennitaria della prestazione

garantita dall'intervento del Fondo.

Da ciò discende che, nei limiti dei massimali stabiliti dalla

legge, il danno deve essere risarcito in tutta la sua estensione, ivi

compreso il danno alla vita di relazione cui è andata incontro per

le menomazioni riportate la vittima del sinistro.

Il legislatore nella legge istitutiva del Fondo di garanzia, nel

far coincidere il limite di lire 15 milioni per ogni persona

sinistrata, nel limite di lire 25 milioni per ogni sinistro, con i

minimi di garanzia per l'assicurazione obbligatoria, stabiliti nella

Tabella A annessa alla legge, dimostrava esplicitamente di voler

ancorare l'intervento del Fondo di garanzia ai valori

dell'assicurazione obbligatoria.

La elevazione di questi ultimi con successivi provvedimenti

legislativi (d.P.R. 12 agosto 1977, n. 776;

d.P.R. 17 giugno 1982, n. 457; d.P.R. 22 luglio 1983, n. 357; d.P.R.

4 agosto 1984, n. 517; d.P.R. 9 aprile 1986, n. 124), mentre

invariata restava l'indicazione dei limiti di valore dell'intervento

del Fondo nell'art. 14 del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 857,

convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 1977, n. 39,

svela una disattenta estraniazione della mens legis dalla ratio

palese nella originaria disposizione del 1969, con la aberrante

conseguenza che dall'allineamento iniziale dei massimali minimi del

Fondo di garanzia con quelli della assicurazione obbligatoria si è

pervenuti oggi alla sproporzione degli immutati 15 milioni per

persona e 25 milioni per sinistro dell'intervento del Fondo contro i

200 milioni per persona e 500 milioni per sinistro dell'assicurazione

obbligatoria.

D'altra parte il meccanismo della alimentazione del Fondo con

contribuzioni percentuali sui premi incassati dalle imprese

assicuratrici dimostra che il mancato adeguamento dei massimali di

risarcimento per l'intervento del Fondo di garanzia determina una

disequazione non giustificabile tra la provvista crescente del Fondo

e la fissità delle sue potenzialità di esborso.

Decisiva appare in ogni caso la incongruenza di un intervento di

natura risarcitoria che, per la immodificabilità dei termini

monetari in cui si esprime, sia assoggettato nel decorso del tempo

alla progressiva riduzione e vanificazione del suo potere di mercato.

È qui evidente la irrazionalità della disposizione legislativa

che non colloca nel flusso temporale la ponderazione dei valori

monetari della prestazione risarcitoria.

Il vulnus del principio di eguaglianza e di ragionevolezza, di cui

all'art. 3 della Costituzione, impone pertanto che la norma sia

caducata.

Resta nella discrezionalità del legislatore la scelta dei modi

per ripristinare la par condicio tra le vittime della strada per

sinistri cagionati da veicoli non identificati e la generalità degli

aventi diritto al risarcimento dei danni coperti da polizza di

assicurazione "R.C.A.".